张国斌
（上海交通大学凯原法学院，上海 200030）
近年来，党中央、国务院高度重视深海海底区域（以下简称：深海）资源勘探、〔1〕1982 年《联合国海洋法公约》第1 条规定，国际海底区域是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土；
根据《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》第2 条，“深海海底区域”与“国际海底区域”是同一地域范围，为行文方便，本文统一称其为“深海海底区域”。开发活动（以下简称：深海活动），〔2〕根据《海洋法公约》第1 条，深海活动包括深海资源勘探和开发。勘探是指以专属权利在国际海底区域内探寻特定资源矿床，分析这些矿床，使用和测试采集系统和设备、加工设施及运输系统，以及对开发时必须考虑的环境、技术、经济、商业和其他有关因素进行研究。开发是指以专属权利在国际海底区域内为商业目的回收特定资源和从其中选取矿物，包括建造和运行供生产和销售矿物之用的采矿、加工和运输系统。参见国际海底管理局制定的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第1 条、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》第1 条和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》第1 条。并将深海确定为四大“战略新疆域”。〔3〕陆浩主编：《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法解读》，中国法制出版社2017 年版，第1 页。“深海因其广阔的空间和蕴藏的丰富资源，对于拓展国家发展空间、增加战略资源储备意义重大”，〔4〕金建才：《走向深海大洋是建设海洋强国的必然选择》，载《海洋开发与管理》2012 年第12 期。日益成为海洋强国的标志性要素。我国在深海拥有多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳三种资源的五块勘探矿区，〔5〕1999 年中国大洋协会获得了7.5 万平方公里的多金属结核矿区，2011 年获得了1 万平方公里的多金属硫化物矿区，2014 年获得了3000 平方公里的富钴结壳合同区，中国五矿集团公司于2015 年获得了7.2 万多平方公里多金属结核矿区，北京先驱高技术发展有限公司2019 年获得了7.4 万平方公里的多金属结核矿区。是目前世界上拥有深海勘探矿区数量最多的国家。习近平总书记指出：“深海蕴藏着地球上远未认知和开发的宝藏，但要得到这些宝藏，就必须在深海进入、深海探测、深海开发方面掌握关键技术。”〔6〕新华社：《习近平：为建设世界科技强国而奋斗》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/31/c_1118965169.htm，2023 年5 月6 日访问。党的二十大报告明确提出要加快建设海洋强国。
根据《联合国海洋法公约》（以下简称：《海洋法公约》）第137 条和第139 条的规定，〔7〕《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）于1982 年缔结，1994 年生效，联合国条约登记号：1833 UNTS 397。（公约中文版载法律图书馆）http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96408，（原文载联合国网站）https://www.un.org/depts/los/index.htm，2023 年6 月15 日访问。深海及其矿产资源是人类共同继承财产，由国际海底管理局（以下简称：海管局）代表全人类统一管理。〔8〕海管局于1994 年11 月16 日《海洋法公约》生效之日起成立，总部设在牙买加首都金斯敦。《海洋法公约》第156 条第2 款规定，所有《海洋法公约》缔约国都是海管局的当然成员。根据海管局网站公布的最新数据，海管局有168 个成员，包括167 个成员国和欧盟。缔约国有责任确保具有其国籍或者其控制的自然人或者法人依照公约开展深海活动，并对此活动提供担保。我国为五块勘探矿区提供了担保，同时需履行担保国责任。根据国际海洋法法庭海底争端分庭（以下简称：争端分庭）的咨询意见，担保国应当制定相应法律法规。这些法律法规应当包含确保承包者遵守《海洋法公约》项下义务的监管制度和协助海管局实施监管的执行机制两方面内容。〔9〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.由此可知，担保国义务的核心在于在其国内法中设立适当的监管制度，一方面协助海管局对承包者进行监管，另一方面作为管理者身份依法对承包者进行监管。〔10〕参见刘画洁：《国际海底区域国家担保义务的履行研究——兼评我国〈深海海底资源勘探开发法〉》，载《社会科学家》2019 年第6 期。
国内学者近年来不断呼吁进行深海活动的相关立法修订或完善，以更好地履行担保国责任，〔11〕参见张丹等：《我国首部深海海底区域资源勘探开发法评析》，载《边界与海洋研究》2016 年第1 期；
张辉：《论国际海底区域开发担保国责任制度》，载《人民论坛•学术前沿》2017 年第18 期；
李文杰：《也谈国际海底区域担保国的法律义务与责任》，载《河北法学》2019 年第1 期；
冯静茹：《论国际海底区域开发中担保国的环境法律责任》，载《法商研究》2022 年第5 期；
魏妩媚：《国际海底区域担保国责任的可能发展及其对中国的启示》，载《当代法学》2018 年第2 期；
黄影：《比较法视野下我国〈深海法〉的立法缺失及其未来完善》，载《边界与海洋研究》2020 年第4 期。以及总结梳理国外相关深海立法，并希望将经验复制到我国。〔12〕参见翟勇：《各国深海海底资源勘探开发立法情况》，载《中国人大》2016 年第5 期；
罗国强等：《“区域”内活动的担保国法律保障机制研究》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2021 年第3 期；
王虎华等：《深海国别立法的制度经验及其启示》，载《上海对外经贸大学学报》2022 第2 期。这些学者的相关研究主要偏好于研究具体法律制度，包括深海活动行政许可制度、〔13〕参见刘画洁：《国际海底区域国家担保义务的履行研究——兼评我国〈深海海底资源勘探开发法〉》，载《社会科学家》2019 年第6 期。海洋环境保护制度、〔14〕参见薛桂芳：《国际海底区域环境保护制度的发展趋势与中国的应对》，载《法学杂志》2020 年第5 期。深海活动投资保护制度、〔15〕参见孔庆江：《深海资源开发：国际投资法新疆域》，载《人民论坛•学术前沿》2017 年第18 期。深海管理体制改革等等。〔16〕参见鞠成伟：《中国大洋事务管理体制改革研究》，载《中国机构改革与管理》2014 年第6 期。这些研究都没有揭示出深海活动担保国责任与国内监管制度的深层逻辑与内在联系，也没有就深海活动监管立法进行针对性研究。
当代政府的责任可以归纳为收税、花钱和监管三项。由此可见监管机构与监管制度的重要性。〔17〕参见马英娟著：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007 年版，序。深海活动处于国家管辖范围以外海底区域，风险高且受到国际法和国内法的双重规制。党的二十大报告提出要加强海洋安全保障体系，维护海洋权益。因此，对深海活动的依法监管在保障国家深海安全、履行深海活动国际责任和促进深海战略新兴产业发展具有重要意义。我国于2016 年制定了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称：《深海法》），据此对我国主体从事深海活动进行监管。然而，以《深海法》为核心的深海活动监管体系在监管主体与客体、监管依据、监管程序与内容等方面都存在不同程度的问题，致使我国在实践中的监管效果不佳，很难满足未来深海资源开发的要求，〔18〕参见魏妩媚：《国际海底区域担保国责任的可能发展及其对中国的启示》，载《当代法学》2018 年第 2 期。甚至“面临着与国际法领域的担保国责任制度脱节的尴尬境地”。〔19〕罗国强、冉研：《“区域”内活动的担保国法律保障机制研究》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2021 年（第23 卷）第3 期。基于此，考察我国深海活动的监管体系与不足，具体阐述监管主体与客体、监管理念、监管程序与内容，并借鉴相关监管理论，从我国实际利益出发，寻求有效的路径来完善监管体系与履行担保国责任，在理论和现实层面都具有重要意义。
英国学者朱莉娅•布莱克（Julia Black）在《监管的批判性反思》一文中将监管概念的构成要素概括为五个方面：监管是什么，谁或什么，通过何种形式实施监管，监管谁或什么生活领域，如何监管或者说通过什么机制、工具、技术等实施监管。〔20〕See Julia Black, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Legal Journal of Legal Philosophy, Vol.27, 2002, pp.15-21.转引自马英娟：《监管的概念：国际视野与中国话语》，载《浙江学刊》2018 年第4 期。可见，从构成要素及运用层次角度来说，监管体系至少包含着监管主体、监管客体、监管程序、监管内容等核心要素。理论上，政府监管的法律制度体系“是以宪法为指导，法律为基础，以法规、规章、规范性文件和强制性监管标准等制度为支撑的有机整体”。〔21〕王俊豪等：《中国特色政府监管立法导向与法律制度体系》，载《浙江社会科学》2021 年第1 期。我国深海活动监管法律规范既包含监管制度体系，也包含采用特定措施监管深海活动的行为。
我国深海活动监管体系伴随着我国深海活动的推进逐步得到发展。虽然该体系在我国深海活动“从无到有”的发展中发挥着举足轻重的作用，但是随着我国深海活动的不断拓展，其仍然停留于“政监合一”的监管体制，与我国法治化监管的客观要求不符，深海活动监管外压转换为提升深海活动经济效益和社会效益的内生动力不足，与国际法的要求相背离。
我国早在20 世纪80 年代就开始了深海活动的管理实践。〔22〕参见陆浩主编：《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法解读》，中国法制出版社2017 年版，第46 页。1991 年，我国成立了中国大洋矿产资源研究开发协会（以下简称：中国大洋协会），代表我国统一实施深海活动。〔23〕参见金建才：《走向大洋与建设海洋强国》，载《中国机构改革与管理》2014 年第4 期。中国大洋协会名为协会，但以国有企业的名义对外申请国际海底矿区。〔24〕See Wang Zhixiong, China and the Exploitation of deep Seabed Polymetallic Nodules, 15 Marine Policy 133 （1991）.在其后的1999 年、2011 年和2014 年，中国大洋协会分别获得了多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳三种资源的三块深海矿区。
在开展深海活动的同时，中国大洋协会逐步被国家赋予监管我国深海活动的职能。2012 年，我国“国际海域‘十二五’规划”明确中国大洋协会是协调我国深海相关工作的职能部门。〔25〕参见陆浩主编：《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法解读》，中国法制出版社2017 年版，第47 页。该规划确认了中国大洋协会行使深海活动监管职能的权限，却造成了客观上应当作为监管客体的中国大洋协会具有了监管主体的地位。禁止“既当裁判员又当运动员”和“任何人不能做自己案件的法官”是现代法治原则之一。这种情形并没有得到及时纠正，因为当时开展深海活动的主体具有唯一性，中国大洋协会缺乏内生动力和外部压力对监管体制进行改革。
近十年来，我国有越来越多的主体从事深海活动，打破了我国深海活动由中国大洋协会独占的局面，越来越多的企事业单位例如中国五矿集团公司、北京先驱高技术发展有限公司发挥各自优势获得国际海底矿区并从事深海活动。中国大洋协会的双重身份可能会使其他从事深海活动的实体遭受不公平竞争对待。为改变这种境况，我国于2012 年成立了深海活动监管新机构——中国大洋事务管理局，〔26〕参见王宏主编：《中国海洋年鉴》，海洋出版社2013 年版，第496 页。试图接替此前分配给中国大洋协会的监管职能。然而，深海监管职能从来没有被明确定义，也没有明确的解释，因此中国大洋协会与中国大洋事务管理局的权限和责任是不清楚的。在实践中，中国大洋协会和中国大洋事务管理局处于并行状态。例如，国家人力资源和社会保障部在发布2023年招聘应届毕业生公告时将用人单位表述为“中国大洋矿产资源研究开发协会（中国大洋事务管理局）”。〔27〕《中国大洋矿产资源研究开发协会（中国大洋事务管理局）2023 年度公开招聘应届毕业生公告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/SYkaoshizhaopin/zyhgjjgsydwgkzp/zpgg/202301/t20230111_493192.html，2023 年4 月10 日访问。2012 年，国家海洋局作为当时的国务院海洋主管部门发布了“关于进一步理顺大洋、深潜工作体制机制的通知”，该通知明确中国大洋协会办公室是国家海洋局负责管理大洋、深潜工作的职能部门。〔28〕参见金建才：《走向大洋与建设海洋强国》，载《中国机构改革与管理》2014 年第4 期。中国大洋协会办公室是中国大洋协会的内设类似“秘书处”机构，但也被赋予了部分深海监管职能。〔29〕参见《中国大洋协会组织机构图》，http://www.comra.org/2013-10/22/content_6394492.htm，2023 年3 月29 日访问。自此，中国大洋协会、中国大洋事务管理局和中国大洋协会办公室三个部门实际上分享了我国深海活动监管权力，却并不清楚彼此的职责界限。
2016 年出台的《深海法》明确由国务院海洋主管部门负责我国深海活动的监督管理工作，但国家海洋局实际上是通过中国大洋协会与中国大洋事务管理局行使深海活动监督管理职能的。〔30〕参见陆浩主编：《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法解读》，中国法制出版社2017 年版，第48 页。2018年，国务院进行“大部制”改革，新组建的自然资源部取代了国家海洋局成为我国深海活动监管机构，也承继了管理我国深海活动的职能。〔31〕参见《国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/13/content_5273653.htm，2022 年5 月3 日访问。自然资源部的“上位”并不意味着中国大洋协会、中国大洋事务管理局和中国大洋协会办公室三个机构的“退位”，这三个机构依然存在。在监管职责方面，自然资源部负责管理深海相关事务，但其职责实际上被分解为由其内设机构、派出机构或直属单位承担。自然资源部内设单位国际合作司（海洋权益司）承担指导深海相关事务以及承担自然资源领域涉外行政许可审批事项的两项职责，海洋战略规划与经济司负责拟订深海重大战略并监督实施。〔32〕参见《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320987.htm，2023 年4 月10日访问。令人疑惑的是，笔者并没有发现深海活动监督管理职责的具体承担单位。
综上所述，在我国深海复杂监管空间中存在复杂的层级结构，既有行使行政权的自然资源部、国家海洋局，还有行使公权力的中国大洋事务管理局和中国大洋协会办公室；
不仅有作为行业协会但同时从事深海活动的中国大洋协会，而且有从事深海活动的国有企业参与其中。这套复杂监管网络中不同主体的法律地位和相互间的法律关系并不清楚，进而造成我国深海活动监管主体的混乱与职责不清，也使得实践中的监管效果大打折扣。例如《深海法》建立了深海资料、样品汇交制度。从事深海资源调查活动的公民、法人或者其他组织，应当将有关资料副本、实物样本或者目录汇交至国务院海洋主管部门和其他相关部门，实践中从事深海资源调查活动的高校、科研院所、企业等机构很少按此规定进行深海资料和样品汇交。
深海不属于任何国家，因此缔约国对深海活动的监管不宜采用属地主义管辖，应采用属人主义管辖。根据《深海法》第3 条，我国深海活动监管的客体是我国公民、法人或者其他组织。
公民通常是指具有某个国家国籍的自然人。《中华人民共和国宪法》第33 条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”我国对于公司法人国籍的认定采取绝对的成立地标准，凡依照我国法律在我国境内设立的公司即中国法人。〔33〕参见王秀梅、张国斌：《法人国籍认定的国际法问题研究》，濠江法律学社2022 年版，第75 页。“其他组织”是一个较为含混的概念，一般而言是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。我国现行立法未就“其他组织”的使用形成统一规范。〔34〕参见谭启平：《非法人组织与其他组织的关系困局及其破解》，载《法学研究》2020 年第6 期。理论和实务界对“其他组织”的内涵和外延争议较大。
依据《海洋法公约》第153 条第2 款规定，从事深海活动的主体包括缔约国或具有缔约国国籍的自然人或法人，或者虽然不具有缔约国国籍，但受缔约国或其国民有效控制的自然人或法人。何为有效控制？国际上并没有形成通例。例如，印度法律规定持有交易公司26%的股份相当于拥有了控制权；
日本适用该规则的条件是持股达到50%。西班牙则认为25%的所有权就足以获得控制权；
英国公司法对公司的控制权的定义是某人通过持有股份或有效掌握公司章程赋予的投票权所获得的控制力。〔35〕参见海管局法技委：《对“区域”内多金属结核和多金属硫化物两项探矿和勘探规章第11.2 条的分析》，ISBA/20/LTC/10，海管局第二十届会议，2014 年7 月14 日。在这种情况下，如果一家外国公司的主要股东是我国自然人或公司，而该外国公司申请国际海底矿区，那么我国政府是否有权依据《深海法》对该外国公司进行监管呢？
另外有一种同样是涉外但情形正好相反的情况。国外公司通过在我国注册子公司从而获取中国国籍公司身份，该公司是否可以以中国为担保国申请国际海底矿区呢？这实际上涉及外资准入的问题。鉴于深海活动的高投入、高风险性，国际合作方式是其有效融资、分散风险的有利途径。我国虽已经拥有五块国际海底矿区，但不可否认，我国的深海技术和能力与发达国家还有差距，对外资进入深海活动在设置准入制度的基础上进行合作是一个值得鼓励的途径。〔36〕参见张林、张瑞：《我国国际海底区域资源开发现状及其对策分析》，载《南京政治学院学报》，2007 年（第23 卷）研究生专刊。并且，《深海法》第6 条明确表达了我国鼓励和支持在深海资源勘探、开发等方面进行国际合作的明确态度。落实这一条存在着法律上的障碍。《深海法》第7 条规定，有权向我国政府申请从事深海资源勘探、开发活动的主体是我国公民、法人或者其他组织，没有明确指出外商投资企业是否可以以我国为担保国申请国际海底矿区。
总之，深海活动监管客体范围不清，一方面有可能造成监管漏洞，使得本来应当由我国政府独立或与其他国家政府合作监管的国外公司“逍遥法外”；
另一方面造成了我国开展深海活动国际合作的实践障碍。这种情况并非危言耸听，已经在国外发生。例如一些发达国家的商业公司通过在发展中国家注册海外分支机构并获得该发展中国家担保的方式，“获得了只有发展中国家才能获取的国际海底保留区的勘探权，这种逃避国内监管‘借壳模式’引来了国际社会的担忧，被认为是国际海底矿权申请程序的滥用，进而损害人类共同继承财产原则”。〔37〕张国斌：《国际海底矿权转让的国际立法困境与国内法应对》，载《学海》2023 年第3 期。
我国深海活动监管的法律依据形成了以《深海法》为核心，以《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》和《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》等规范性文件为基础，以《大洋多金属结核资源勘查规范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富钴结壳资源勘查规范》（GB/T 35572-2017）、《大洋资源调查术语》（GB/T 34908-2017）等国家标准为具体指引的体系。但是，深海资源、勘探开发是一项综合性较强的活动，且活动地理范围不在我国管辖范围以内，从规则制定到活动监管并非唯一集中在深海活动主管部门，而是涉及外交、财政、科技发展等诸多行业和部门，因此深海活动监管还要适用与深海活动相关的其他法律、法规和规章。〔38〕参见陆浩主编：《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法解读》，中国法制出版社2017 年版，第49-52 页。以深海活动应急管理为例，在法律渊源方面，深海活动应急管理的相关法律依据还分散在《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》《海洋灾害应急预案》等一系列法律规范中，这些法律法规在立法时间、立法宗旨、效力位阶等方面存在一定程度上的适用冲突，法律的内部统一性和协调性比较弱；
在深海活动应急管理体制机制方面，我国的深海活动应急管理体制缺乏顶层设计，自然资源部系统和应急管理部系统也缺乏完善的沟通合作机制，尚没有构建成一个统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的深海活动应急管理体系。由此可见，深海活动监管依据的不协调将会造成监管主体竞合、监管权限交叉、监管职责不清等背离法治精神的局面，从而进一步影响政府对深海活动回应的效率、质量和权威。
深海活动位于我国管辖范围以外的国际海底区域。从监管的法律依据来看，我国不但要遵守相关国内法，而且要遵守《联合国海洋法公约》和相关国际法。从监管的内生动力来看，我国需要履行深海活动担保国责任。从深海活动的全流程监管图景来看，国家对深海活动的监管是全球深海活动监管中的一环。我国有必要借鉴全球监管理论，以将国家深海活动监管纳入全球深海活动图景为视角，构建我国深海活动多元监管合作体系。
虽然国家可以通过国内立法对从事深海活动的国内法主体进行监管，但是从事深海活动的权利来源并不是国内法，而是国际法。根据《海洋法公约》第136 条和第137 条的规定，深海及其资源属于人类共同继承财产，任何国家都不得对深海及其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不得将深海及其资源的任何部分据为己有。《海洋法公约》设立海管局代表全人类予以安排和监管——“这是有史以来为管理某一全球公域而设计的愿景最宏大、最面面俱到的制度”。〔39〕Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.2.海管局作为全人类的委托人可以自行进行深海活动，或者根据公约规定，筛选出具备相应资质的主体进行深海活动。这些主体可以是缔约国、企业部和包括自然人、法人在内的非国家主体。〔40〕根据《海洋法公约》第170 条的规定，企业部是直接进行国际海底区域内活动以及从事运输、加工和销售从国际海底区域回收的矿物的海管局机关。因此，从一开始，《海洋法公约》便设想通过人类共同继承财产原则和一整套国际海底制度，以推动对深海活动的监管达成自由市场经济方法（推崇商业资本家活动）和共有主义社会理想（以全人类从深海采矿中获益为主要目标）之间恰当的监管平衡。〔41〕See Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.6.这与英国著名公法学家托尼•普罗瑟给出的监管理由不谋而合。普罗瑟认为监管的关键理由可以概括为三个方面：以效率和消费者选择最大化为目标、保护基本权利、促进社会团结以及由监管机构为参与和审议提供平台。〔42〕参见［英］托尼•普罗瑟著：《政府监管的新视野：英国监管机构十大样本考察》，译林出版社2020 年版，第14-22 页。
如果从这些方面来看待深海全球监管，那么呈现在人们眼前的就不是大杂烩，而是一系列具有自身完整性和连贯性的模式。深海全球监管兼顾了社会性监管和经济性监管的双重属性，以增进经济效率并符合公益精神的方式进行海底资源分配，反映人类集体愿望，保护国际海底资源的可持续发展。监管的经济理论一般倾向于根据经济学思维，在市场和监管之间做出明确区分，然而这只是监管的一部分内涵，新近的研究已经将监管的范围扩展到涵摄众多其他类型的社会控制，融合了社会学和经济学的洞见。〔43〕See Jordan, J.& Levi-Faur, d., The Politics of Regulation in the Age of Governance, in Jordan and Levi-Faur eds., The Politics of Regulation, Edward Elgar, 2004, p.1-28.然而这些理论以及提出的监管措施都难以应对某些批评，因为在监管领域，控制的核心问题在于关键资源的碎片化。全球深海监管的资源和权力并不集中于某一机构或某一国家，而是分散于海管局、缔约国、从事深海活动主体和利益相关方等，各主体之间形成了可协商的相互依存关系。如果将监管视为一个系统的过程，那么监管空间理论可以为完善深海活动监管提供理论支持。
监管空间（Regulatory Space）理论由汉彻和莫兰在克劳奇构建的“政策空间”理论基础上演化而来。〔44〕参见［英］科林•斯科特著：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社2018 年版，第33 页。“监管空间”的核心观点认为，要占有监管权并有能力实施监管，需要有相关的资源，而资源呈现分散化或碎片化的样态。这些资源分散于各种政府主体之间以及政府与非政府主体之间。在监管空间之中，不仅存在监管者与被监管者，而且存在很多其他政府与非政府主体，这些主体在不同程度上分享着监管资源。并且各主体之间横向存在着复杂多变的关系，彼此相互依赖、相互协商。〔45〕参见［英］科林•斯科特著：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社2018 年版，第31 页。监管空间理论与某些经济学、社会学以及政治学理论相关，这些理论强调诸如法律文化和组织形式之类的制度结构，在塑造与改变公共政策结果中所发挥的作用。〔46〕See Julia Black, New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis: Institutionalist Approaches to Regulatory decision Making, 19 Law & Policy 51 （1997）.
基于深海活动和全球监管的特殊性，监管空间理论与深海活动监管有着天然的契合性。监管空间理论“将政府视为监管的来源之一，并关注监管框架下诸多主体能发挥的作用”。〔47〕Clifford d.Shearing, A Constitutive Conception of Regulation, in Peter Grabosky & John Braithwaite eds., Business Regulation and Australia’s Future, Australian Institute of Criminology, 1993, p.73.它指出了塑造监管体系的替代性途径，可以通过敏锐地利用监督性管理，通过利用并不以典型公共机构为核心的其他机制，以间接方式影响规制结果。〔48〕See Andrew dunsire, Tipping the Balance: Autopoiesis and Governance, 28 Administration & Society 299 （1996）.因此，有效的深海活动监管应当是网状化监管空间内各主体所拥有的资源、价值观及之间关系相互作用的产物。
监管空间理论指出，监管权威与责任往往分散于多个主体之间，并且在特定监管领域，权威并非权力的唯一来源。深海的全球监管体系呈现出网状化和协商合作的特征。一方面，在深海监管体系中存在着多个组织，他们共同实施该体系的各种监管要求。其中，海管局通过其缔约国协商机制发挥着平台功能和核心作用。缔约国则扮演着双重身份，缔约国既是全球深海监管体系中不可缺少的一环，也是监管本国深海活动的主体。此外，海管局的观察员和其他利益攸关方也在全球深海监管中发挥着补充作用。另一方面，全球深海监管存在着多样化的工具或机制，制定规制规范体系，并令其有效发挥作用。其中一项重要的监管机制就是《海洋法公约》 创设的深海活动担保国责任机制（下文将会详述），使得缔约国在全球深海监管体系中承担其管辖范围内的深海监管职责。这种全球化监管体系观念与当代全球治理的一般性分析具有一致性，后者强调以国家为中心的科层规制模式为网络化的治理模式所取代，在这种网状化模式下，包括从政府组织到非政府主体在内的一系列主体参与到监管过程中。〔49〕参见［英］科林•斯科特著：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社2018 年版，第239 页。因此，在宏观意义中，国家的深海活动监管体系实际上属于全球深海监管体系中必不可少的一环，同时受到全球深海监管体系中其他监管角色和监管规则的影响。
监管空间理论促使人们质疑监管者在规则制定与执行过程中作出专业化、技术性决定的能力，也使人们更加关注能以怎样的程序，在监管空间中形成和塑造多元化、相互交迭的权力。〔50〕See Julia Black, Rules and Regulators, Oxford University Press, 1997, p.46-47.可以说，这些监管制度更主要的是让不同主体来接近并分享监管权力，而非对监管者裁量权的约束。〔51〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.这是一个动态演化的过程，某个或某些主体会随着发展而淡出监管空间的中心，而作为新的主体，新兴企业、非政府组织会逐渐向监管空间的中心转移。从全局考量，我们必须要重点关注全球监管空间内各主体之间的互动关系，关注权威及其他权力来源的多样性，以及各种利益与行为的复杂性。几乎所有进行深海立法的国家都明确规定了对深海活动的监督职责和措施。这些措施包括设立检查员制度、要求承包者定期报告深海活动情况等，新加坡、斐济、基里巴斯等国规定向承包者发出一般或具体的书面指令/执行令，并可因不遵守指示而被处以罚款或监禁；
中国、捷克、汤加等国明确要求承包者对监督检查工作予以协助和配合。〔52〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/files/files/documents/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.因此，虽然海管局代表人类行使国际海底区域及其资源的监管权，但在全球深海活动监管体系中，海管局并不是唯一发挥监管作用的主体。深海活动监管能力还存在于缔约国、承包者甚至是非政府组织。这些主体在深海监管空间中，各自的作用、偏好与属性不同，但在监管深海活动中表现出相互依存的关系。尤其是缔约国，在全球深海监管体系和国家深海监管体系中都发挥着重要作用。一方面，国家需要依托海管局平台在全球深海监管中的规则制定、组织发展、监督执行等方面发挥作用，另一方面，国家还需要作为监管主体对国内主体从事深海活动进行监管。与此同时，深海活动的主体以及利益攸关方也同时参与到全球深海监管空间和国家深海监管体系中。要发挥竞争机制、参与社群的机制以及架构设计机制等作用，国家深海监管的形式应当借鉴全球深海监管制度，监管的过程不仅限于科层式地适用规则，而且包括基于依存关系的合作治理。
这一进路也契合了“规制多元主义”的出现。〔53〕See Myron H.Nordquist & Alfonso Ascencio-Herrera, The International Seabed Authority A Twenty-Five Year Journey, in Alfonso Ascencio-Herrera & Myron H.Nordquist eds., The United Nations Convention on the Law of the Sea, Part XI Regime and the International Seabed Authority: A Twenty-Five Year Journey, Brill Nijhoff, 2022, p.4-5.实践证明，从海管局1994 年成立迄今的将近30年内，全球深海监管效果较好，这离不开缔约国、承包者、非政府组织等多元主体的相互合作，它们在全球深海监管空间中都能获取一席之地，为人类共同利益而充分协商和合作。正如经济合作与发展组织（OECd）在关于各国监管的研究报告中所指出的那样，通过合作监管，政府可以为行业组织和相关利益相关方提供机会，让它们参与监管调查和执行过程，这能有效地提高监管遵守程度。〔54〕参见朱宝丽著：《合作监管法律问题研究》，法律出版社2018 年版，第4 页。
相比较而言，我国深海活动监管最大的问题就是在国内监管空间中，各监管主体、客体的位置交错牵连，呈现出一个相互纠缠而非清晰的空间图景。由于相关深海活动监管法律规范的抽象性与法律依据的不协调性等缺陷，我国在构建多元监管合作体系的进程中亟待破解法律渊源方面的问题。因此，虽然在深海活动监管的全球图景中被监管者与监管者的关系是复杂的，但是深海监管领域内各主体之间应当是相互依存与协商合作的，而这种关系恰是监管策略和深海活动所针对的对象，同时这些行为主体可能存在哪些行动，又在很大程度上受到国际海底法律制度和全球深海监管组织形式的影响。对于我国来说，这个监管任务可能更重，如何在接受海管局监管的同时履行好深海活动监管的职能，成为深海监管体系的“牛鼻子”，这需要我国秉轴持钧，通过融入和借鉴全球深海监管的制度与模式，为国内深海监管制度设计与改革提供可能性，更好地实现深海监管体系所追求的目标。
为了确保国际海底资源得到和平有序的开发与利用、环境得到有效的保护与管理，国际社会早已将国际海底区域纳入国际法秩序框架，《海洋法公约》开启了国际海底区域全球治理的序幕。《海洋法公约》被国际社会广泛认为是“海洋宪章”，构成监管包括深海活动在内的所有海洋活动的法律框架。〔55〕参见施余兵：《〈联合国海洋法公约〉的“海洋宪章”地位：发展与界限》，载《交大法学》2023 年第1 期。因此，对外来说，全球深海监管体系尽最大可能地代表了国际社会在国际海底区域的整体利益，并为国际社会创造了一整套协商合作治理国际海底区域和管理海底资源的制度体系。对内来说，协商合作本身不仅是《海洋法公约》的原则，而且是统摄深海活动监管的重要原则。
正如《海洋法公约》序言所述，该公约的缔结本着各国怀揣互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望，并将有助于按照《联合国宪章》所载的联合国的宗旨和原则巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系，将促进全世界人民的经济和社会方面的进展。在该公约规定的专属经济区、用于国际航行的海峡、公海、海洋环境保护等具体制度中，合作原则成为海洋划界、海洋生物资源保护等事项的指导性原则。在国际海底区域制度中，合作原则更是指导深海活动的重要原则。首先，该公约要求国家对于“区域”的一般行为，应当以“促进国际合作和相互了解为宗旨”。〔56〕参见 《海洋法公约》第138 条。其次，该公约要求从事深海活动应促进国际合作，“以谋求所有国家特别是发展中国家的全面发展”。〔57〕参见 《海洋法公约》第150 条。再次，海管局在履行监管深海活动职能事项上，可以同联合国经济及社会理事会承认的国际组织和非政府组织进行协商和合作。〔58〕参见《海洋法公约》第169 条第1 款。最后，在国际海底区域科学研究及有关“区域”内活动的技术和科学知识的转让等事项上，该公约都规定了合作原则。
此外，《海洋法公约》确立的担保国责任制度也是构建深海活动多元监管合作体系的法律依据。《海洋法公约》允许非国家主体像国家一样，可以从事深海活动。但是，公约并没有将两者等量齐观，而是对非国家主体设定了一个前提条件，即获得缔约国的担保。何谓这种担保？《海洋法公约》第139 条第1 款规定，缔约国应有责任确保其所担保的主体一律依照公约第十一部分进行深海活动。《海洋法公约》第153 条第4 款进一步指出，缔约国应按照第139 条采取一切必要措施，协助海管局确保与深海活动相关的国际法得到遵守。《海洋法公约》附件三第4 条第4 款对此作出更具体的指引，即担保国应按照第139 条的要求，负责在其法律制度范围内，监管所担保的承包者应依据合同条款以及《海洋法公约》的义务进行深海活动。这三项规定详细说明了担保国责任主要是指监管被担保的承包者所从事的深海活动符合或遵守《海洋法公约》及相关规则。因此，担保国责任建立了一个通过担保国来榫接非国家主体遵守《海洋法公约》和相关国际法的机制。国际海洋法法庭海底争端分庭在2011 年“关于国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务案”的咨询意见中形象地将此种机制作用的原理描述为：作为国际条约的《海洋法公约》，其有关深海活动的规则本来仅对公约缔约国产生约束力，但是通过此种机制，这些规则也对担保国担保的非国家主体产生效力，方法就是通过担保国的国内法来进行间接约束。〔59〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.
可以说，通过设定担保国责任，海管局将监管深海活动的部分职责转移给缔约国，缔约国通过一种类似“二级监管者”的身份对其所担保的承包者行使深海活动监管职能，以此来履行担保国责任。缔约国依据属人原则对其国内深海活动主体进行监管。例如《深海法》第5 条规定，我国公民、法人或者其他组织从事深海活动需接受国务院海洋主管部门的监督管理。这种监管既是国家权力的体现，也是履行担保国责任的必要举措。从国家责任角度看，国家对其国内主体从事深海活动的监管，更多的是一种职责的体现。虽然属于深海活动全球监管的不同谱系，但国内监管应当借鉴国际监管。作为担保国的我国进行深海活动监管以及完善监管相关法律制度，必须要考虑到《海洋法公约》及相关国际法的规定，将其转化为我国深海活动监管法律规范，对于那些与《海洋法公约》要求不相符合的国内法律法规，应当予以修订。
因此，从国家责任的角度看，目前我国的深海监管体制机制与《海洋法公约》、海管局规章以及海底分庭咨询意见的要求存在一定的疏离。必须统筹自然资源部、中国大洋协会、中国大洋事务管理局和中国大洋协会办公室等机构的地位和功能，摒除一切可能对其法律地位产生混淆和误解的做法，从而将中国大洋协会作为国际海底区域承包者的义务与我国作为担保国的义务有效地分离，避免因中国大洋协会行为而使我国承担损害赔偿责任。〔60〕参见张辉：《国际海底区域开发国之担保义务研究》，载《中国地质大学学报 （社会科学版）》2014 年第3 期。
事实上，以中国大洋事务管理局的创设为标志，我国为应对深海从资源勘探转向开发的国际新形势，已开启深海活动监管改革，且开始出现一定的合作监管特征。下一步应对相关法律规范进行修订并构建法律解释的方式，为明确深海活动合作监管路径提供充分的制度基础。
全球深海监管体系以及我国深海监管制度的发展进程已充分说明深海活动监管空间中存在着多样化的主体，其偏好与属性不同，在更广的环境限制与关系下，塑造着各主体的行为，各主要组织之间表现出相互依存的关系。这和福柯关于治理性（Governmentality）研究的主要观点不谋而合，这一分析视角把监管观念导向了一种多元化的方向。〔61〕See Michel Foucault, Governmentality, in Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller eds., The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Unversity of Chicago Press, 1991, p.91-92.分析我国深海活动“政策驱动型”监管体制的历史和现状可知，我国深海活动监管体系既有体制机制问题，也有具体制度的问题。监管具体制度的完善有赖于监管体制的理顺。监管体制的完善有赖于国家统筹规划，通过法律的形式赋予监管体制的确定性和权威性。中国大洋协会从1990 年成立迄今已三十多年。我国深海事业的高速发展证明了国家以中国大洋协会为平台协调管理我国深海活动的体制是成功的。不过我国目前从事深海活动的主体早已溢出自然资源部体系。例如科技部所属国家科研院所、教育部所属各高等院校、国有企业甚至私营企业都积极开展深海活动。中国大洋协会的协调力度已力不从心，需要进行改革。在改革过程中，监管主体混同的问题应当一并得到解决，理顺自然资源部、中国大洋事务管理局、中国大洋协会三者之间的关系。其核心要求应当是创新我国深海活动监管体制机制，“理顺政府职能、社会公益和市场主体三者之间的关系，构建与国内外形势发展相适应的大洋体制机制”。〔62〕刘峰：《中国大洋事业发展的里程碑》，载《中国海洋报》2016 年3 月18 日（第2974 期），第A2 版。
弗里曼提倡的“合作治理”模型强调公共机构与私人主体之间的规则制定与执行过程中的合作，这种合作以解决问题为导向，扩大参与度，形成探索性、临时性的问题解决之道，并且具有认可各主体之间相互依存关系的问责体系。〔63〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.根据我国深海活动管理体制的现状，从加强我国深海活动监管的效能出发，我国应当构建符合我国国情的深海活动多元化法治监管体系。
首先，将深海活动监管职责由中国大洋协会完全移交到中国大洋事务管理局，赋予中国大洋事务管理局实质性监管职责，真正构建起“自然资源部——大洋事务管理局”的二阶深海活动监管体制。目前，自然资源部履行深海活动监管职责的具体机构仍然没有被国务院确定，中国大洋事务管理局是最为合适的深海活动监管机构。在国家管辖范围外深海资源勘探、开发领域，依托中国大洋协会成立的中国大洋事务管理局无论是在理论还是在实践层面都是我国最专业的机构，因此由中国大洋事务管理局凭借其专业能力参与深海资源勘探开发行政许可审查程序、对深海活动进行监管、制定深海活动相应规范性文件，都是较为妥当的。实际上，海管局对申请国际海底资源勘探开发矿区也采用类似的模式。海管局法律和技术委员会作为专业机构负责具体审查申请人申请材料，有权力向海管局理事会建议批准申请人勘探、开发申请的权力，但是最终决定的权力保留给海管局的权力机构——理事会。同样，域外的一些国家亦采用了类似的管制模式，比如库克群岛，在申请国际海底勘探开发矿区方面，其具体受理审查申请人申请材料的机构是其国内设立的具有专业技能的“库克群岛大洋管理局”，但是最终准予发放许可（或者国家担保证书）的主体是矿业部部长。〔64〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
其次，中国大洋协会在被剥离监管职责后，仍然保留国际海底3 个勘探矿区承包者的身份。为了更好地应对深海从资源勘探转向开发的趋势，建议中国大洋协会进行内部重组或改革，可以部分采用市场化和成本效益原则，使其成为一个更加商业化的实体。例如将中国大洋协会改组为股份制公司，采用发行股份、股权合作等方式对未来深海资源商业开发进行融资和各项准备。例如，由瑙鲁、汤加、基里巴斯三个国家分别担保的三块国际海底矿区所属三个公司的共同母公司金属公司（The Metals Company）于2021 年5 月在美国纳斯达克股票交易所上市，一跃成为融资规模最大的深海采矿公司。〔65〕See Melanie Burton, EV Battery Metals Firm deepGreen to Go Public in SPAC deal, https://www.reuters.com/article/us-deepgreen-m-asustainable-opportuniti-idUSKBN2AW1I4, last visited on Mar.21, 2022.
最后，中国大洋协会在被去除监管职责和商业属性的部分，应当回归为非营利性社会组织，承担深海资源勘探开发行业标准制定和公共服务等工作，成为一个名实相符的行业协会，并在标准制定、公共服务方面在深海监管空间发挥相应作用。这方面，中国大洋协会已经做了不少工作，其起草的一些深海资源勘探相关标准、准则等已经上升国家标准。〔66〕例如《大洋多金属结核资源勘查规范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富钴结壳资源勘查规范》（GB/T 35572-2017）、《大洋资源调查术语》（GB/T 34908-2017）。针对深海从资源勘探转向开发的大趋势，中国大洋协会应当及早制定深海资源开发相关的标准，为我国承包者开展深海开发活动提供指导。
未来，我国深海活动监管体制有望进入一个新阶段，自然资源部作为深海活动监管机构，负责政策制定、宏观指导等职责。中国大洋事务管理局具体承担深海活动部分监管职能，协助自然资源部开展深海活动监管工作。中国大洋协会连同中国五矿集团、北京先驱高技术发展有限公司等其他非政府实体接受自然资源部和中国大洋事务管理局的监督管理。与此同时，我国将建立并完善深海活动监管制度体系，自然资源部有权发布部门规章，中国大洋事务管理局有权发布规范性文件，中国大洋协会负责制定深海相关标准和准则，促进深海科普、深海人才培养和其他相关事务。
如前所述，国家深海活动监管的国际法义务来源于《海洋法公约》创立的国际海底担保国责任制度。担保国需要将《海洋法公约》及相关国际法中的深海资源勘探开发相关法律规范转化到国内法中，尤其是需特别注意在深海活动中保护海洋环境。根据《海洋法公约》以及海管局制定的多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳三种资源的探矿和勘探规章，承包者须在深海资源勘探活动中履行保护海洋环境、保护人命安全、保护水下文物等义务。其中，保护海洋环境是重中之重。海管局为此规定了一系列具体制度，还出台了专门的指导意见对承包者保护海洋环境进行指导。〔67〕See ISA, Legal and Technical Commission, Recommendations for the Guidance of Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Marine Minerals in the Area, 8 July 2022, ISBA/25/LTC/6/Rev.2.海洋环境保护同样也是我国深海活动监管的重要内容。为此，《深海法》特别以专章形式要求承包者在进行深海活动时保护海洋环境。
海底分庭发表的咨询意见指出，在海洋环境保护方面，担保国的法律、规章和行政措施的要求不得低于海管局发布的国际规则、规章和程序。〔68〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.对比海管局的相关要求，《深海法》规定的环境保护制度存在一定缺陷。海管局制定的勘探规章明确规定，承包者应当采用《里约宣言》原则15 所阐述的预防性方法（Precautionary Approach）和最佳环境做法（Best Environmental Practices），〔69〕参见《硫化物规章》附件四第5 节第5.1 款。尽量在合理的可能范围内采取必要措施防止、减少和控制其开展的深海资源勘探活动对海洋环境造成的污染和其他危害。“预防性方法”和“最佳环境做法”都没有在我国《深海法》中得到体现。“预防性方法”已被纳入越来越多的国际条约和其他法律文件，海底分庭甚至倾向认为“预防性方法”已经具有习惯国际法的地位。〔70〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.对于“最佳环境做法”，海底分庭明确要求担保国采取“最佳环境做法”，以此可能认定其履行了担保国的尽职义务。〔71〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.虽然《深海法》对承包者环境保护的要求相比其他国家立法更加细化，说明我国政府更加重视制度的实质内容，但是没有将这两项原则清晰地表达出来，可能会导致“名实不符”，容易招致误解，不利于我国履行担保国责任。反观其他国家深海立法，如比利时、斐济、基里巴斯、瑙鲁、汤加和图瓦卢等，都明确规定承包者需采用“预防性方法”和“最佳环境做法”。〔72〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
笔者建议在对承包者的一般要求、申请深海资源勘探开发程序、实施深海资源勘探开发活动三个维度分别进行完善。在对承包者的一般要求中，我国应当将《海洋法公约》、海管局制定的相关法律规范中规定的要求明确纳入我国深海法律制度。例如，承包者需采用预防性方法和最佳环境做法。实践中，比利时、基里巴斯、瑙鲁、汤加等国通过在国内法中认可海管局的制定的规章和程序等方式，强调采用“预防性方法”和“最佳环境做法”。建议我国在未来修订《深海法》或《许可管理办法》时将此要求予以明确。对于已经出现在《开发规章》（草案）中的海洋环境保护的新要求，我国应当保持关注，适时纳入我国深海活动监管法律制度，例如“污染者付费原则”“生态系统方法”等要求。
在申请深海资源勘探开发程序中，建议加强对承包者海洋环境保护的要求。在修订《许可管理办法》中增加申请者提交环境管理与监测计划等材料并视情况缴纳环境保证金。斐济、基里巴斯、瑙鲁、汤加等国的国内法都要求被申请者缴纳保证金以保证其履行义务，或保证弥补因其未能履行义务而造成的任何损害或损失。〔73〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.建议增加考察申请者是否具备预防、处理环境事故并修复、恢复海洋生态环境的技术、资金与能力。例如，汤加政府规定，申请者必须有充足的经济能力和技术能力以覆盖海底矿物活动可能造成的损害或处理事故所花费的成本，且必须确保海底矿物活动符合海底管理局环境管理的规则、有关海上安全和保护海洋环境的国内法和国际法规定，同时避免不合理地损害对海洋环境的保护。〔74〕参见《汤加王国2014 年海底矿产资源法》第78 条、第79 条。https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/05/Tonga-2014.pdf,2022 年8 月28 日访问。
在实施深海资源勘探开发活动阶段，我国应当通过应急预案来创设、补充若干必要的制度以弥补立法上的不足，为深海资源开发承包者高效应对意外事故提供有效的行动计划，包括承包者将与海管局、担保国、其他相关国际组织等密切合作的规范化流程。笔者认为，完善我国深海资源开发应急预案应包括对深海资源勘探开发风险的总体描述和具体情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。应急预案还需要注意与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调和明确深海资源开发应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务。这方面可借鉴其他国家深海立法，例如，库克群岛2019 年《海底矿物法案》第20 条规定，深海资源开发应急预案应当包括必要措施、财务规定、相关政府机构职能划分、定期更新以及信息公开等内容。〔75〕参见张国斌：《深海资源开发应急管理的制度完善建议》，载《法学杂志》2021 年第7 期。
在国内法范畴内，法律解释是指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。〔76〕参见郑成良主编：《法理学》，高等教育出版社2012 年版，第309 页。相对于制定法律法规，法律解释更具程序上的灵活性，实践中的可操作性也更强。按照法律解释的主体和效力的不同，国内学界通常认为法律解释可分为法定解释和学理解释。法定解释又称有权解释，是指拥有法定解释权的国家机关对法律作出的具有适用效力的解释，其中按照作出解释的国家机关的不同，又可以分为立法解释、行政解释和司法解释三大类。学理解释是指没有法定解释权的个人或团体对法律作出的不具有法律效力的解释。〔77〕参见张志铭：《法律解释学》，中国人民大学出版社2015 年版，第16 页。
实践中，我国运用行政解释、司法解释完善涉海法律的实践并不鲜见。〔78〕例如中华人民共和国海事局发布了《关于外国籍船舶进入中华人民共和国领海报告要求的公告》；
根据国家能源局的申请，国务院法制办公室就《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第29 条进行了解释；
最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》和《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》，分别就我国管辖海域的司法管辖与法律适用相关问题进行了明确，等等。深海法律制度主要来源于国际法，专业性较强，复杂性较高。通过法律解释可以明确深海法律制度的确切含义、澄清《深海法》适用误区，最终增强深海活动监管效果。因此，应该灵活运用法律解释技术弥补我国深海活动监管法律与实践之间的间隙。首先，可通过立法解释对深海活动监管法律作进一步界定或者补充规定，由全国人大常委会对其制定的《深海法》进行立法解释，尤其需注意解决我国深海活动监管依据缺乏协调性的问题，对深海法律制度与国内其他法律制度的交叉与竞合的部分进行澄清。在深海活动应急管理上，应当遵守我国应急管理方面的法律法规，结合深海活动监管体制和实践特征，在整合我国应急管理相关部门职责基础上进行制度性创新，对《深海法》第11 条规定的深海活动应急管理制度进行细化解释，建立以自然资源部牵头、应急管理部和国家海警局等机构参与的深海活动部级联席会议制度，指导深海活动应急管理工作。其次，如果法律不协调主要体现在法律的具体应用上，可通过司法解释或者行政解释使相应的监管法律得到恰当适用。例如，《深海法》第13 条规定了深海活动需要进行环境影响评价和环境监测，但《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》也设立了环境影响评价和环境监测制度。实际上，这两部法律主要适用于我国管辖海域，并不适用于深海。作为我国深海活动监管机构的自然资源部既可以通过制定有关深海活动环境影响评价和环境监测的部门规章从而对两种制度具体适用作出专门规定，也可以对如何具体开展深海活动环境影响评价和环境监测工作作出行政解释。
对于上文所述深海活动监管客体模糊不清以及外资准入的问题，笔者认为对其解释澄清，首先需考虑《海洋法公约》的规定，尽量与公约保持一致；
其次需考虑我国法律的相关规定，不能与我国相关法律规定相冲突。《海洋法公约》第153 条第2 款规定，即使不具有缔约国国籍，但受缔约国或其国民有效控制的自然人或法人，也可以请求缔约国为担保国从而向海管局申请深海资源勘探开发活动。域外一些国家立法也将此条文纳入其国内法。例如德国2010 年《海底采矿法》在第二节定义中明确规定，拥有德国国籍或已根据德国法律成立的并服从德国政府管理的任何自然人或法人或商业合伙企业，都可以申请深海资源勘探开发活动。〔79〕Germany Seabed Mining Act of 6 June 1995 （the Act）, amended by article 74 of the Act of 8 december 2010 （Federal Law Gazette I,p.1864）.本着鼓励外资与国际合作的精神，笔者认为应当将受我国政府、我国企业或公民有效控制的相关主体纳入《深海法》的管辖范围。既然国际法允许此种情况，我国没必要自我设限从而关闭外资进入的大门。允许外资进入并不等于外资一定可以进入。我国可以通过《深海法》设定的深海资源勘探开发许可申请审查程序以及投资法领域的外资安全审查制度等进行管控。
外资准入问题同样要符合我国的外商投资法律制度。根据《中华人民共和国外商投资法》第4 条，我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。由国家发改委发布的外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021 年版）统一列出股权要求、高管要求等外商投资准入方面的特别管理措施。从负面清单的现有规定来看，投资者对深海资源勘探开发不属于我国禁止外商投资的行业领域。在深海矿产资源中，富钴结壳的主要成分为钴、锰、镍、铂和稀土元素，多金属结核的主要成分为铜、镍、锰，多金属硫化物的主要成分为锌、铅、钡等物质。除了富钴结壳中含有少量稀土元素以外，其他深海资源都不属于我国负面清单中禁止外商投资的领域。〔80〕参见孟令浩：《论国际投资法在国际海底区域开发中的适用及对中国的启示》，载《西安石油大学学报（社会科学版）》 2020年第1期。发改委和商务部共同发布的《鼓励外商投资产业目录》（2022 年版）将“深海矿产资源开发装备等新型海洋工程装备的设计、研发”“海底探测与大洋资源勘查评价技术研发”等与深海活动密切相关的产业列入全国鼓励外商投资产业目录，将“海底矿物勘查、开采”列入海南省外商投资优势产业目录。这更说明了我国对外商投资深海活动持鼓励态度。据此，从上述我国目前现有的规定来看，外国投资者在我国的担保下从事深海内除稀土资源以外其他矿产资源的勘探开发完全具有法律上的可行性。
国外实体进入我国深海资源勘探开发领域并没有法律上的障碍，却亟需建立明确的外资主体准入制度支撑。建议对《深海法》第7 条予以解释明晰，畅通外商投资的机制和渠道。主要从“外资准入”与“转让方式”两个方面进行规制。一是允许和鼓励外资进入我国国际海底矿权融资领域，具体规定有关“外资准入”的一般标准和特殊规定。〔81〕参见李志文、林家骏：《我国深海矿业融资渠道的法律探究——以深海矿产利益共同性为视域》，载《理论探讨》2017 年第5 期。二是在控制权变更上，根据我国《公司法》《外商投资法》等相关法律法规，参考域外国家的相关规定，设定具体的外资比例标准。
我国深海活动监管体系的完善是一项系统工程，既要做到高屋建瓴，也要切中肯綮。高屋建瓴就是要对我国深海活动监管体制进行改革，通过理顺监管体制更好地管控我国深海活动，释放深海活动动能。切中肯絮就是要完善各项监管制度，畅通监管渠道，规范监管程序。在这项系统工程中，履行担保国责任是目的，改革体制机制是关键，完善法律体系是路径，促进我国深海活动发展是根本。面对深海海底从资源勘探迈向开发的大形势，我国一方面要密切关注担保国责任制度的发展变化，以《深海法》为依据，以深海实践需求为导向，逐步完善深海活动监管法律体系，将环境基金、环境履约保证金、强制性保险等新生制度安排纳入其中；
另一方面，我国要以“海洋命运共同体”理念为指导，积极参加《开发规章》谈判，争取引领担保国责任制度的发展，最大限度地将我国深海国内立法的完善与深海国际法的发展相统一。
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