地方审计机关如何确定重大政策审计内容和重点

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【概述】

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【正文】

《“十四五”国家审计工作发展规划》指出，“以贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，促进政令畅通为目标，明确政策落实跟踪审计定位，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，及时发出预警；加大对重点民生资金和项目审计力度，维护人民利益”。由此可知，重大政策审计的目标是促进重大决策部署贯彻落实，促进政令畅通，着力点是两个“加大”。省、市级审计机关大多都内设重大政策审计职能处（科）室，作为地方审计机关，如何落实“按照中央重大决策部署安排审计，一个方面政策落实跟踪审计内容原则上列为一个项目”要求，确定重大政策审计的内容和重点呢，笔者认为，应当准确把握侯凯审计长指出的“政治-政策-资金-项目”这条主线，着重处理好以下几个方面的关系。

一、重大政策审计重点内容与地方党委政府中心工作之间的关系

地方审计机关作为党委工作机构、政府组成部门，谋划重大政策审计内容和重点，就要紧跟当地党委政府中心工作部署，做到党委政府重大决策部署到哪里，审计就跟进到哪里，党委政府需要什么，审计机关就提供什么。要深入研究国家和地区“十四五”国民经济和社会发展规划、上级和本级政府工作报告等规划文件，聚焦涉及本地区的区域发展战略、区域经济布局等研究确定重大政策审计内容。要聚焦领导关心、社会专注、人民关切的“六稳”“六保”任务落实、产业提质增效、优化营商环境、创新驱动、乡村振兴、环境保护等重大政策落实情况开展审计，加大对突出问题、深层次矛盾和潜在风险的揭示力度，以审计工作的大力推进，推动重大政策措施的落地生根。如北京市局根据京津冀协同发展不同时期的目标任务，联合天津、河北审计机关，开展京津冀协同发展战略落实情况审计；山东省厅聚焦黄河流域生态保护和高质量发展、新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省、科教强鲁、人才兴鲁、优化营商环境、扩大高水平开放等重点内容开展政策跟踪审计；海南省厅计划开展海南自由贸易港政策落实情况跟踪审计；甘肃省厅计划开展“强省会”行动等区域发展战略政策落实情况审计；金昌市局计划实施培育壮大“2+4”产业链政策措施落实专项审计调查。这些审计项目围绕地方党委政府中心工作，聚焦地方经济社会发展重大举措，地域特色鲜明，审计切入点准、时效性强，值得学习借鉴。

二、重大政策审计与其他审计在重点内容方面的关系

重大政策审计与其它审计之间存在着普遍而且多种多样的联系，它们之间相互影响、相互制约、相互作用乃至于相互转化。比如重大政策审计与财政审计之间，是一个问题的两个角度，有不同的审计内容、审计重点、组织方式、审计对象等，具体所发挥的作用也不尽相同。从财政审计角度来看，财政财务收支审计是问题的主要方面，审计的重点是监督检查财政资金的管理使用情况，审查财政财务收支的真实性合法性和效益性等。但是，在进行财政审计的同时也必然涉及重大政策的贯彻落实，应该也必须同时对重大政策的贯彻落实情况进行关注，但是，从审计的目的、内容等方面来看，它处于次要地位，不是审计的主要方面。从重大政策审计角度来看，重大政策的贯彻落实是审计的主要方面，审计的重点主要是重大政策贯彻落实的安排部署及分解表、路线图、时间表的贯彻执行等，但同时也涉及单位财政财务收支、财经法纪的遵守、资金的管理使用情况等，同样地，从审计的目的、内容等方面来看，它处于次要地位，不是审计的主要方面。在进行具体的某一项审计的时候，重大政策审计与其他审计都各有侧重，相互包含，不可分割。

但是，重大政策审计与其他审计，比如财政审计的这种关系不是固定不变的，在某种情况下，重大政策审计与其他审计的重点会发生变化。当进行财政审计时，如果发现重大政策执行方面存在重大错误时候，审计的主要方面则变为次要方面，而次要方面则变为主要方面。同样的道理，在进行重大政策审计的时候，如果发现财政财务收支在资金管理使用情况方面存在的重大错误时，财务收支审计就变成了主要方面，成为审计的重点，而原来作为主要方面的重大政策审计就变为次要方面，成为相对不重要的方面。这是马克思主义辩证法在重大政策审计与其他审计重点内容之间相互转化的体现。

三、各级审计机关重大政策审计重点内容之间的关系

重大政策执行是一个环环相扣的动态过程，有各级政府之间一条纵向的和各部门单位之间一条横向的以项目和资金为支撑的运动轨迹、执行链条，存在不同的环节、阶段，重大政策审计在其每一环节和阶段都有特殊的审计内容和重点。《“十四五”国家审计工作发展规划》也指出，“构建覆盖中央部门、省本级、市县基层全链条跟踪审计机制。对党中央、国务院确定的重大决策部署，要顺着政策落实的全链条、各环节开展跟踪审计，全面掌握政策落实中各利益攸关方的意见建议……。”这就是说，国家审计自上而下各级审计机关，对重大政策贯彻落实情况审计的内容和范围是不一样的，四级审计机关对重大政策、重大项目、重点资金、重大改革制度完善、风险隐患防范的审计共同组成了重大政策跟踪审计的体系系统，形成横向到边、纵向到底的全面科学完整的重大政策跟踪审计网络。按照《“十四五”国家审计工作发展规划》相关要求，省级审计机关应重在加强政策分析研究，提出政策落实跟踪审计项目库意见建议，研究审计重点事项和审计思路，完成项目组织和自身承担的实施工作，综合汇总政策落实情况的审计结果，反映重要审计情况；审计机关的派出机构和市县审计机关重在抓好审计实施，掌握被审计地区相关政策措施落实情况，揭示政策落实中的突出问题，提出需要上级部门完善政策措施的意见建议。

对某一方面政策，省、市、县审计机关应分工协作、密切配合，沿着省、市、县、乡、村的政策落实链条实施审计，检查省级政府部门分解目标任务、完善保障制度、开展督查指导等情况，看是否对政策进行因地制宜的细化；检查市县政府细化目标任务、落实具体措施、执行时间表路线图进度及实际效果等情况，看是否对政策做到务实高效的落实，承载政策的项目是否管理合规，支撑政策的资金是否使用高效；检查乡村一级落实政策的真实性完整性效果性，看政策落地是否存在难点堵点，收集基层对相关政策的意见建议并梳理总结后逐级反馈上报，由此从下到上来评价政策目标是否实现、政策落实是否有效、政策制定是否科学，从而提出改进政策措施的切实可行的意见建议。

四、不同时期重大政策审计重点内容之间的关系

宏观经济调控的四大目标是促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡，国家宏观调控的目的在于恰当处理上述四方面的关系，寻求一个最佳平衡点。但宏观经济调控的四大目标彼此相互联系、相互影响、相互制约，就决定了一段时期国家经济政策的选择是不同的。审计不直接参与我国宏观经济决策和政策实施，但作为宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，审计监督应在加强和改进我国宏观调控中发挥重要作用，根据不同时期经济社会发展的要求和国家宏观调控的主要方向，应当突出不同时期、不同地域的审计重点。当经济下行压力加大时，国家采取积极的财政政策，扩大投资、扩大内需、刺激消费，那么审计机关应当加强扩大投资规模、加大投融资力度、大力减税降费和就业优先等相关政策措施的审计力度；当经济增长过热时，通胀压力加大，经济问题和社会矛盾凸显，国家采取紧缩政策加以抑制，与之相适应，审计机关应加大对严肃财经法纪、防范化解财政金融风险相关政策措施的审计力度，着力查处违反财经法规、违规举债、虚假化债、乱铺摊子大上项目等问题。准确把握多目标之间的关系和平衡是政策跟踪审计的关键。

同时，随着一项重大政策实施完成，该项重大政策可能就变为非重大政策，又有新的重大政策产生，这是事物发展的客观规律，需要我们以时间、地点、条件的变化及时研究确定调整重大政策审计的内容，把党中央、国务院最新决策部署与新经济、新业态、新模式、科学技术发展变化等情况充分结合起来，实事求是、具体问题具体分析，以重大政策审计的及时性保证重大政策执行的充分性。比如，脱贫攻坚取得决定性胜利后，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接就成为了一项新的审计内容，那么审计重点就要调整到推动现有帮扶政策分类优化调整、强化扶贫项目后期运营维护、建立返贫预防机制、培育壮大富民产业等方面。

五、重大政策审计处（科）与其他审计处（科）之间的关系

地方审计机关应当构建重大政策审计平台，由重大政策审计处（科）负责综合协调、牵头组织、汇总分析等工作，加强对党和国家重大政策的分析研究梳理，提出重大政策审计项目库意见建议，制定政策审计年度指导意见和工作方案，完成审计工作组织和自身承担审计项目的实施工作，综合汇总审计结果，反映重要审计情况；其他相关审计处（科）、派出审计局结合各自职责，既要开展独立的重大政策专项审计，也要在财政、金融、企业、民生、资源环境、投资、经济责任、涉外等审计项目中关注相关重大政策措施落实情况。

综上所述，地方审计机关唯有紧扣党委政府重大决策部署研究确定重大政策审计内容，突出重大政策审计有别于其他审计类型的特色，突出地域和层级特色，并根据国家宏观经济调控方向和地方最新决策部署动态调整重大政策审计的内容，审计机关内部机构之间分工协作、密切配合，就能保证重大政策审计始终围绕中心、服务大局，充分发挥其独特作用，体现其应有价值。