基于建立现代企业制度的地方国资国企改革研究——以河南省汝州市为例

高 扬

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，推动国有企业深化改革、提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。汝州市积极寻找出路，在多方探索及论证的基础上，引进第三方专业机构，对全市国资国企进行顶层设计，探索国有资本经营公司发展新路径，推动国有资本经营公司运营模式优化升级，加快国有资本经营公司的重组整合步伐，切实提高国有资本运营效率，确保国资国企改革成功。

1.改革背景

2019年10月，党的十九届四中全会召开，对国企改革提出新的要求，探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。11月，国务院国有企业改革领导小组第三次会议，提出制定国有企业改革三年行动方案，未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。

2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，今后三年是国企改革关键阶段，要坚持和加强党对国有企业的全面领导，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

2.政策依据

在国家层面，中央相继出台了一系列政策文件，比如，2015年出台《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，2018年出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，2019年国务院《政府工作报告》强调，要深化国有资本投资运营公司改革，赋予更多自主权；
2019年4月，国务院出台《改革国有资本授权经营体制方案》；
6月，国务院国资委印发《授权放权清单（2019年版）》，11月，国务院国资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，为加快实现从管企业向管资本转变，进一步加大授权放权力度，切实为增强微观主体活力提供了政策依据。

在河南省级层面，省委省政府相继出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》《关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》等一系列政策文件，2020年1月18日，全省国资国企改革发展工作会议要求全力推进深化改革再出发，为深化国有企业改革提供了重要依据。

3.兄弟省份改革成效

（1）直辖市上海市，国资存量仅次于国务院国资委，其改革中心就是围绕着上海要建设的五个中心来展开，所以其地域集中，功能突出，拉动所有优势资源聚焦于上海的意味就很强。

（2）东南沿海广东省，市场化程度已经很高，区域民企、外资和民间财富已经很发达。广东敏锐地关注着国企的制度安排与创新能力问题、企业家队伍培育问题。

（3）东部邻居山东省，改革中形成“一加四”国有资本投资运营公司结构，进行全省国有资本、资源、资产、资金配置的平台又有高度，又有结构。

（4）西南的四川省，以大资本战略撬动央企与地市国资大融合、大集成、大贯通，进行靶向突破，通过打造创新改革试验区来驱动全省产业突破、社会突破、城市突破。

（5）中南部的江西省，国资委改革探索因地制宜、因企制宜，重点促进国企市场化经营和国企活力，激活国企主体地位，通过放管结合打造“江西样板”。

（6）西北的陕西省，对省属企业“一企一策”方案逐户审核，开展混合所有制改革、员工持股等六项改革试点，在资源型省份中率先破局，贡献了地方国企国资改革的“西部样本”。

（7）东北的吉林省，地方国企规模体量小，改革的基础较差，将优良资产集中到具有比较竞争优势的企业，同时做“减法”，退出不具备竞争优势、没有盈利能力的产业与业务。

汝州市位于河南省中西部，因北汝河贯穿全境而得名，总面积1573平方公里，总人口120万，辖21个乡镇街道、459个行政村，连续四年入选全国县域经济百强县（市）、全国营商环境百强县（市）。汝州市国资监管的国有企业共有24家，其中10家为国有资本经营公司，14家市属国有企业（现已全部破产改制），剩余的大部分是局属企业，规模小，经营效益差。

1.改革背景

2014年开始，汝州市委市政府提出“财政保民生、建设靠融资”的战略规划，汝州市国有资本经营公司应运而生，从无到有、逐步发展壮大，形成了自己的优势团队，探索出了汝州经验，在区域融资及经济发展方面发挥了重要的作用，为全市经济社会跨越发展作出了突出贡献。但随着国家经济、金融政策调整，各公司发展过程中累积的问题、矛盾也日益凸显，普遍面临经营效益低下、造血能力不足、到期债务偿还压力巨大、信用风险突出，整合资源、转型发展迫在眉睫。

2.改革历程

2020年2月26日，汝州市召开了国资国企改革启动大会，委托上海领纬咨询通过前后共计2个月的尽职调查和现场访谈工作，对涉及56家一级单位、134家二级单位、216家国有公司、6个园区、21个乡镇进行了全面尽职调查。出具了《国资国企改革尽职调查现场访谈工作总结报告》《汝州市平台公司短期债务处理建议方案》《汝州市国资国企改革转型发展方案》。9月30日，交通集团、国投集团（鑫源公司）两大集团涉及的企业改制、股权划转工作基本完成。

3.汝州市国资国企改革成效

汝州市国有公司肩负融资、化债和发展三大使命，围绕国有企业架构顶层设计、优化国有资产资源配置、提升国有资产质量和国有企业运营效率等方面做大做强做优国有企业，增强该市国有经济活力、竞争力和抗风险能力，防范化解地方政府债务风险，改革效应正在转化为企业效益和转型效能。

（1）做好顶层设计。汝州市经过大量的考察、咨询，引进第三方专业机构，对全市10家国有公司进行顶层设计，将十家国有资本运营公司整合为三大集团，在此基础上提升主体信用等级、可持续融资能力和可持续业务发展能力，通过1～2年的资产、资源整合，市场化收益，有效化解公司债务，剥离公益性债务，使公司轻装上阵。

（2）调整公司架构。调整三大集团公司架构，提升主体信用等级、可持续融资能力和业务可持续发展能力，同时，通过基建+经营双轮驱动的方式，不断优化调整业务模式，实现业务可持续发展。

（3）完善内部管理。明确政府和企业的决策权限，三大集团“三重一大”事项应经公司董事会讨论通过，并根据相关规定履行相应的报批或者备案手续。根据实际业务需要设置相应职能部门或调整部门间的职责分工。市委组织部、市国资通过竞聘上岗、社会招聘等方式负责三大集团人员的选聘和考察工作，并研究推行职业经理人制度。坚持以营收、利润、资产增值率等经营业务为核心指标，建立与经营业绩、企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法，形成职级能上能下、员工能进能出和收入能增能减的市场化考核机制。

1.国资布局不合理，国企定位不清晰

国有资本主要集中在公益性行业，发展普遍未制定战略性规划，大部分未下达具体的经营目标任务，各企业发展方向不明确，功能定位不清晰，主业不突出，自身可持续发展能力十分薄弱。

2.治理结构不完善，国企改革不深入

企业法人治理结构尚不完善，企业负责人经营业绩考核导向不明确，保值增值责任落实不到位，企业盈利动机弱化，企业劳动、人事、分配三项制度改革推进速度缓慢，内部管理机制不规范问题突出。

3.投融资体制不健全，机制亟待优化

投融资结构不合理，短、中、长期融资没有合理搭配，短期融资占比大，债券融资期限过度集中，短期还款集中到期，流动性压力过大，债务风险防范困难较大。在基础设施、公益项目投入没有还款来源和合理的投资回报，致使企业偿债风险较大，融资成本较高，影响企业持续发展。

1.建立现代企业制度

按照现代企业制度的要求完善公司治理结构和机制，设置董事会监事会及管理层，成立完善相应的职能部门，按照《公司法》等法律法规以及《公司章程》的规定规范运作，做好下属企业的管理。建立与人力资源市场接轨的企业各类人员公开招聘等制度和科学合理、有市场竟争力的薪酬考核体系。

2.健全市场化经营机制

鼓励和推动改制后的国有企业以市场化方式参与政府投资项目建设。承接政府投资项目时，可通过获取特许经营权、合理定价、获取政府补贴、使用者付费等方式，制定和落实项目资金平衡方案，形成立项决策规范和“借、用、还”相统一的投融资闭环体系，实现投资费用独立核算、自负盈亏。不断深化和民营企业、中小企业的合作，相互融合，共同发展。加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失。

3.完善国有资产监督管理体制

事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责，科学界定国有资产出资人监管的边界，将依法应由企业自主决策的事项归位于企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关职能部门。完善国有集团公司内部监督制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；
强化外部监督，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量。建立健全和严格执行集团公司重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。及时准确地披露国有资本整体运营情况等各种监督手段，接受社会监督。

做大做强做优国有资本投资运营公司，是一项惠当前、利长远的工作，是一个一步活、步步活的关键举措。我们从构建更加成熟定型的制度体系、形成更加科学有效的治理方式入手推进改革。以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，以健全国有资产监管体制、完善市场化经营机制为重点，切实化解债务风险、降低信用风险。通过此次国资国企改革，能够改变目前的现状，从理顺机制体制到国有企业体系重组、业务模式构建、信用体系重塑再到各类有效资产资源注入，从而打通各类融资渠道，快速推进经营性业务，形成造血功能，逐步化解区域债务风险，促进产业转型升级，增强前瞻性投资布局，推动国有资本向战略性新兴产业、高新技术产业和新经济等重点行业、关键领域集中，实现国有资本有进有出，推进地方经济健康、持续、高效的发展。

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