基层反映：综合执法改革推进过程中产生问题及对策（完整）

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伴随经济的持续发展、城市进程化的稳步推进、城区面积的不断增加，如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综合行政执法体制，使其高效稳定的运行，现已成为一个亟待解决的现象。

一、综合行政执法形成的背景与现状

《中华人民共和国行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该法颁布以来，相对集中行政处罚权试点工作在全国范围内推广，取得了显著成效。国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，该决定指出并明确相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见在试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施等四个方面提出了意见。海宁市政府根据相关方案，将海宁市城市管理行政执法局更名为海宁市综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的综合行政执法格局基本形成。

二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析

综合行政执法是提高法制化城市治理水平，构建长效管理机制的一种探索性行政执法模式，具备执法主体独一性、执法体制一致性、执法职能综合性、执法范围衍生性的特点，但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下：

(一)现行法律资源与综合执法实践需要的矛盾

综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性。目前综合执法依据散见于相关地方性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于动态之中。

(二)专业执法与综合执法的矛盾

有些执法行为往往同时涉及综合执法和专业管理部门，完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。因缺乏专业的技术指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。有效的沟通机制尚未建立，使得有的地方出现管理和处罚盲区，专业部门和综合执法部门双不管的现象。

(三)综合执法工作机制不当、责权界限不清

地方性法律法规对综合行政执法定性不准确，导致综合执法存在职能职责不明现象，各部门出于自身利益考虑，责权利也很难划清。这主要涉及两个方面的矛盾。

1.管罚分离的法律要求与执法实践中管理和执法脱节的矛盾

综合执法是解决管理权和审批权合二为一、权权不分的一项举措，但执法是管理的形式之一，在实际工作中管理和执法又是不能截然分开的。主要表现在：第一，管罚分离后，出现不能及时处理违法行为的现象，管理部门在管理中发现的所有违法行为已无权处罚，综合行政执法局赶赴现场处理的当事人已逃逸，行政执法无法实施，由此造成管理和执法效率低下的后果。第二，执法工作仍旧摆脱不了“事后执法”的现状，前期管理不到位，执法队伍成为“救火队”，后期管理跟不上，执法效果难以持续。第三，两权分离的深度和广度还极为有限，管理和执法在许多方面处于“剪不断、理还乱”的状态，部门之间相互监督的机制尚未建立，导致管理和执法形不成合力甚至推诿的情况。

2.综合执法与街道（镇）管理的矛盾

首先，街道（镇）作为第三层面的基层组织，存在着两面性：一方面，面对量大面广的街道（镇）日常管理任务，承担大量下达的经济发展、社会管理等各项刚性指标，其工作确实需要有一支“拉得出、能办事、穿制服”的队伍;另一方面，大部分街道（镇）尚未真正从固有的经济利益至上的思考方式中走出来，站在管理和服务的角度对执法活动履行管理职责的估计严重不足。

其次，面对权力上收、任务下放的综合执法格局，要求综合执法机构与职能管理部门加强联系与沟通，要求综合执法机构将涉及的法律法规吃透，否则就不能切实履行综合执法的职能，但实际工作中，由于上述要求之要素在客观体制和综合执法机构主观素养方面的双重缺失，使得条、块管理与执法的界限不明、责权不清。

第三，权责分离现象严重，综合执法机构作为唯一授权的执法主体，而工作则延伸到只有管理职能的街道（镇）、其它相关部门，出现了街道（镇）执法行为越位和执法心理不安的现象，不仅使管理部门与执法部门对工作都存在异议，更为严重的是存在政府不依法行政的后患，如若涉及行政复议和行政诉讼，会处于不利与不法的地位。

(四)综合行政执法体制不顺

一是综合行政执法机构没有实际意义上的上级行政主管部门。综合行政执法局（包括周边区县）无一例外深感困惑，部门设立的缺位无论从法律法规还是行政管理的意义上都存在先天不足。

二是综合行政执法的工作职能名不副实。综合行政执法推出的初衷应该是城市综合行政执法，是与城市管理相配套的行政执法，即关于市政环卫、环保、园林、绿化等城市管理的行政执法，职能超出或职能不足都是不适合的。而综合行政执法的职能超出(管罚不分)和职能不足(未能统筹城市执法)的现象较为突出，综合行政执法未真正实现其综合执法的目的。

三是现行综合行政执法本职任务受到较为严重的冲击。综合执法从城管执法“7+X”转为“10+X”，基层部门反映超过一半的时间和精力都在完成新增的“3+X”的任务，此项工作严重冲淡了其原本的7项城市管理行政执法任务。

三、对综合行政执法体制与工作机制的几点思考

综合行政执法局进行管理审批权与监督权处罚权分离，是按照行政管理科学化、法制化的要求，规范行政部门政务行为的重要举措。该工作格局有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系，防止行政权力的过量裁量;有利于行政执法队伍规范执法行为，防止执法权力部门利益化;有利于提高城市管理部门工作效率，防止相互推诿扯皮现象发生。

(一)理顺体制

严格使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚职能相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。

1.进一步强化海宁市综合行政执法管理机构。可以成立业务全面的大部委形式工作机构，通过机构设置整合综合行政执法资源，解决一些专业执法问题，体现综合执法的严肃性。

2.明确综合执法的功能定位。要对综合行政执法局的功能进行科学定位，综合执法不能李代桃僵、越俎代庖。给执法局的新增“3+X”项职能，对“3+X”职能中任务过于繁重务必引起重视，分析其产生的原因，做好疏导工作，加强相关职能部门的职责，少用甚至不用行政执法队伍进行“围堵”，职能该调整的就要调整，应“本位”而非“越位”。

(二)转变机制

要解决管罚分离与管罚脱节的矛盾，要解决综合执法与街道（镇）管理的矛盾，首先应明白：审批、许可等管理权与处罚执法权的分离，不是行政权力的粗放加减，而是对行政权力的规范和制约，综合执法与街道（镇）管理同是行政行为，是同一行为的不同步骤。其次，就综合执法的整体状况而言，合理分配管理和执法的功效、合理区分条块管理的职能重点，既有利于发挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点，又有利于发挥行业管理的技术优势，背靠街道（镇）管理的人财条件，建立一个高效协调、无缝运转的衔接机制。一是建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制;二是探索街道（镇）管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制;三是建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制，疏与堵是城市管理的两种手段，两者不能偏废;四是建立综合执法评价机制、监管机制和反馈机制;五是建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制。

(三)制度保障

执法的有效性是以执法的合法性为基础，开展探索性的立法研究是不可或缺的内容。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。对现有的涉及城市容貌的有关专业执法依据进行整体梳理，并按照责权统一的要求进行细化，为构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的工作机制，整合行政执法资源，实现高效综合行政执法提供有效的制度保障。综合执法实践和现行法律法规的矛盾，综合执法和专业执法的矛盾也随之解决。

(四)技术内嵌

在理顺体制、转变机制和制度保障的前提下，综合执法手段也需现代化、科技化。对于当今信息时代，特别要加强对信息技术的运用，建立海宁市智慧综合执法平台，加快综合执法信息化进程，提高城市管理的透明度、快速反应能力，提升城市管理的综合执法水平。

（吴亦乐）