农村污水处理PPP,项目绩效评价影响分析

王明WANG Ming；
龙海涛LONG Hai-tao

（江苏中车城市发展有限公司，无锡 214000）

经过多年的发展，PPP 已在我国公共服务和基础设施建设领域发挥着越来越大的作用，尤其对于目前倡导绿水青山就是金山银山的大力环境治理下，多地农村污水处理项目开始启动建设，优选采用PPP 模式[1]。全生命周期的绩效管理已成为PPP 项目高质量发展的重要工作，总的来说，绩效评价指标如何更好的关联起建设期和运营期，是当前面临的最大问题，如何利用绩效的评定，进一步的推进资本的节约和提质增效，如何真正的实现绩效的挂钩，需要不断地进行研究和完善。农村生活污水处理PPP项目需要政府方提供可行性缺口补贴来弥补成本[2]，以保证社会资本方获得合理利润。目前各地政府虽然采用绩效评价进行补贴控制，但大都不能涵盖和关联建设期和运营期，从而就缺乏了相应的激励机制，通常情况下，政府可行性缺口补贴从污水建设处理项目运营期开始进行，此时再进行绩效评价，如何将建设期绩效有效的关联起来，应该怎么解决才能最大限度调动建设期的质量和管理水平，是本文研究的重点。

政府可行性缺口补贴从运营期开始，通常若不关联建设期绩效评价，则设置建设期绩效评价将不能体现在具体的缺口补贴上。部分研究学者提出可变补贴模型[3]或只注重绩效评价如何得分[4]，在实际评价体系中无法有效应用，可操作性不强，本文通过构建将建设期绩效考评同运营期绩效相关联的政府年度补贴模型，为各方提供更加合理的绩效设计方案，弥补当前PPP 项目评价模式单一，且无法有效关联等不足问题，最大限度的保障各方利益，使之在运营过程中获得利益最大化。在减少政府方投入和激励社会资本更好的完成PPP 项目任务中寻求平衡。

1.1 构建将建设期绩效考评同运营期绩效相关联的政府年度补贴模型

为最大限度的体现建设期资本方的劳动成果和服务管理水平，给与建设期一定的绩效权重，将项目的可用性服务费（政府在运营服务期支付给项目公司完成项目建设服务后所获得的投资本金及收益），在此将可用性服务费分为两部分，一部分受建设期绩效考核的约束，一部分受每年运营期绩效考核的约束。构建的模型如下：

其中，S 为政府可行性缺口补贴，S0为项目可用性服务费，q 为建设期绩效权重，K1为建设期绩效评价系数、K2为运营期绩效评价系数，S1为年运维费用，S2为使用者付费，S3为其他收入。

S0可通过年度折算法进行计算，采用等额年金或者等额本息的方式。

K1为建设期各年度绩效考评加权平均，其中K1不受每年的运营绩效评价影响。

K2为运营年度绩效评价，每年进行测评。

1.2 建设期绩效权重占比q 取值的影响

对政府方而言，建设期的权重占比越大，则运营期每年受绩效评价系数的影响越小，对资本方的控制力度减弱。

对资本方，建设期的权重占比越大，则运营期每年承受的绩效考核的压力减小，一旦建设期绩效考核最终确定，对其更有利。

1.3 绩效评价系数对缺口补贴的影响

当K1=K2时，即保证每年的运营期的绩效考核结果的数值一致，这种情况下，可行性缺口补贴不受权重q 的限制，则建设期和运营期只要项目公司均取得较高的绩效且二者相同，资本方在不受权重影响的情况下，能获得较大的政府补贴额，体现了绩效对资本方的正向激励作用。

当K1>K2时，即建设期的绩效考核高于运营期的绩效考核，这种情况下，表明当年的运营期的管理水平综合服务低于建设期的管理水平和服务能力。随着建设期权重占比的增大，可行性缺口补贴越来越大，对资本方有利而对政府方不利，在同等绩效下，建设期权重占比越大，资本方能够获得更高的政府缺口补贴额。

当K1

1.4 绩效评价系数的设定

采用可变绩效评价原则，绩效评价系数K1和K2均与绩效评价得分有关，具体参照见表1。得分越高，对应的绩效评价考核系数越高，更有利于促进和调动资本方运营的积极性。

表1 绩效评价系数与绩效评价得分的关系

以某县农村生活污水治理工程PPP 项目为例来分析参数之间的关系，该项目涉及954 个自然村农村生活污水处理设施与管网建设及运维管理和48 个集中污水处理设施及镇污水处理厂的运维管理，项目总估算为215306.5万元。本项目建设期3 年，运营期25 年。

2.1 回报机制

可行性缺口补贴=项目可用性服务费*70%*K1+（项目可用性服务费*30%+村庄及48 个集中区管网运营服务费+村庄及48 个集中区污水处理设施运营服务费+镇污水处理厂运营服务费）*K2-使用者付费-其他收入，该政府建设期权重取0.7，代入可得补贴为：

可用性服务费采用等额本金计算。当年可用性服务费=（项目总投资-政府方股权出资）/回报年限+（项目总投资-政府方股权出资-已归还投资本金累计额）×投资回报率回报年限为25 年；
投资回报率6.86%。

综上，在上述财务假设条件下（q=0.7，回报率n=6.86%，K1=K2=1），运营期25 年内政府可行性缺口补贴上限合计为488228.23 万元，具体测算数值见表2。

表2 政府可行性缺口补贴测算表（万元）

2.2 绩效评价系数的设定

①政府建设期绩效评价系数。

建设期绩效评价得分与本级政府建设期绩效评价系数K1相对应，该政府设定如表3 所示。

表3 建设期政府绩效评价系数设定

②运营期绩效评价系数。

运营期绩效评价得分与本级政府运营期绩效评价系数K2相对应，该政府设定如表4 所示。

表4 运营期政府绩效评价系数设定

2.3 不同权重及绩效评价值的影响分析

取运营期第二年进行分析（运营期任一年均可），其中可用性服务费S0为21247.68 万元，运营服务费（综合）S1为5505.59 万元，使用者付费S2为1167.10 万元。

①当K1大于K2情况下，不同权重值对缺口补贴的影响。

假定K1为优秀1，K2为0.7 和0.8 的情况，q 取值为0.4，0.5，0.6，0.7，0.8，0.9。政府可行性补贴计算结果见表5，结果绘制见图1。

图1 不同q 取值下政府补贴测算值（K1>K2）

表5 K1 为1，K2 为0.7 和0.8 时，不同q 取值下政府补贴测算值

由图1 可以看出，当K1大于K2的情况下，随着建设期权重占比的增大，政府可行性缺口补贴额逐渐增大，同时K2值越大，对应的政府可行性补贴值越大。随着q 的增大，当K2为0.8 时政府可行性补贴额与K2为0.7 时政府的可行性缺口补贴额的差值逐渐缩小。对于资本方，当建设期占比重较大时且建设期取得较高的绩效考核分值时，K2越大，资本方获利的增长水平减慢，即在绩效K2一般的情况下，资本方仍可获得较高的可行性缺口补贴，对政府方期望资本方服务越来越好的愿景相悖，与前文分析基本一致。

②当K1小于K2情况下，不同权重值对缺口补贴的影响。

假定K2为优秀1，K1为0.7 和0.8，q 取值为0.4，0.5，0.6，0.7，0.8，0.9。政府可行性补贴计算结果见表6，结果绘制见图2。

图2 不同q 取值下政府补贴测算值（K1

表6 K2 为1，K1 为0.7 和0.8 时，不同q 取值下政府补贴测算值

由图2 可以看出，当K1小于K2的情况下，随着建设期权重占比的增大，政府可行性缺口补贴额逐渐减小，同时K1值越大，对应的政府可行性补贴值越大。随着q 的增大，当K1为0.8 时政府可行性补贴额与K2为0.7 时政府的可行性缺口补贴额的差值逐渐增大。对于资本方，当建设期占比重较小时，K1的值对资本方的影响将减弱，即在K1绩效一般的情况下，资本方可通过提高K2的水平，进而提高可行性补贴的数额，与政府方期望资本方服务越来越好的愿景相一致。反之将会出现相反的效果。

③当权重确定绩效参数K1、K2的设置对缺口补贴的影响。

按本案例的建设期占比权重值0.7 进行假定，运营期当年K2优秀为1 和K2合格为0.7，建设期K1为良好的情况下分别设置为0.9 0.91 0.92 0.93 0.94 0.95。政府可行性补贴计算结果见表7。

表7 权重确定条件下，不同的K 值获得的政府补贴测算值

由表7 可以看出，当建设期占比权重为0.7 时，K1在相同的级别下取不同的设置值时，得到的政府可行性缺口补贴逐渐增大。对资本方，对评价为良好的K1得到的分值为0.95 时，相比K1设置为0.9 时，可多获利593.99 万元。对政府方，对评价为良好的K1得到的分值为0.9 时，相比K1设置为0.95 时，可节约593.99 万元。

对本实例而言，K1评价系数已经确定，若政府方想节约成本，可将考核变得严格，使得取值降低级别。若资本方想获得更高可行性缺口补贴，则提供较高的质量标准，使得K2的级别上升。

同理当建设期占比权重为0.7 时，K1确定，K2在相同的级别下取不同的设置值时，得到的政府可行性缺口补贴逐渐增大。对资本方，对评价为良好的K2设置为0.95 时，相比K2设置为0.9 时，可多获利743.67 万元。对政府方，对评价为良好的K2设置为0.9 时，相比K2设置为0.95时，可节约743.67 万元。

在本实例中，采用可变绩效考核系数，给与政府方和资本方更多的空间去争取各自的利益，有利与实现各自利益的最大化。

3.1 资本方应对策略

对资本方，由于建设期考核随着建设期的结束而确定，不受运营期的影响，只跟建设期的管理水平和服务效果有关，当建设期绩效考核取得较高的K1后，保持运营期取得较高的绩效并促使K1=K2，可不受建设期权重占比的影响，获得较高的政府缺口补贴。

根据建设期占比权重的大小，假设该年度运营绩效考核K1

假设该年度运营绩效考核K1>K2，若建设期占比权重设置较大，对资本方有利，资本方只需在建设期取得较高的绩效考核值，同时运营期绩效考核值与建设期相接近时，便可以得到较高的政府补贴额。若建设期占比权重设置较小，对资本方不利，资本方只有提高管理服务水平，转变K1>K2使得K1

3.2 政府方应对策略

对政府而言，无论是建设期还是运营期，都期待获得较高的服务水平，即给与资本方较大的绩效考核值，同时又能够减少政府可行性缺口补贴的支出，由于政府方具有顶层设计的优势，可以设置考核评价指标和权重占比，因此，在设计战略上存在多种选择，其中可以将运营期绩效考核设置为可变考核系数，使得K2的值同运营期的评价得分相联系，从而具备调节政府补贴的能力，在采用客观公正评价的前提下，具有一定的自主优势。

当建设期权重占比大时，通过设置建设期考核评价处于较高的水平，使得建设期考核难度加大，从而在同等评价得分下K1值减小，从而削弱建设期权重占比的影响，进而通过运营期绩效考核约束，促使资本方提高服务水平，对政府也能节约政府补贴额度。

通过构建将建设期绩效考评同运营期绩效相关联的政府年度补贴模型，详细论述了不同建设期所占比重下，政府方和资本方应采取的策略：

①对资本方而言，保持运营期取得较高的绩效并促使K1=K2，可不受建设期权重占比的影响，获得较高的政府缺口补贴。

②建设期占比权重设置较大，则将有助于资本方在建设期提高服务水平，以获得较大的绩效考核值，从而减轻运营期绩效考核的压力。

③建设期占比权重设置较小时，通过提高运营期的绩效考核系数，可以获得较高的缺口补贴。

④通过设置可变绩效评价系数，有助于在一定水平下政府节约资金和资本方取得更高的政府可行性缺口补贴：当权重确定后，对资本方，争取较大的运营期考核值时，可多获利。对政府方，同等绩效下设置较小的运营期考核值时，可节约。

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