优化营商环境语境下的执法公信力建设探析

刘 雷

营商环境是衡量国家深化改革成效的重要因素，对于实现经济高质量发展，建设现代经济体系具有重要促进作用，[1]参见李洪雷：《营商环境优化的行政法治保障》，《重庆社会科学》2019 年第2 期，第18 页。与政府职能依法履行和行政权力依法运行具有紧密联系，法治政府建设是营造良好营商环境的重要基础，政府依法行政的水平直接关系到营商环境的优劣。社会主义市场经济就是法治经济，法治就是最好的营商环境。为优化营商环境，国务院颁布《优化营商环境条例》，通过深化简政放权、放管服改革等制度化举措，以提升营商环境的法治化水平。

2021 年8 月，党中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，结合新的发展要求，对依法行政提出了新的更高的改革完善举措。执法是法治政府和法治国家建设中的重要组成部分，是贯彻落实法律至上、以人为本、执法为民的法治理念的排头工作，执法队伍是依法治国的生力军，[2]参见郭声琨：《充分发挥公安机关的生力军作用 为全面推进依法治国作出新贡献》，《求是》2014 年第24 期，第9-11 页。执法工作的开展与公民权益的维护具有密切联系。执法即是贯彻落实法律规范的内容，履行立法机关通过立法赋予行政机关的职责和义务。执法的法治化程度是衡量依法行政能力和水平的重要因素，执法公信力的树立直接关系到政府公信力和法律的权威。不论什么时候，依法行政、公正执法都是社会秩序得以稳定的重要保障，这既是政府机关本身的职能定位，也是公民对治理主体的要求，政府和公民对执法公信力的追求是一致的。[3]参见张先昌、魏辰：《中国传统社会对执法公信力的追求》，《法学》2014 年第4 期，第112 页。为了更好地推进法治政府建设，贯彻依法行政、深化行政执法体制改革，提升执法公信力，树立政府和法律的权威，有必要在厘清执法公信力内涵的基础上，通过分析当前执法过程中存在的公信力不足的问题和原因，以探寻提升执法公信力的合理有效路径。

执法公信力，指的是政府执法机关在依法履行执法职责过程中，获得的公民对其执法行为的规范化、公正化的认可和信任程度，反映着社会公平公正的价值理念，是政府公信力的集中体现。执法即是对法律规范内容的具体贯彻和落实，政府部门严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，是判断法律权威的重要依据。政府部门依法办理行政许可、行政审批等服务事项，既是在全面履行政府职能，做好公共服务工作，也是在履行法律规定的职责内容，是在“执法”。这与政府部门对违法行为实施行政强制、行政处罚等一般具有不利后果的行政行为具有同等的“执法”意义，都是在对法律的贯彻和落实。

因此，为了厘定执法公信力的内涵，可以从政府部门的职能和职责履行两个维度入手。对此学界有三种观点，分别是能力说、效能说和关系说。[4]参见杨钰：《政府公信力研究综述与学术反思》，《湖北社会科学》2012 年第10 期，第26 页。能力说一般认为，政府公信力指的是行政机关依法行政获得公民信任的能力，[5]参见高卫星：《试论地方政府公信力的流失与重塑》，《中国行政管理》2005 年第7 期，第63 页；
舒小庆：《政府公信力:价值、指标体系及其实现途径——兼论我国诚信政府建设》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2008 年第6 期，第27 页。该观点是基于政府部门立场，体现的是政府依法行政的能力，包括政府履行职能的物质资源、治理手段、服务水平等方面。效能说主要认为，政府公信力指的是公众对政府政权的信任和拥护程度，[6]参见吴威威：《良好的公信力:责任政府的必然追求》，《兰州学刊》2003 年第6 期，第24 页。效能说是基于社会公众立场，体现的是社会主体对政府部门的满意程度和信任程度。关系说认为，政府公信力包含政府自身影响力和公众对政府的信任度，[7]参见杨黎婧、宋雅言：《基于主体与效能双重契合的执法公信力指标体系构建——立足南京公安的实证研究》，《江苏行政学院学报》2020 年第1 期，第112 页；
唐铁汉：《提高政府公信力 建设信用政府》，《中国行政管理》2005 年第3 期，第8 页。关系说综合了能力说和效能说。伴随着行政体制改革的进一步推进，行政机关角色逐渐从管理型政府向服务型政府转变，在把握政府公信力时应当全面把握政府的依法行政定位，既包括不断提升“在社会治理和公共服务中履行相应的政府职能”的能力和水平，也包括“政府和民众互动中打造出良好的公信品质”，[8]胡晓明：《提升政府公信力的逻辑内涵与实施路径》，《人民论坛》2021 年第34 期，第73 页。这是一个一体两面的构成内涵。可以说，政府只有不断提升自身的依法行政能力和服务水平，才能得到治理和服务对象的信任和支持，进而促进政府公信力的增强，即政府公信力的提升，既需要政府部门依法全面履行职能，执法机关践行为人民服务的宗旨，努力建设服务型政府，也需要依法履行严明执法的职责，依法惩治违法行为，维护市场秩序和社会稳定，营造优良的营商环境，促进社会主义市场经济发展。

执法公信力建设是法治政府建设重点内容和关键工作，政府“执法部门能否切实做到以人为本、执政为民，依法办事、严格执法，直接关系到法治建设的成败”，[9]王新生：《论社会主义法治理念与执法机关公信力建设》，《政治与法律》2008 年第1 期，第14 页。其意义主要包括以下两个方面：

其一，提升执法公信力，是维护政府的公信力和政权的正当性的基础，有助于增强法律的权威性。法治建设的有效推进与否，其重要依据是法律的权威性，即法律规范能否得到公众的信服和遵守。政府部门只有依法执法、严格遵守执法的规范程序，公正贯彻落实执法规范内容，公民尤其是行政相对人才能在每一次执法过程中体会到社会的公平正义，感受到法律的权威。公众才会相信政府是依法办事的法治政府，政府工作人员是为人民权益着想的“勤务员”，进而政府的公信力得以树立，进而成为人民拥护的对象，人民当家做主的政权才具有正当性。同时也促进政府依法行政的效率的提升，构成政府依法行政、公民尊法守法、法律权威高效实施的良性循环。

其二，提升执法公信力，是维护社会主义市场经济秩序和社会稳定的重要依托，有助于营造优良营商环境，促进经济社会发展。政府部门严格规范执法，人民信任政府的执法行为的正当性，进而认可政府的执法行为，政府公信力和法律权威才能够树立。社会主义市场经济是法治经济，法律权威在执法规范中得以树立，为市场经济提供了制度化、规范化的保障，使得市场秩序在具有权威的法律规范的保障下平稳有序运行，社会秩序得到了稳定维护。同时，执法公信力的提升，主要体现在政府部门在行政审批、行政许可等行政事项上的依法办事能力，对违法经营、扰乱市场秩序行为依法惩治的公正与效率，极大促进了市场信用体系的建立和完善，有助于提升投资主体的投资信任度和积极性，[10]参见姜明安：《新时代法治政府建设与营商环境改善》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019 年第5 期，第92 页。为营商环境的优化提供法治化保障。

（一）执法公信力缺失的表现

执法公信力是政府公信力的集中体现，是衡量政府职能全面履行和政府在人民心中形象、地位的重要标准，对于维护法律权威和政权正当性具有重要意义。党的十八以来，执法公信力得到较大的提升和改善。但是，随着改革开放进入深水区，社会发展面临转型的需求，政府部门执法过程中仍然存在一些执法不够严格化规范化、执法信用缺失等现象，严重影响政府形象和执法公信力的树立，破坏营商法治环境，给经济发展和社会稳定产生了极其不利的影响。

其一，执法腐败现象严重。一些执法部门在执法过程，利用其掌握的执法权力，与执法行政相对人进行权钱交易，权力滥用、知法犯法现象层出不穷。[11]参见邓巧玲：《提高地方政府行政执法的公信力》《党政论坛》2010 年第8 期，第26 页。政府机构改革后，各地成立了综合执法部门，执法权力相对以往更加集中。权力越集中，如果缺乏监督越容易造成腐败。滥用执法权力，执法过程中同事不同对待，行政显失公正，已经成为公众反映的执法机关缺乏公信力的突出问题。行政执法信息不公开，为权力滋生腐败留下空间。执法机关为了达到其不合法目的，应当公开的执法信息不公开，行政审批、行政许可执法服务事项暗箱操作。在市场监管执法中，执法机关与一些经营主体相互勾结，恶意处罚部分经营主体，滥用执法权破坏市场公平竞争环境和经济秩序，极大损害了政府形象和执法公信力。

其二，执法规范化程度不够。依法执法是执法机关依法履行行政权力的要义，是法治建设的基本准则。在实际执法过程中，部分执法部门存在“有法不依、执法不严、违法不究”[12]刘俊海：《营商环境法治化的关键》，《中国流通经济》2019 年第8 期，第5 页。等执法违法行为。囿于传统人治理念的影响，执法部门置执法规范于不顾，或越权执法，或执法不作为，或者钻法律的空子，或随意执法，严重违背了法律至上原则主导下的法无授权不可为、法定职责必履行的法治理念。法治不兴，营商环境得不到法治化保障，社会稳定和经济发展缺乏制度化保障机制。执法部门不依照法律规范的权限严格执法，破坏的不仅是执法公信力，更是对法律的权威和生命力的侵损，最终破坏的是社会主义法治建设事业。

其三，执法方式粗暴。一些执法机关为了避免“越权执法”“随意性执法”的责任追究，采取机械执法的方式，执法不懂变通方式，不懂灵活执法。虽然表面上，执法机关硬性依循法律规范实施执法行为，坚持了“依法办事”的原则，但是由于缺乏具体问题具体分析的执法思路，采取一刀切的执法手段，未能切实履行好政府执法职责，发挥政府治理职能的效用。机械执法行为，既未贯彻落实好旨在解决纠纷、治理社会的法律规范，也不利于塑造亲和为民的政府形象。如在优化营商环境语境下，市场主体存在首次违法但及时纠正，且危害不大的行为，执法部门不考虑执法的目的性和合理性，重执法惩治而轻执法为民的执法维度，不利于亲清政商关系的构建。

（二）执法公信力缺失的原因

执法公信力既是政府自身依法行政、服务公众能力的体现，也是公众对政府执法工作的满意度和信任度的反映。执法公信力的缺失，其原因是多方面的，有执法机关自身执法能力和水平不够的因素，也有公民以及行政相对人对执法要求变化的因素，尤其是在新时代社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的背景下，公众对政府部门的职能和职责的履行有了新的更高的期待。

其一，执法理念落后。执法理念包括法律至上、依法行政的法治理念，也包括以人为本、执法为民的权利本位理念。在法治理念上，受到传统社会人治理念的影响，执法机关对于依法办事的重要性的认识不够，严格规范执法的意识不强，再加上一些地方政府规范性文件制定混乱，效力不清，职权不明，使得执法机关执法随意性较大。法律至上不仅是实体规范的至上，也是程序规范的至上。目前，一些执法机关在执法过程中，对执法程序置之不顾，执法缺乏标准准则，没有认识到严格依照法定程序执法对于防止权力恣意、保护个体权益的重要意义，这为“执法裁量过剩、越法执法行为”[13]江国华、韩玉亭：《相对集中城市管理模式面临的困境及对策研究》，《北京社会科学》2014 年第11 期，第7 页。留下了伸缩空间，是对法治原则的极大破坏。在权利本位理念上，执法部门缺乏对执法权来源于人民、国家一切权力属于人民的权力正当性认识，执法过程中对保护人民权益、践行为人民服务宗旨的重视度不够。十八大以来，法治政府建设在加快转变政府职能方面加大力度，逐步实现由管理型向治理型转变。伴随新时期社会主要矛盾的变化，人民对服务型政府的治理能力和水平有了更高的要求。政府必须在执法过程中，始终以维护人民利益的立场开展执法行为。[14]参见朱苏力：《从公众期待角度提升执法公信力》，《人民检察》2009 年第23 期，第33-34 页。文章探讨的是执法包含了政府依法行政和司法机关公正司法两个维度，在执法公信力方面具有借鉴的普适性。政府部门执法过程中，一是在依法审批、行政许可等服务型事项办理过程中，执法机关没有坚持便利行政相对人的原则，还是处在政府管理理念指导下，既降低了行政效率，在一定程度上也降低了公众对执法服务的满意度。二是执法机关在对行政违法行为处理时，在行政效益的驱使下，实施凡违法行为一律处罚的执法行为，对于一些违法危害轻微的行为也采取一刀切的执法手段，缺乏对公民的人本关怀。[15]参见林华东、张长立、谢雨：《提升城管执法公信力路径探究》，《城市发展研究》2018 年第6 期，第152 页。

其二，执法制度化保障机制不够完善，落实不到位。执法制度化机制的欠缺对执法公信力的弱化，主要体现在执法监督机制落实不到位，对违法执法行为的责任追究制度不健全。有权必有责、用权受监督是法治政府建设的应有之义。在执法监督上，公开是最好的防腐剂。目前政府执法过程中，缺乏对执法信息的公开制度的落实，一些政府执法部门流于形式地在一些不为公民便利知晓的网站和公告栏公开没有实质意义的执法信息，公民缺乏参与政府行政执法决策的有效渠道和便利途径，无法实施对执法行为的监督权。在执法理念落后的前提下，行政机关的内部监督机制的效能发挥不凸显。基于我国参政议政的实践情况看，党内监督、人大监督、政协监督、社会监督、人民监督等执法外部监督方式之间的衔接还不够顺畅，一些人大代表在行使监督权时普遍存在形式主义。没有监督的执法行为，必定会存在滥用执法权力，越权执法、徇私枉法等执法行为，极大损害了执法公信力，破坏市场信用和社会秩序。在执法责任制度上，目前一些地方政府执法条例对于执法人员的执法责任规定较为笼统和模糊，使得执法责任流于形式。如《湖南省行政执法条例》[16]相比之下，《河南省行政执法条例》《福建省行政执法条例》中对执法行政责任的规定较为明确和详细，包括具体执法违法行为种类和执法责任类型，为执法监督提供切实的制度化依循。在对执法人员追究执法不当责任时，采用“有关责任人员”表述，也缺乏对具体执法不当行为的较为明确的列举，不符合公权法定授予和限制的法治原则，使得执法责任追究制度成为虚设。流于形式的执法责任制度，无疑是对执法机关和执行行为监督机制的根本性破坏。缺乏实质的制度化保障的责任追究机制，执法机关极易滥用执法权力，越权执法、惰性执法、粗暴执法将应然发生，极大损害执法公信力，使得政府信用和法治信用体系坍塌，最终破坏法治政府建设。

其三，执法人员素质不高。近年来，执法人员粗暴执法、无证上岗事件频出，执法部门虽然以“临聘人员”为借口搪塞了事，但公众对执法队伍整体印象大打折扣，普遍认为执法人员素质不高，执法能力不足。虽然各地相继出台了行政执法人员“持证上岗”的规定，对于一些执法岗位人员的选拔设置法律职业资格考试、执法资格考试等规范条件，但由于财政、编制等因素，实际上各地方政府依然在聘用无编制人员参与执法，甚至直接作为正式执法人员上岗执法。一是未通过正式执法考试的临聘人员缺乏基本的执法知识和法律职业素养，二是政府部门在安排执法人员上岗执法前未进行统一正规的执法培训，或者执法培训严重不够。而执法人员是直接参与政府行政事项办理、行政违法行为惩治的工作人员，是贯彻落实法律的直接主体，与公众、市场主体直接接触，代表了执法机关和政府形象。虽然政府机关在编制上未认可临聘执法人员的身份，或者在出现执法违法情形时将执法人员个体推出承担责任，但是公众在认知上是将这些无证执法人员与正式执法人员视为一致，将执法人员视为政府执法机关，执法人员法治素养不够，执法能力不足，直接降低公众对执法公信力和政府形象的评价，进而影响投资主体对当地营商环境的法治信心。

行政执法对于完善政府治理方式、转变政府职能具有重要作用，执法严格规范、为民服务是提升政府公信力和树立法律权威的关键，反映着政府依法行政的能力和水平。执法公信力的提升，有助于维护社会主义市场经济秩序和社会秩序稳定，促进整个社会信用体系的完善，为法治政府建设强本固基。面对当前执法公信力不足的现状，亟需进行系统化的执法制度完善，对于提升政府治理能力和完善政府治理体系具有重要意义。

（一）树立以人为本、执法为民的服务理念

深入推进法治政府建设，其中转变政府职能是关键。执法机关应转变执法理念，从传统的管理型政府向治理型、服务型政府转变，继续践行为人民服务的宗旨，坚持法定职责必履行，法无授权不可为的法治准则。如在全面履行政府职能方面，对于行政许可、行政审批等执法事项的办理，政府应当为行政相对人提供便利的办理途径和条件，减少办理的流程的冗杂和事项的无效率叠加。面对信息技术的发展和在政务服务领域的进一步运用，公民对数字政府的要求提出了更高的期待和要求，政府部门应当充分回应人民需求，拓展信息技术在依法行政、执法为民上的运用。如完善政府网站的建设，利用网络公开执法事项、行政规范性文件等行政执法信息，既方便公民了解执法机关执法情况，形成政府和公民之间良好的互动关系，也便于行政相对人及时了解行政事项办理的流程和要求，减少公民办事成本，一定程度上也提升了政府在公民心中的形象，增加了投资者在地方政府投资经营的信心。在执法过程中，坚持群众路线，要始终坚持执法依靠人民、执法为了人民的理念，执法的目的是行使人民通过法律授予的权力，为人民谋取福利和幸福。具体执法时，执法机关可以结合行政相对人的主观过错程度、社会危害程度等方面综合考量公民行为的违法性和可罚性。如执法机关在执法实践中，面对行政违法行为轻微，社会危害不大情形时，可以依照《行政处罚法》第33 条第1 款对于“首违不法”[17]江国华、丁安然：《“首违不罚”的法理与适用——兼议新〈行政处罚法〉第33 条第1 款之价值取向》，《湖北社会科学》2021 年第3 期，第143 页。的规定，不予行政处罚。一些地方执法部门，在执法过程发现一些小摊贩违反城市治安管理规范性文件的，采取人性化执法，如帮其搬离商品，协助清理，或协调政府其他部门为经营者提供专门运营场所，而不是径直没收车辆物资，甚至采取殴打商贩的粗暴执法行为。人性化的执法理念和方式，既改善了公民对执法机关形象的认识，提升了对政府部门和工作人员的认可度和公信力，也促使执法行为的高效率实施。执法的最终目的不是处罚，而是通过处罚对行政违法行为的规制，维护良好的市场经济和社会秩序，为市场主体提供更好的法治环境，[18]参见周刚志、李琴英：《“两法衔接”的制度法理——基于“优化营商环境”的视角》，《法学评论》2021 年第2 期，第90 页。促进社会经济平稳发展，增进人民福祉。

（二）坚持严格规范公正文明执法

法治政府建设，首要前提是要坚持法治准则，即政府部门要树立法治思维，开展执法工作过程中使用法治方式。法治思维和法治方式的核心要求就是要坚持法律至上，政府依法办事，目的是为了限制公权力的恣意行使，达到对公民权益的保护，同时要注重应对社会变化对法治提出的新的要求和内涵，[19]参见陈金钊：《现代化语境的法治化探寻》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第4 期，第38 页。为法治注入新的符合社会发展的要素和活力。

其一，坚持严格执法。法律是行为规范和准则，不仅指导公民行为如何开展，更是对公权力主体的限制和约束。执法机关应当严格按照法律规范的内容，将规范准确明晰地落实到执法工作实践中去。坚持法定职责必须为、法无授权不可为的法治底线。执法既不能越权滥用，超越法律授权的范围，否则就会造成权力的恣意，也不能有职不履，懒政惰政，无所作为，否则就会使得市场经济和社会混乱。两者都会对法律的权威造成侵损，降低执法公信力。同时，严格执法意味着在政府市场监管部门在对经营主体进入市场条件的设置，行政审批行政许可的办理步骤，经营行为的开展等方面要坚持依法营造公平竞争的市场环境，杜绝设置如“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”[20]张红哲：《法治是最好的营商环境》，《吉林人大》2020 年第12 期，第1 页。等破坏市场秩序的非法非理门槛，努力为各类市场经济主体依法开展经营活动提供公平公正的法治营商环境。

其二，坚持规范执法。规范执法要求执法部门依法执法的同时，更强调执法机关对法律程序和法定标准的重视。法律程序的意义源于正当程序原则，其目的是对权力的约束，防止权力的恣意，[21]参见季卫东：《法治秩序的建构》，商务印书馆2019 年版，第14-21 页。同时也为执法权力的运行提供了程序框架。规范执法，要求行政机关在执法过程中，自身要按照法定程序履行执法职责，如在办理行政审批、提供公共服务事项过程中，要依照程序实施，保证执法行为的规范性；
同时，执法部门在作出对公众尤其是行政相对人权益有影响的行政行为时，要履行通知告知义务，向行政相对人释明执法事项和执法依据，法律要求举行听证的，应当组织听证。执法属于行政属性行为，讲究的是效率，但也要保证规范框架内的行政效率，只有完备的执法规范基础，才能为依法执法提供前提和保障。在执法标准上，要坚持立法先行，制定统一完备的执法规范，完善执法规范体系，定期开展执法规范评估清理工作。通过规范评估和清理，将不符合法治政府建设的规范性文件根据其状况作出修订、废止等决定。因规范根据的上位法规范废止，或者当时的社会发展需求已经发生较大变化，不具有实际可操作性的，可以予以废止；
规范文件过于笼统，执法机关无所适从的，可以通过修订方式予以完善。

其三，坚持公正执法。公正执法，就是要政府部门在每一个执法行为中都能公平对待每一个行政相对人，是执法公信力的直接体现。随意执法和机械执法都会破坏执法的公信力。执法机关在依法办事过程中，应当公正对待每一个公民，如在办理行政审批、行政许可等服务事项时，应当严格遵照法定程序和步骤，平等地为所有行政相对人提供行政服务，在公共服务分配中坚持平等公正原则，在执法行为上才会得到公众的信任[22]参见王新生：《论社会主义法治理念与执法机关公信力建设》，《政治与法律》2008 年第1 期，第14 页。。在执法结果上，执法机关要杜绝选择性执法，不得滥用执法权力采取差异化执法，如在面对相同行政违法行为时，实施不同的处罚程度，在发现执法规范严重滞后，执法机关还应当坚持“持法达变”[23]陈金钊：《法律如何调整变化的社会——对“持法达变”思维模式的诠释》，《清华法学》2018 年第6 期，第79 页。的原则，调整执法方式达到结果公正。

其四，坚持文明执法。行政行为不仅要具备合法性，也要兼有对合理性、比例原则的考量。目前网上公布的一些地方政府机关在执法过程中，对一些商贩使用粗暴手段，如强力没收商贩物资，暴力殴打违法摆摊人员，不仅不利于执法行为的高效率实施，更极大损害了政府形象和执法的公信力。文明执法要求执法机关在执法方式和手段上杜绝简单粗暴，要注重执法的人民性和和谐性。面对一些社会上相对弱势群体的行政违法行为，要注重执法语言和手段的合法而温和，针对一些违法行为轻微，社会危害较小的行为，执法机关可以依循《行政处罚法》不予处罚，既要保证执法行为的法律严肃性，也要注重执法的温度。执法机关可以采取说服，甚至是帮助方式，在解决执法对象的问题的同时，也达到了执法目的和效果，有助于构建“亲清”的政商关系。

（三）完善执法保障制度

良好的社会秩序，需要完善的制度支撑。执法公信力建设，以制度化路径为根本保障。2019 年，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，为解决执法信息不公开、行政执法职责分工不明确、行政执法监督不力等问题提供了制度完善的要求和依据，为探寻提升执法公信力提供了制度化路径。执法相关制度保障包括信息公开制度、法律顾问制度、重大行政决策听证制度、行政审计制度等，概括起来主要分为：执法信息公开制度、执法监督机制、执法责任制度和执法人员培训制度，指涉的是服务型政府的转型，对执法行为的事前、事中、事后的全过程监督和内外联动监督机制，执法责任的追究和权利救济，执法队伍法治素养提升的范畴。

其一，落实执法信息公开制度。执法部门应当坚持以公开为常态，不公开为例外的原则。执法机关在事实执法行为时，在内容上保证执法信息公开的全面性，除了因法定因素涉嫌保密的，应当向社会公布，尤其是对受影响的相对人。在公开方式上，要做到实质性公开，充分利用数字化手段，建立信息化政务行政网站和平台，为社会公众提供了解和获取政务信息更便利高效的方式和渠道。如对于行政审批、行政许可等行政服务型执法事项，政府机关应当全面公开行政事项的要求和步骤，减少行政相对人多跑乱跑情形，公众办事便利，对政府机关的满意度自然提升。执法信息公开，包括权力负面清单、责任清单，在监督政府依法行政、预防执法机关滥权腐败方面具有重要作用。市场经济中，“完善市场监管部门行政执法信息公开，有效提高执法透明度，强化商事活动的可预期”，[24]郭富青：《营商环境市场化法治化的中国思路》，《学术论坛》2021 年第1 期，第6 页。制度化的执法信息公开，夯实了营商法治基础，有助于提升市场主体的投资意愿和信心。

其二，健全执法监督机制。用权必受监督，执法权作为一项行政权力，监督是防止权力滥用、避免腐败的必然要求，也是法治政府建设的应有之义。目前针对执法权力的监督，设置了行政内部监督和党内监督、人大监督、社会监督、人民监督等外部监督机制。但是内外监督机制衔接仍然不顺畅，监督效果不明显。应当在坚持党内监督前提下，形成行政内部监督为主、外部监督为辅的内外联动的执法监督机制。一是行政机关内部存在上下级的领导与被领导的关系，同作为权力执行机关，彼此知晓执法规范、执法内容、执法程序等实际情况，知道执法过程中哪里容易发生权力腐败、哪里容易出现执法不严等执法违法现象，对执法权力运行的内部机理的掌握具有先天优势，进而便于执法监督效率的发挥。行政内部监督，通过影响政务绩效考核、人员升迁方面，具有独有的监督效能。[25]参见陈大为：《推进中国法治政府建设研究》，《天津行政学院学报》2016 年第6 期，第78 页。二是要立足于中国政治制度实践，充分发挥党内监督、人大监督、社会监督、人民监督等外部监督的作用，形成监督合力。应当拓宽监督渠道和途径，为外部监督主体提供便利的监督方式，如搭建数字政务平台，开展执法行为时积极主动听取社会公众意见和建议，健全执法事前告知监督、事中监管监督、事后责任追究和权利救济监督的全过程、全周期监督机制。其中，将党内监督放在领导地位，充分发挥党管干部的特色和作用。

其三，完善执法责任制度和权利救济机制。有权必有责，没有监督的执法权力是恣意的，没有责任的权力监督是虚渺的。目前针对执法违法行为的责任追究制度存在责任主体不够明确，责任内容和方式较为笼统和模糊，一些法律规范以“相关部门”“有关责任人”的表述，规范性内容较为模糊。因此在出现执法侵权行为时，一些执法部门就会相互推脱责任，或者寻找“临聘人员”作“执法责任的替罪羊。执法责任未落实，更损害了执法公信力。[26]参见刘炳君、蒋爱荣：《论我国非公有制经济市场主体的权利保护问题——以行政执法和公正司法效能为立论基础》，《理论导刊》2021 年第1 期，第105 页。因此，有必要完善执法责任追究制度，明确执法权责分工，通过立法方式明确执法违法行为类型、执法违法责任主体、执法责任承担方式，避免一出事就互相推诿责任的损害执法公信力、破坏法律权威的情形发生。在权利救济机制方面，应当完善行政复议、行政诉讼衔接制度，进一步拓展行政复议不前置的类型和救济渠道，减少行政救济成本。

其四，加强执法队伍培训制度建设。执法工作的开展，最终需要依靠执法人员去落实。执法人员的能力和综合素质，直接关系到行政事项的依法实施效果和执法部门的形象。应当严格落实执法人员岗前岗位培训制度，加强法律法规和执法方法学习，培育执法人员法治思维，学会以法治方式开展执法工作服务人民，懂得使用信息化手段辅助提升执法效率，[27]参见王伟玲：《中国数字政府形态演进和发展瓶颈》，《行政管理改革》2022 年第5 期，第23 页。提升执法队伍法治素养和执法能力。

执法公信力建设，是深入推进依法行政、建设法治政府、提升政府治理能力和完善治理体系的重要内容和举措。法治政府建设应当与法治国家建设、法治社会建设衔接协调，既要承接全面依法治国的大局，也要根植于“共建共治共享”社会治理的土壤之中。面对当前执法理念落后、执法方式单一、执法制度不完善等问题，执法机关可以通过树立法治理念，坚持依法执法，完善执法监督责任机制，以提升执法公信力。同时，还要立足于中国政治制度实践和实际，在吸收和借鉴权力制约与监督理论的基础上，认识到中国共产党领导人民依法执政的制度事实，党是人民意志和人民群众根本利益的代表。在执法公信力建设上，需要重视党对依法行政的政治领导和促进作用，发挥好党管干部的优势，更要加强党的自身建设，坚持党要管党、从严治党。这既是中国共产党永葆生机与活力的保证，也是夯实党执政基础的重要保障，对于提升党依法执政、政府依法行政的公信力具有重要意义。

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