充分发挥司法行政职能作用,切实做好新时代人民监督员工作

文/罗厚如

做好人民监督员工作，司法行政机关高效选任和充分保障是基础，人民监督员依法独立履职是核心，人民检察院真诚接受监督是关键。这三个方面紧密联系、相互依托、缺一不可

2023年12月27日，上海市司法局召开人民监督员宣誓任职暨初任培训会。（摄影：赵世杰）

人民监督员制度是人民群众直接参与和监督司法的一项重要制度，是司法行政机关发挥职能作用、推进全面依法治国的重要实践。习近平总书记高度重视人民监督员制度，对人民监督员工作作出了重要指示，为我们做好新时代人民监督员工作指明了前进方向，提供了根本遵循。党中央先后出台了《法治中国建设规划（2020-2025年）》等一系列重要文件，对人民监督员工作作出全面部署。司法行政机关深入开展人民监督员工作的十年深厚实践，为人民监督员工作注入了新动力。

人民监督员制度是在我国确立依法治国基本方略、发展社会主义民主政治的大背景下应运而生的，在20年的改革发展中积淀了丰富内涵，已深深扎根于我国社会主义民主法治建设实践，具有重要地位。

人民监督员制度是贯彻全过程人民民主的重要方式。全过程人民民主是对人民民主思想的具体和完善，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。全过程人民民主，更加强调广泛性、深入性、持续性，就是要在中国式现代化进程中，让人民民主全链条、全方位、全覆盖。从法治建设领域来看，就要体现在立法、执法、司法、守法的各个环节。司法环节的民主形式不一而足，人民监督员制度是司法民主的重要体现，是最直接的司法民主形式。人民监督员有序监督检察办案活动，不受检察机关制约，不受司法行政机关和其他行政机关制约，这个过程实现了人民群众对法律监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，让全过程人民民主内容更充实、形式更丰富。

人民监督员制度是完善党和国家监督体系的重要内容。随着我国政务公开、司法公开的推进，党和国家监督体系不断完善，对权力运行加强了监督制约。在国家机关内部，有党组织监督、纪检监督等；
在外部，有人大监督、群众监督、舆论监督、民主监督等。人民检察院是法律监督机关，人民监督员制度的设立解决了法律监督机关由谁来监督的问题，丰富了对检察机关的外部监督形式，是一项充分体现群众参与、发挥群众监督作用的独特制度，能够更好地促进司法公开、司法公正。

人民监督员制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。实现国家治理体系和治理能力现代化，既需要国家力量，更需要人民力量。检察机关从根本上来说代表的是国家公权力，人民监督员来自人民群众，属于独立于检察机关的“第三方”角色，能够提供一些不同的思路和见解，督促和帮助检察机关更好地听民声察民情；
通达社情民意，有利于当事人真诚接受认同我国的司法实践，最终实现促进矛盾化解、广泛宣传法治、提高司法公信的效果。

人民监督员制度从检察机关的部分职能领域发起，逐步扩大范围、改变选任管理和保障机关，走过了一条不断改革前进、破解矛盾问题的发展道路，焕发出勃勃生机和活力，体现了独特优势。

确立选用分离机制，人民监督员的来源更加广泛。2014年，按照中央要求，司法行政机关牵头选任人民监督员。这对人民监督员制度是一次根本性变革，司法行政机关选人监督检察机关，让人民监督员成为真正的第三方，最大限度地保持了人民监督员来源的外部性和广泛性。十年来，人民监督员队伍逐步壮大，目前，全国人民监督员共有2.5万人。人民监督员结构不断优化，覆盖了23岁以上的各个年龄段，其中，40-49岁的人员占33.8%；
覆盖了不同文化层次的群众，大学本科人数占比最高，达到54.6%；
覆盖了不同专业背景、职业领域的人员，公职人员始终控制在50%以下。

确立管用分离机制，人民监督员的地位更加独立。司法行政机关负责人民监督员培训、考核、奖惩、退出工作，人民监督员与检察机关的界限更加清晰，能够更加大胆地开展监督、表达意见、提出建议。近年来，司法行政机关不断总结经验，健全完善了一整套服务管理制度。2016年和2021年，先后会同最高人民检察院制定、修订了《人民监督员选任管理办法》；
2021年制定了《人民监督员监督最高人民检察院办案活动抽选工作实施办法（试行）》；
协助最高人民检察院制定了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》等等。十年来，人民监督员培训实现了全覆盖，人民监督员队伍素质逐步提高；
人民监督员评价体系更加科学，综合人民监督员履职频率、办案活动强度难度、群众反应以及提出意见的针对性、有效性等，对人民监督员进行年度考核和任期考核，并且作为表彰奖励的重要依据；
人民监督员工作保障更加全面，协助人民监督员畅通与工作单位、相关组织的沟通协调机制，加大履职经费保障力度，让人民监督员没有后顾之忧。据统计，2019年人民监督员制度进行重大调整以来，人民监督员共监督检察机关办案活动45万人次、28万件次。

做好人民监督员工作，司法行政机关高效选任和充分保障是基础，人民监督员依法独立履职是核心，人民检察院真诚接受监督是关键。这三个方面紧密联系、相互依托、缺一不可。司法行政机关的每一项工作，都要围绕服务人民监督员依法独立履职来开展。

2022年10月31日，广东省深圳市司法局、深圳市检察院举办人民监督员宣誓颁证仪式。（摄影：周鑫）

高效选任。司法行政机关选任的目标，就是建立一支具备较高政治素质，具有广泛代表性和扎实群众基础的人民监督员队伍。为此，要坚持三个基本理念：一是突出广泛性。人民监督员代表人民群众对检察机关办案活动进行监督，要从地域、年龄、职业、专业等方面尽可能覆盖更广泛的人群，这项制度才具有扎实的群众基础。二是体现代表性。检察机关办案活动涉及经济社会的方方面面，人民监督员的身份、职业背景等应与办案活动有尽可能大程度的契合，才能更好发挥监督作用。要进一步降低公职人员所占比例，把具有法律专业背景人员的比例降低到合理区间，让社会上方方面面的代表都能进入到人民监督员队伍中来。三是追求公开公平公正。人民监督员制度的设立目的，就是促进司法公开、实现司法公正。因此，人民监督员选任首先要做到公开公平公正。要在程序上公开规范，科学确定选任计划，及时发布选任公告，广泛接受报名推荐，严格开展资格审查，履行公示公布任命职责，确保各个环节衔接有序，保障广大人民群众的知情权、参与权。要在关口上把准把牢把严，通过面谈、征求候选人所在单位和基层组织意见等方式，全面了解人民监督员候选人情况，重点看是否具备成为人民监督员的基本条件、是否有不宜担任人民监督员的相关情形、是否有担任人民监督员的禁止性条件，确保选任出合格的人民监督员。

充分保障。司法行政机关更重要的职能是为人民监督员依法履职保驾护航。一要随机抽选人民监督员参与监督。人民监督员监督检察机关办案活动，由司法行政机关采取随机抽选的方式确定人员，避免可能出现的监督履职机会不均等、固定化等问题。2021年《人民监督员选任管理办法》规定了两种一般情形和三种特殊情形。两种一般情形分别是：省级人民检察院及其分院、派出院组织监督办案活动，由省级司法行政机关抽选人民监督员；
设区的市级人民检察院和基层人民检察院组织监督办案活动，由设区的市级司法行政机关抽选人民监督员。三种特殊情形分别是：直辖市区级人民检察院组织监督办案活动，也可由直辖市区级司法行政机关抽选人民监督员；
最高人民检察院组织监督办案活动，由司法部负责抽选人民监督员；
根据办案活动需要，可以在具有特定专业背景的人民监督员中随机抽选。各级司法行政机关要充分理解、全面把握、正确执行随机抽选机制，在方便人民监督员履职的基础上，更好地实现专业性与随机性的统一。二要完善闭环管理机制。从检察机关提出邀请人民监督员监督，到抽选人员、具体联络、完成监督活动，再到成效反馈、建立履职台账，是一个环环相扣的流程，要努力做到一案一结，一事一结。要注重监督办案活动前的衔接，配合检察机关提前五个工作日将相关办案活动通知到人民监督员，抽选、通知、转达、反馈等做到无缝衔接，把更多的时间留给人民监督员。要注重监督办案活动后的反馈，配合人民检察院在人民监督员参加监督办案活动结束后三个工作日内将履职情况反馈给人民监督员，做到件件有回音。三要提高人民监督员素质。培训是提高人民监督员能力素质的重要途径。近年来，司法部会同最高人民检察院每年单独组织一次人民监督员工作培训，或者在相关培训班上设置专门的人民监督员课程。各级司法行政机关要把培训作为一项常态化工作，创造、提供平台，创新方式、手段，邀请检察机关以及各方面专家为人民监督员进行授课，组织人民监督员进行实案观摩、案件研讨、座谈交流等等。要特别注重对习近平法治思想的培训，开展党性教育、纪律教育和保密教育，组织人民监督员认真学习法律知识，了解检察业务，提高监督技能。四要鼓励人民监督员积极履职。要对人民监督员进行年度考核和任期考核，对于表现优秀的人民监督员，要通过多种方式给予表扬、鼓励；
对于不适合继续担任人民监督员的，要及时启动免除资格程序。五要大力推进信息化工作。积极探索信息化建设在人民监督员工作中的应用，让信息化为人民监督员工作赋能。

发挥作用。广大人民监督员是人民监督员工作的重要主体。要充分认识人民监督员制度的重要性、独特性，把人民监督员制度当作一项事业来参与、来推进。一要敢于监督。要站在人民的立场去考虑问题，大胆发表意见，敢于说话，敢于说不同意见的话。二要主动监督。用好人民监督员中立、超脱的身份，既要积极接受“邀请”，又要主动思考、探究，善于发现问题、提出问题，真正发挥好人民监督员的优势和作用。三要宣传和推动人民监督员制度。人民监督员在履行监督职责之余，也要当好宣传员、联络员，在各自的领域宣传好我国的法治建设成效和人民监督员制度，让更多的人了解、支持、参与这项制度。要多向身边的群众征集意见建议，多向司法行政机关提出建议和需求，共同为人民监督员制度改革发展营造良好氛围。

河南省司法厅组织人民监督员调研。（摄影：宋楠）

新时代新征程，我们正在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，对人民监督员工作提出了新的更高要求。各级司法行政机关要对标习近平总书记重要指示，对标党中央决策部署，不断提升人民监督员工作水平，推动人民监督员制度行稳致远。

深化人民监督员监督实践。更加科学设定人民监督员选任计划，把握好资格审查这个关键环节，更好地解决人民监督员大众化与专业化的矛盾。推动完善人民监督员参与监督工作程序，规范前期衔接、知情权保障、事后反馈、人民监督员建议落实等等。

强化人民监督员制度理论研究。设立和发展人民监督员制度，没有现成的经验可循，是立足我国法治建设和司法制度实际，在20年的不断磨合、尝试中探索出的新路径，实践总结比较多，理论研究还比较少，基础还比较薄弱。要把人民监督员制度当作一项重要课题，深化理论研究，不断夯实人民监督员制度理论基础。

推动人民监督员制度立法。近年来，人民监督员制度已经被多部中央文件、法律所确定，也有专门的规范性文件。下一步，要聚焦贯彻落实中央决策部署，全面开展立法调研论证和基础研究，积极推进人民监督员工作法治化进程。

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