老旧小区加装电梯利益纠纷的法律化解

许翊民

(河南大学 法学院,河南 开封 475001)

2022年3月10日国家发改委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知,其中提到要加快推进新型城市建设,加快改造城镇老旧小区,并有条件的加装电梯,力争改善840万户居民基本居住条件。2022年《政府工作报告》中明确提出要“再开工改造一批城镇老旧小区”,其中“加装电梯”这一便民政策已连续三年被《政府工作报告》重点提及。加装“和谐电梯”“幸福电梯”是国家提高人民幸福指数,守护百姓“最后一步路”非常关键的举措,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百七十八条明确规定业主共同决定事项的表决要求,通过对参与表决人数和表决通过人数的结合,可以看出我国实行的是“双过半多数”表决规则,即“多数决”机制。相较于原《物权法》第七十六条规定的“双三分之二”的表决规则,《民法典》进一步降低了业主共同决定事项的表决要求,更有助于推动我国改造老旧小区加装电梯民生工程的顺利进行,但现实中,高层住户和低层住户间的利益冲突问题屡见不鲜,高层业主在获得上下楼出行便利的同时,低层业主可能饱受采光、通风、噪音等相邻权受侵害的困扰,且各地政府加装电梯政策不一,大都从宏观上笼统的进行规制,深层次的矛盾并未解决,如何使高低层住户间达成良性的利益平衡是笔者研究的重点。

加装电梯工程起始各地采用“一票否决制”,需全体业主同意才可安装电梯,导致电梯安装工程寸步难行,进展缓慢。近年来为了加大建设民生工程,切实解决百姓“出行难”问题,各地开始采用“多数决”规则,即用多数人意见来决定是否加装电梯。在上海、广州、南京、天津、长沙、郑州等城市实施的加装电梯政策中,普遍实行“双三分之二”的多数决机制,即采用原《物权法》第七十六条的规定。而根据北京市最新出台的《北京市老旧小区综合整治工作手册》的规定,北京市适用“双三分之二”的表决规则,并且其他业主不持反对意见。这些政策虽大大促进了民生工程的开展,但冲突和纠纷也陆续产生,在裁判文书网上,笔者挑选了一个案例：

2022年重庆市潼南区人民法院公开审理了陈某等十三原告与被告张某之间的相邻关系纠纷一案,(1)参见重庆市潼南区人民法院(2022)渝0152民初1268号民事判决书。陈某等十三名原告认为小区加装电梯事项,得到了相关业主同意,符合《民法典》第二百七十八条规定的表决比例,并对加装电梯事项公示,经相关部门审查批准,取得了电梯安装规划许可手续。被告张某认为,原告方修建的电梯占用消防通道,违反法律规定,且对被告的通行及房屋采光等造成影响,不同意安装电梯。

法院认为,该单元加装电梯的事由已经征求业主同意,同意的人数和建筑面积达到了法定标准,并且规划部门审查颁发了《建设工程规划许可证》,被告辩称加装电梯占用消防通道的证据不足,且加装电梯是应对人口老龄化的民生工程,业主应本着方便生活、团结互助、公平合理的原则处理电梯事宜,对加装电梯给予必要的容忍和配合。加装电梯后业主的相邻权中采光、通风、噪音等受到特别影响的,通过协商或者其他法律途径予以解决。综上,法院判决被告停止对该单元电梯安装工程进行的阻挠、妨碍行为。笔者统计了2016年—2021年裁判文书网上加装电梯纠纷案件的数量,统计结果如图1所示。

图1 加装电梯纠纷案件数量图

低层住户中绝大多数的一楼及二楼住户与二楼以上的住户加装电梯利益纠纷是导致业主诉讼的主要原因,且后续补偿和救济规则的不到位使低层住户难以忍受日复一日的噪音、通风还有采光权侵害。各地法院的判决大体上倾向于支持加装电梯的住户,以此来配合政府民生工程的推动。但低层住户合理的利益期待不能被忽视,如果单纯以损害少数个人利益的代价来实现多数人利益,可能就违背了改善民生工程的初心,高低层住户间的利益平衡是老旧小区加装电梯工程顺利进行的关键。

(一)建筑物区分所有权之专有权

我国《民法典》第二百七十二条规定了业主的专有权。业主对其专有部分享有“份额”,其在建筑物区分所有权专有权、共有权以及成员权三个权利中处于核心地位,共有权以及成员权均附属于专有权,具有从属性。[1]确立专有权主导地位有助于带动共有权和成员权的流转,并且业主根据专有权可以排除他人对其干涉。当业主通过多数决机制加装电梯,不可避免地会使低层住户的专有部分的房产价值降低,其财产利益受损,低层住户对专有部分享有的出租、转让、交易权均受影响,影响住户后续对其专有部分的利益期待,无疑是对低层住户专有部分权利的侵害。在一般房产市场交易中,购买方均把卖方专有部分房产的价值作为购买的主要裁判标准,建筑物中专有部分的价值在整个区分所有权中处于核心地位,[2]应当对低层住户专有部分给予更多的利益关切,故加装电梯对低层住户的影响不只表现在其采光、通风、噪音等相邻权的侵害,更直观表现在专有部分财产价值的降低上。

在区分所有建筑物中,各业主之间的专有部分在构造上紧密相连,形成了密切立体的相邻关系。[3]各区分所有人对专有部分的占有、使用、收益以及处分应当相互制约,[4]各业主在建筑物内应主要承担容忍以及注意义务,行使专有部分专有权时不得侵害他人合法权益,行使共有部分权利时,如改建、重建建筑物及其附属设施,也不得侵害他人合法权益。

(二)建筑物区分所有权之共有权

《民法典》物权编旨在调整规范因物的归属和利用而产生的民事关系,具有强行法的性质,即权利人对其所有物享有支配性和排他性的权利。《民法典》第二百七十三条明确规定业主对其共有部分享有权利以及履行义务,其对共有部分也应符合《民法典》物权编规则,对其共有物享有支配权,虽然其为区分所有权,但其既不同于一般意义上的共同所有,也不同于按份共有,[5]是为解决城市民用高层住宅所有权归属的特殊共有形式,本身具有复杂性,不同于成员权的“人法性要素”,共有权则表现为“物法性要素”。[6]多名业主对建筑物共同部分享有共有权,各个业主之间的共有权之地位是平等的,没有业主享有优先于其他业主的共有权。而加装电梯可能会破坏老旧小区破旧建筑物的整体结构,减少建筑物的使用寿命,甚至会影响建筑物的安全,多数人决定加装电梯可能会影响低层住户对建筑物共有部分的使用,本质上是代替低层住户行使同意加装电梯的表决权。

《民法典》第二百七十三条规定业主不得以放弃权利为由不履行义务,如果简单的运用“双过半”的“多数决”机制来代替低层住户加装电梯,可能就违背了《民法典》物权编的立法精神,业主依然需要依法履行加装电梯后电梯所需的维修养护费用,以及需要多承担注意义务,但低层住户却无法享受电梯带来的恩惠,不是去积极主动放弃权利,而是消极被动无法行使其权利,站在低层住户合法权益角度上,实质上这是对低层业主共有权的侵害。焦富民学者认为,寻求对共有权的保护不仅有助于共有权的行使,并且也是对其自身的完善,共有权与专有权构成建筑物区分所有权的两个灵魂,共有权蕴含着与其他业主之间的交互性,其不与专有权相同,只对专有部分由个人单独使用收益,共有权关键还涉及到对相邻关系以及各区分所有权人对其共有部分的所有使用。[7]

(三)建筑物区分所有权之成员权

我国《民法典》二百七十一条规定业主的共同管理权,共同管理权也就是团体法意义上的成员权,我国老旧小区依据《民法典》物权编多数决规则加装电梯实质上是对团体法成员权的利用,如果把业主大会或业主委员会视为一个团体,其业主就是团体中的具有个体意义的成员,每个成员都有享受团体中赋予的权利和维护团体的义务,《民法典》虽未明文规定成员权,但实质上肯定了成员权的内容。[8]成员权源于建筑物区分所有权,其性质不当然是物权性质,不同于所有权和共有权,而是基于物权产生的身份性质上的权利,具有身份上的特点。业主通过成员权参与社区自治,来实现基层民主自治,体现民主决策的色彩。[9]法律给予业主自治权,全体业主通过业主大会选举业主委员会,制定业主大会议事规则,来管理自己的事务,体现了我国《民法典》的核心理念即私法自治的精神。国家和政府不应对其过多地干预,故这种业主自治类似于社团的自治,实质上就可认定为团体法内的成员自治。

“法律旨在防止强势者为所欲为。”不能因多数人强势者的利益而忽视少数人弱势者的利益,学者章光权将业主的成员权从性质上划分为人身权、财产权和程序权,《民法典》明确承认业主的程序权,如表决权、选举权、监督权、建议权、知情权、请求权与撤销权等。[10]法律允许业主寻求法院救济自己的合法权益,从这一维度上看团体法上的成员权,其与民法上的私权并无差别,均受侵害可以寻求救济,并蕴含实体权利程序化的意味,它既属于实体权利,又会因实体权利受侵害而产生程序权,不仅要注重团体利益的促进和维护,也要兼顾成员利益的保护。对于团体中持弃权或者反对意见的低层住户,其个人利益就会因为多数人的决策而被影响,利益不能因其小而被忽视,每个人的合法权益应当平等地受法律保护,团体自治也应有其边界,过度不当的自治是一种暴政,也可谓“多数人的暴政”。

(一)区分建筑物中的相邻关系

建筑物区分所有权的相邻关系是建筑物区分所有权的扩展、延伸或一定的限制,其本质上属于区分所有权的内容,附属于专有部分的所有权,区分所有建筑物中的专有部分与共有部分相互交叉,如温丰文先生所说：“居住在同一屋檐下之区分所有人,其各自之专有部分,有如火柴盒一样,紧密地堆砌在同一栋建筑物上,各区分所有人彼此间因而形成立体的相邻关系。”[11]老旧小区中高层住户需要通过加装电梯来迫切解决“出行难”问题,但加装电梯不可避免地会影响低层住户的采光、通行、宁静权利,[12]寻找一个利益平衡点显着尤为重要。

(二)相邻关系中的容忍义务

容忍义务是相邻关系的核心,[13]《民法典》物权编第二百八十九条对建筑物区分所有权的相邻关系未作特殊规定,依旧适用一般规定,法律允许相邻业主按照当地的习惯约定相邻关系的内容,赋予业主自由协商的权利,区分所有的相邻关系有其自身的特殊性,即相邻关系对日常生活的影响更加密切,是各个业主都深刻关心的问题。笔者认为,区分所有权人对其区分部分(专有部分、共有部分)的使用不得超过相邻人的容忍限度。《民法典》虽未明确规定容忍限度内容,但一般不能超过理性人的容忍程度,即以理性人的标准进行判断。在德国法中,容忍限度的判断标准与利害关系人的自身状况密切相关,包括其对业主生活的影响,心理及生理承受能力,侵害的时间、强度和在一段时间内的持续时长。王利明教授认为,忍受轻微妨害是容忍义务的重要内容,在相邻业主一方将其权利适度延伸的时候,另一方应当给予必要的便利。其中就包括忍受轻微妨害的义务,但其容忍的限度范围只能为当事人能够忍受的轻微义务,如果所有人因提供必要的便利而使自己的权利受到了重大的侵害,或者因为提供便利使自己的所有权不能正常行使,那么就超过了忍受轻微妨害的范围。加装电梯如果严重侵害低层住户,超出轻微妨害的容忍义务限度,则业主的“多数决”机制就实质上侵害了低层业主正常生活的权利。如果低层业主能够忍受加装电梯带来的轻微妨害,就不需要救济自己的权利。否则,受害的低层业主有权向赞成加装电梯业主行使物权请求权,要求停止侵害、排除妨害、消除危险以及赔偿损失。

(一)采取“双过半多数”以及利害关系业主同意的表决规则

《民法典》第二百七十八条规定“双过半多数决”的表决规则,尽管目前大多数地区出台的老旧小区加装电梯政策的理论渊源依旧是《物权法》“双三分之二”表决规则,但根据新法优于旧法原则,适用《民法典》表决规则的新规定是未来的主流趋势,如上海、广州已经采用《民法典》关于表决规则的新规,《民法典》关于业主共同决定的新规则降低了业主共同决定事项的表决要求,现实中更有利于加装电梯决定的通过以及民生工程的推进。[14]但“多数决”机制普遍存在的问题是对于少数业主利益考虑不周。故笔者认为,采取“双过半多数决”机制的同时,兼采取利害关系人同意的表决方式,加装电梯的“多数决”机制只是民主的手段和方式,而不是民主的本质目的,尊重和保护少数人意志,反映共和精神,即保护少数人利益。[15]

利害关系业主的范围需要更加清晰明确的界定,根据我国《民法典》二百七十九条的规定,“住改商”应当经利害关系业主一致同意,但《民法典》并未明确界定利害关系业主的范围,最高人民法院出台的《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《建筑物区分所有权司法解释》)第十一条明确规定利害关系人的范围即利害关系人为本栋业主以及本栋建筑物之外自证可能受到不利影响的业主,(2)参见《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条规定：“业主将住宅改变为经营性用房,本栋建筑物内的其他业主,应当认定为民法典第二百七十九条所称‘有利害关系的业主’。建筑区划内,本栋建筑物之外的业主,主张与自己有利害关系的,应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”“住改商”与老旧小区加装电梯都是基于业主的建筑物区分所有权产生的相关问题,故加装电梯表决规则可以参照适用上述利害关系业主范围的规定。[16]

利害关系业主同意究竟是采用“多数决”还是“一致决”的表决方式,笔者认为,应采用“一致决”,即需要利害关系业主的一致同意。“多数决”原则上依然无法兼顾少数人的合法生存以及财产权益,而“一致决”是全体利害关系业主对于加装电梯问题的利益是一致的,即采取全体一致原则。

(二)明晰业主撤销权的内容

业主撤销权是法律赋予业主保障切身利益救济权利的手段,本质上是解决业主个体之间利益失衡的工具,换句话说,是少数业主抗衡多数业主的工具。[17]有权利必有救济,业主通过业主大会或者业主委员会行使是否增设电梯的表决权,相应地,撤销权也就是救济少数反对增设电梯业主的权利。撤销权一般是债法领域内的权利,其出现在《民法典》物权编建筑物区分所有权中,主要目的是承担救济功能,而“多数决”机制会不可避免地出现侵害少数人利益的现象,即利用少数服从多数的民主程序来剥夺、践踏少数人权益,此时撤销权显得尤为重要。[18]

《建筑物区分所有权司法解释》第十二条仅规定了撤销权的行使要件以及期限,(3)参见《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条规定：“业主以业主大会或者业主委员会作出的决定侵害其合法权益或者违反了法律规定的程序为由,依据民法典第二百八十条第二款的规定请求人民法院撤销该决定的,应当在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日起一年内行使。”但对于撤销权被告资格的确定以及决议内容的实体和程序审查未进行明确规定。首先,根据《物业管理条例》第十五条规定,业主委员会需得到业主大会的授权作出决定,但由于现实的复杂性,业主委员会实际上也代表了全体业主的意志。所以,对于业主委员会的决定,应以业主委员会为被告,对于业主大会的决定,应以业主大会为被告。但对于业主大会或者业主委员会决定加装电梯对低层住户造成可以忍受的轻微损失,则无法请求撤销,属于业主的容忍义务。其次,对于业主大会或者业主委员会作出的决定进行实体审查时,应只考虑是否侵害了业主的合法权益,只要侵害了业主的合法权益,就可以向人民法院寻求撤销权救济。最后,对业主大会以及业主委员会作出的决定进行程序审查时,应判断决定的召集程序以及决定的表决方式是否符合法律、法规、管理规则的规定,如果符合,则决定成立。如果程序有轻微瑕疵,不影响业主公平参与行使自己的表决权及知情权,则决议依然成立。[19]

(三)建立完善的补偿机制

1.引入权威的评估机构。政府应出台相应的政策措施来引入权威的评估机构评估受特别影响业主的损害结果,通风、采光、噪音等相邻权问题侵害往往难以估量,并且以当事人自身的承受能力为主要判断标准,具有个体差异性,权威机构的介入对于认定损害结果以及业主相邻权的被侵害问题给予客观上的评估,有助于后续补偿金额的认定和计算。

2.确立合适的补偿标准。有救济才有权利,目前《民法典》未针对受侵害业主制定补偿规定,需要各地政府因地制宜制定符合当地情况的补偿政策,因各地的市场经济水平发展情况不同,故标准也应符合当地情况,不能一概而论。政府需出台具体的补偿细则,这种公权力的指导与介入对补偿机制的完善至关重要,需要具体评估受特别影响业主的采光、通风、噪音等涉及相邻关系因素,并以当地的市场价格为参考,综合考虑加装电梯后电梯间距、电梯安装位置、消防安全、房屋财产价值受损情况,建立合适的补偿标准。[20]

3.业主协商补偿与相关部门调解相结合。应给予受侵害业主特别救济,在实践中多数情况地方政府并无指导性的补偿方案,导致业主之间关于补偿的标准以及具体细则具有较大自主权,所以业主之间多数赞成加装电梯决定的业主给予少数受加装电梯影响持反对意见的业主特别补偿是主要的救济途径。补偿的前提条件是特别受影响,且超过社会正常的理性人的容忍程度。[21]在业主协商过程中,应以自愿和诚实信用为原则,自主协商补偿金,因加装电梯受益的业主应及时、足额给予受损业主补偿。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条规定,受侵害业主可以自行协商补偿要求。(4)参见《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条规定：“业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的,由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解,促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的,依法通过民事诉讼途径解决。”并且政府、人民调解委员会以及相关行政管理部门应当应业主请求进行调解,促进业主之间协商达成调解协议。笔者认为,对于业主之间协商不一致的事项,所在地的政府、街道办事处、居委会等应介入并组织业主调解,促进业主之间在平等自愿的基础上达成调解协议。

第一,补偿主体。应遵循“谁受益、谁补偿”原则,补偿主体应为同意加装电梯并因加装电梯而获得出行便利以及房屋财产价值提升的业主,实际受益的业主因加装电梯其物权得到了实质上的扩张,故应对因加装电梯受特别影响的业主给予适当补偿,没有从加装电梯中获益的业主,无需承担补偿责任。[22]且业主的补偿比例应按照“出资高、补偿多”原则确定,出资越多的业主相应的补偿比例越高,换句话说,层数越高的业主所享受电梯带来的便利越多,相应的也应承担更多的补偿责任。

第二,受偿主体。经济补偿的受益主体应为反对加装电梯并因加装电梯受到特别影响的业主,且必须超过社会一般理性人的容忍限度,如果业主物权并未受到特别影响,则就无权接受其他业主的经济补偿,因一切救济应以存在实际的损害结果为前提。如果本栋建筑物之外的业主能证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响,也属于利害关系人范围之内,并且需超出轻微忍受的范围,可以请求实际受益业主给予适当补偿。业主的受偿范围应遵循“损害大、受偿多”原则,因加装电梯受到实际损害更大的业主应得到更多的补偿,受偿范围根据损害大小加以确定。

老旧小区加装电梯是当今国家十分重视的民生工程,在提高人民生活质量、方便业主出行的同时,高低层住户间的利益平衡尤为重要。法律是维护社会公平正义的工具,加装电梯法律问题实质上是由业主之间利益不平衡所致,需要从法律层面上对加装电梯的深层次问题进行明晰界定,在加速推进加装电梯工程过程中,少数反对加装电梯业主的切身利益应得到尊重和保护。笔者以建筑物区分所有权以及相邻关系为视角,针对立法上和实践中少数业主利益保护缺位的现象,完善业主利益补偿途径,多渠道化解纠纷,建立良性的利益平衡机制。

加装电梯纠纷的现实难题,需要各方共同努力,在化解矛盾的过程中坚持以人民为中心原则,维护区分所有建筑物内业主间和谐、和睦的邻里关系。

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