健康辽宁建设财政支持政策现状及对策研究

闫 哲 吕 唯

沈阳工程学院

健康是人类的第一财富，是人类生存与发展的最基本条件，是广大人民群众的共同追求，是创造社会物质文明的基础条件，也是民殷国富的关键要素。目前，我国全民健身蓬勃发展，医疗卫生服务事业蒸蒸日上，人民健康和身体素质水平逐步提升，全民保健意识和健康管理意识不断增强。同时，也对健康产业发展提出了新要求、划定了新战略。所以，统筹健康事业融入国家战略是历史必然选择。“将健康融入国家战略”并非一蹴而就的，而是需要囊括实践的顶层设计。从国家层面的宏观与地区层面的微观出发，都需要面面俱到，各个击破，全面地展开。只有走符合国情的道路，设计切实可行的方案，动员全社会、全体居民共同参与进来，才能筑牢健康中国的坚实基础。

2016 年8 月，习近平总书记在全国卫生与健康大会提出“没有全民健康，就没有全面小康，要把人民健康放在优先发展的战略地位”。2016 年10 月，党中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》。为贯彻“健康中国”理念，辽宁先后出台了《“健康辽宁2030”行动纲要》和《健康辽宁行动（2021—2030 年）》等行动纲要，为健康辽宁建设提供了指导与思路。根据辽宁卫健委发布的“健康白皮书”，我省居民基本健康指标居于全国上游水平。到2019 年，辽宁省婴儿死亡率为3.8‰，5 岁以下儿童死亡率为4.6‰，已基本提前实现健康辽宁行动中的“妇幼健康行动”关键指标，同时，大气污染物明显下降，城市生活饮用水水源地监测点水质总体良好，但是我省城市居民恶性肿瘤发病率上升明显，中小学生的体能情况指标有所下滑。同时，2022 年是健康辽宁行动的第一个阶段性监测评估年份，据2021 年辽宁省卫健委数据统计，我省已有43 项指标提前达到或超过2022 年国家预期目标，提前达标率为79.6%，各项主要健康指标总体高于全国平均水平。总体来说，距离健康辽宁建设总体目标尚存在一定差距，所以，进一步推动健康辽宁行动是非常有必要的。财政作为健康辽宁行动的重要保障，有效的财政支持政策有助于推动加快健康辽宁建设。

在理论研究上，国内外学者关于财政支持健康领域建设展开了大量的研究。Savas（1987）研究发现，政府可以以替换、撤资以及委托代理等渠道引进社会资本融入医疗卫生市场。并且在加强医疗卫生投入过程中，也应注重其公平性与均等化。Manchikanti Laxmaiah（2009）研究美国医疗卫生支出时发现，在美国商业保险体系下，虽然减少了对政府财政支出的压力，但是社会整体医疗支出呈上升趋势，且效率低下。Schmid（1994）研究认为，在养老等服务领域，政府职责主要集中在政策制定、资金支持和监管等方面，而养老服务等应转移给具有优势的社会组织来实现。Dalmer（2013）研究指出老龄化日益加剧，为了缓解财政压力，优化财政政策势在必行。朱静敏等（2022）利用2010—2019 年的决算数据，静态与动态相结合方式探讨基本公共卫生服务财政投入情况，并对未来进行预测，研究发现，目前财政投入增长过快，导致其可持续性减弱，对此提出多元化筹资、控制成本管理、完善中央分档分担责任和绩效考评等优化建议以保证财政投入对基本公共卫生服务的可持续性。姜鹏等（2021）通过空间计量模型的分析方式展开研究，研究发现商业健康保险与社会医疗保险互为补充，政府应建立与本地区经济发展相同步的医疗卫生体系，寻求商业健康保险和社会医疗保险的均衡点。臧芝红等（2017）认为医疗卫生体系建设离不开国家改革和发展的方向，财政支持政策需考虑筹资、支付、医补等诸多制度性问题。

1.健康辽宁建设

健康辽宁建设主要涵盖了普及健康生活、优化健康服务、加强健康保障、建设健康环境、发展健康产业5 大领域。

健康生活主要在于与自己休戚相关的生活方式。健康文明的生活方式是否得到普遍认可，是否做到了“好好活着”，这就要求广大人民群众在生命全周期、全过程的健康水平得以提高。健康生活说到底是以家庭为单元建立起来的健康活动方式，养成的生活习惯能够改变人的健康状态。家庭中的价值取向、家风建设、习惯养成以及心理建树对人的健康具有深远的影响。推进健康家庭是健康生活的必要条件和先决条件，把健康家庭建设好，维护好，才能为健康生活增添底色。

健康服务是健康辽宁行动的重要组成部分。在居民疗养保健的大流行和人口老龄化的大趋势下，人民对健康的倾斜不仅局限于“疾病治疗”，更多是防患于未然，提前预防。人们对健康的认识也不满足于身体健康，也开始注重精神和形象在内的全面健康。今年新冠疫情给我国带来了前所未有的历史考验，也给健康服务提出新课题、新目标。应对好、处理好、打造好健康服务这项工作需要凝心聚力地开拓新局面。

健康保障体系是把握总体框架，加强顶层设计，理清发展思路，筑牢健康行动基石。它强调以人为本、以健康为中心，推进全民健康覆盖。完善健康相关法律体系以及基本医疗卫生制度，协同推进医保、医疗、公卫等方面的综合改革，实现人人可依的健康保障制度，人人可享的基本卫生健康服务，提高政府在健康领域的投入规模和投入成本，有效控制和预防大疾病的发生，构建完善的健康保障体系。

健康环境是居民健康的关键依靠。作为“健康辽宁”建设重要组成部分，关注居民生存的环境健康，重点围绕空气、水、土壤等自然环境。世界卫生组织指出，全球而言，环境对人类健康影响比例达17%。放眼我国国情，目前经济粗放发展，生态环境恶化趋势未得到根本遏制，对城乡居民的健康危害仍在持续发酵。创建健康环境需要有效排除环境中的有害因素，构建有益健康永续发展的舒适圈。

健康产业是如今具有广大前景的现代服务业，将成为人民群众重要健康生活依托。发展健康产业是健康中国和健康辽宁建设重要目标，其拓展经济模式，丰富发展观念。健康需求日益增长，健康产业大势所趋，把握机遇，大力发展健康产业，培养和建立满足市场需求，满足健康需要的覆盖医疗护理、健身保健、调理养生、健康管理和咨询的人才培训等领域的健康产业，助力健康产业创新，助推健康发展模式革新，满足大健康需要和产业发展。

2.财政支持政策

在健康辽宁建设过程中，财政支持政策主要包括财政投资政策、财政补贴政策、税收优惠政策等。其中，财政投资政策是政府对全民健身场所、医疗机构、养老机构等大型项目基本建设方面的投资；
财政补贴政策是指政府针对不同受益群体进行不同方面的补贴，如对公立医院等医疗机构的直接补贴和城乡居民医保补贴、大病医疗补贴和特殊群体的医疗救助等补贴；
税收优惠政策是为激励社会团体组织及个人从事健康领域相关事业，所提供的一些减税降费措施，主要包括个人所得税税前扣除减免、企业所得税减免、免征消费税、购置税等手段。

1.财政投资政策

当前，省财政加强落实支持健康辽宁建设资金。据2021 年辽宁省卫健委决算数据统计，2021 年卫生健康支出216023.62 万元，其中，省属综合性医院（中医院、精神病医院、专科医院除外）专项经费等支出65271.4万元，省属中医院专项经费等支出13278.04 万元，职业病防治336 万元，省妇幼保健院等2035.56 万元，省属医疗机构等专项经费7172.95 万元，重大公共卫生领域的专项资金，主要涉及艾滋病防治、国家扩大免疫计划等项目的经费支出8251.77 万元，省属医院等基建支出14267.43 万元，其各项经费投入较2020 年均大幅增加。另外，据2021 年辽宁体育局决算数据统计，2021 年项目支出29282.74 万元，占支出总计的40.92%。主要包括全民健身活动及器材设施、青少年体育活动资助及后备人才培养、体育场馆运行维护、优秀运动队日常比赛训练等业务支出。由此可见，财政在卫生健康等领域投入规模巨大。

2.财政补贴政策

在医疗保障领域，财政补贴是主要的政策之一。自从城乡居民医疗保险制度实施以来，财政补助标准逐年上涨，其中沈阳市标准从最初的40 元/人逐步提高至2022 年的580 元/人，并且预计在2023 年实现610 元/人的标准，居民大病保险标准为70 元/人，无需个人缴费，由城乡居民基本医疗保险统筹基金划拨。同时，政府加大对城乡低保对象、特困人员、孤儿、重度残疾等特殊人员加大了政府补助力度，以增强财政补助资金的保障性作用。

3.税收优惠政策

健康辽宁建设过程中，税收优惠政策主要体现在个人所得税减免、免征增值税、免征契税等多项税收优惠，以保障健康辽宁建设顺利开展。其中，购买商业健康保险的个人等可在个人所得税中税前扣除；
提供社区养老、托育、家政服务机构取得的收入，免征增值税；
承受房屋、土地用于提供社区养老、托育、家政服务的，免征契税。

辽宁省财政厅坚持贯彻落实省委、省政府推动健康辽宁建设的保障要求，助力健康辽宁行动取得了一定的成效，但是在财政支持上尚存在一定的不足，主要体现在：

1.财政支持健康辽宁建设参与形式单一，覆盖面有限

财政支持健康辽宁建设主要通过财政补助、税收优惠、贷款贴息等方式参与建设，参与资金主要以专项形式拨付，缺乏长效性和连贯性，同时，资金投入受益面单一，难以达到预期效果，财政支持效益和效率不理想。当前，财政支持健康辽宁建设主要集中在健康服务和健康保障领域，且倾向于针对重点人群健康服务，对健康生活、健康环境和健康产业等方面财政支持政策及财政补助资金较少。目前，在省财政资金拨付上，为积极应对人口老龄化，2021 年省财政筹集拨付资金42.8 亿元用于提升老年社会保障水平，拨款34.1 亿元用于提高老年健康服务能力，下达专项资金用于丰富农村学生营养摄入结构等。

2.财政支出结构不均衡，制约健康辽宁建设

辽宁省内各地区间卫生财政支出不均衡，据辽宁省统计年鉴显示，2019 年支持全省医疗卫生服务体系建设共投入364.5 亿元。筹集公共卫生资金支持提升医疗卫生服务水平不平衡，而对健康支出直观，主要的反映就是医疗卫生的投入。各市医疗卫生支出中，大连最高为668818 万元，本溪最低为78038 万元。同时，城镇和农村居民的投入健康成本比例失衡较大。城镇居民人均医疗保健支出2827 元，农村居民人均医疗保健支出1657 元。城市和城市、城市和农村间医疗卫生投入比例不协调会导致医疗资源分配差距过大，出现两极分化严重的现象，居民无法享受到公平的医疗健康服务，阻碍健康辽宁行动建设与开展。

3.财政支持健康辽宁建设配套措施不够完善

近年来，辽宁省财政厅联合辽宁省卫生健康委、辽宁省医疗保障局、税务局等部门，先后出台了《辽宁省医疗救助财政补助资金管理办法》等资金管理办法，以保障财政资金的合理使用，提高资金使用效率和效益，但其仍主要集中在对健康辽宁中的健康服务和健康保障等方面的资金约束和制度保障，缺乏对健康生活、健康环境和健康产业等方面以及健康辽宁全面的制度保障和配套措施。

基于当前财政支持健康辽宁建设的现状及存在问题，为进一步推进健康辽宁建设，深入贯彻“人民健康至上”理念，助力辽宁全民健康发展，提升全民身体素质，笔者拟将从以下几个方面提出相应的合理化建议。

1.统筹完善健康辽宁财政投入机制，积极促进健康事业发展

当前，健康辽宁建设已贯穿到辽宁经济建设和社会发展中，成为主要任务之一，为进一步推动健康辽宁建设，省财政适当扩大财政投入规模，保证健康服务、健康保障方面的支持政策外，加大对健康生活、健康环境和健康产业的扶持力度，扩大健康辽宁建设覆盖范围，保障财政支持的持续性和长久性。同时，优化财政投入方式，构建多元化支持政策，保证政府在健康辽宁建设过程中的主体地位，充分发挥地方资源优势，挖掘社会资本力量，构建财政支持健康辽宁建设利益联结机制。

2.优化财政支出结构，推动各地区均衡发展

建立差异化财政补贴方式，弥补地区间财政能力差异，明确发达地区和欠发达地区以及城市和农村地区的财政标准，改进健康医疗补助办法。根据因素法衡量人均费用标准、人口数以及其他因素的权重等目标，补助标准每年进行科学划定，逐步提高标准水平。人口数通过大数据分析核定数值，拟定出各地区健康建设支出。增设专用预算类目纳入财政年度预算，用于补助落后及农村区域，专款专用，补齐卫生健康资金短板，以期提高困难区域的卫生健康水平。积极推动农村健康事业快速发展，加快社区医院、乡镇和农村卫生场所的建设，并加强对基层医疗人员的培训和补助力度，提升基层医疗资源、医疗人才储备，引导卫生健康资源和卫生健康人才向基层转变，努力构建均衡的健康辽宁建设体系

3.完善配套措施，保障财政支持健康辽宁建设落到实处

好制度的落实应具备相应的配套和保障制度。积极建立健全系统的全面的财政支持健康辽宁制度配套措施，以保证财政支持政策落实，同时，加强财政支持健康辽宁绩效评价体系，落实监督和评价职责，注重财政资金的使用效益，充分发挥财政在健康辽宁建设过程中的保障性作用，探索财政支持健康辽宁建设的方式方法，更好地实现人民健康的宗旨。

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