公路工程预算定额改革探讨

□ 梁智鹏

自1957 年原国家建设委员会颁布第一个建筑安装工程定额以来，工程定额在中国城乡建设中发挥了重要作用。项目定额管理是项目成本管理的核心，也是合理确定和有效控制项目投资的重要依据。2020年7 月24 日，住房和城乡建设部发布《工程造价改革工作方案》，“取消固定定价的最高投标限价规定，逐步停止公布预算定额”，引发广泛讨论。在此基础上，笔者分析工程定额管理的现状和存在的问题，并针对公路工程预算定额改革提出思路，以适应经济发展和行业变革的需求，实现公路工程项目的高质量发展。

工程定额是指在建设工程中根据施工项目的性质、工艺流程、材料标准、人工费用等因素，通过科学计算和统计得出的固定或标准化的工程项目成本指标。它是工程造价管理的重要组成部分，对于工程项目的预算编制、成本控制、招投标和结算等环节起到指导和规范作用，也是解决司法纠纷的重要依据。工程定额包括估算、概算、预算及费用定额等，各类定额综合程度和适用工程的阶段不同，在各个阶段起着不同的作用，如估算指标适用于投资估算，作为控制投资的计价依据。从形成过程来看，工程定额是基于过去施工过程的人材机消耗量及费用的总结。

虽然工程量清单计价模式弱化了传统固定的预算定额，但并不意味着定额本身的功能和作用的消失。其原因在于：①预算定额可以在工程量清单计价模式下，作为参考数据用于对项目成本的合理评估和控制；
②尽管预算定额不再被严格套用于每一个工程细项，但在估算总体成本、编制工程预算和监督成本执行方面，预算定额仍然是有价值的；
③虽然现代工程项目更加强调个性化和灵活性，但预算定额可以作为标准帮助工程项目管理者进行决策，确保项目实施的合规性和规范性。

1.定额组价模式与实际施工方式脱节

在工程预算定额中，通常采用定额组价模式，即按照固定的标准定额来计算工程项目的成本。这种模式在过去一直被广泛应用，并且具有一定的便利性和标准化特点，可以快速计算出项目预算。然而，随着工程建设的不断发展和多样化，定额组价模式与实际施工方式之间存在一定程度的脱节，引发了一系列问题。

（1）工程项目的差异性。不同的工程项目具有独特的特点，涉及不同的施工工序和材料使用。然而，定额组价模式往往只能覆盖一部分工程类型，难以完全满足所有项目的需求，导致在一些复杂或特殊工程中定额组价模式无法准确反映实际施工成本，导致预算误差。

（2）技术进步和新材料应用。随着科技的进步和新材料的应用，工程建设方式和施工工艺不断更新。定额组价模式无法及时反映新技术和材料的成本变化，导致预算与实际成本之间存在差异。

（3）施工环境和地域差异。不同地域的施工环境和资源条件可能存在较大差异。定额组价模式通常是以统一的标准计算成本，难以适应不同地区的实际情况，导致成本估算偏差。

（4）变动因素考虑不足。工程建设中有许多不确定因素，如自然灾害、市场波动、劳动力供应等，这些因素在定额组价模式中往往没有考虑到，导致预算不够灵活。

2.定额的滞后性导致预算水平与实际市场价格的失衡

定额的滞后性是指在编制定额时，通常采用历史数据或经验值作为参考，而这些数据无法及时反映市场价格的变化，导致定额的更新和调整相对滞后，从而使得预算水平与实际市场价格失衡。由于定额的编制需要收集大量数据和进行综合评估，通常需要较长的时间周期才能更新一次，在这段时间内，市场价格可能发生较大波动，导致定额的预算水平无法及时跟随实际价格变化。此外，在市场价格波动剧烈的情况下，定额无法快速作出调整，导致预算水平无法及时与市场价格匹配。

3.各行业定额水平之间存在不平衡

各行业的定额水平受到多方面因素的影响，如技术水平、资源配置、市场需求等，导致不同行业的定额水平存在差异。

（1）技术水平差异。不同行业的技术水平不同，技术含量高的行业通常需要更多的人力和材料投入，因此其定额水平相对较高。例如，高新技术产业和科研行业通常需要较高水平的技术人员和先进设备，其定额水平较高；
而一些传统产业由于技术相对成熟，其定额水平可能相对较低。

（2）资源配置不均。不同行业的资源配置也存在不均衡。一些资源丰富的行业可能会有更多的资源成本优势，从而降低了其定额水平；
而一些资源稀缺的行业则可能需要更高的成本投入，导致其定额水平较高。

（3）市场需求差异。各行业的市场需求也会影响定额水平。一些市场竞争激烈的行业为了降低成本，可能会采取一些节约措施，导致其定额水平较低；
而一些市场需求较小的行业可能会因为规模较小而导致成本较高，定额水平相对较高。

（4）政策和法规差异。不同行业受到政策和法规的影响也不同。一些行业可能受到政府扶持和优惠政策，降低了其成本，导致定额水平较低；
而一些行业可能受到限制和监管，导致其成本较高，定额水平相对较高。

1.国外工程预算定额改革的成功案例

（1）德国对工程建设的预算定额进行了全面改革，将传统的固定定额体系转变为动态定额体系。动态定额根据实际工程进展情况和成本变化进行调整，使预算定额更加符合实际情况，实现了成本的精准控制。

（2）日本在公路工程预算定额改革中引入了科技手段，如大数据分析和人工智能技术，为预算编制提供科学依据和数据支持。这使得日本的预算定额更加准确和精细化，有效降低了项目成本。

2.国内其他行业预算定额改革的经验和启示

（1）在建筑业的预算定额改革中，一些地区和企业采用了项目化的预算编制方式，根据项目的具体特点和需求，制定个性化的预算定额。这种灵活的定额制度使得建筑项目的成本和效率得到了较大改善。

（2）能源产业在预算定额改革中借鉴了先进的成本管理和风险控制手段，通过对项目进行全过程成本控制和风险评估，提高了项目的经济效益和风险可控性。

通过借鉴先进的经验，结合我国实际情况制定更科学合理的改革方案，推动公路工程预算定额改革取得积极的成效，为公路工程的高质量发展和资源的合理利用提供有力支撑。

1.灵活定额制度的设计和构建

（1）数据依据。建立灵活定额制度的首要任务是收集、整理和分析相关的公路工程数据，包括不同地区、不同地形、不同工程类型和规模的项目实施情况、成本数据、资源配置等。这些数据将成为灵活定额制度的主要依据。

（2）参考因素。灵活定额制度应该考虑各种因素的影响，包括地域因素、材料价格、施工工艺、技术要求等。也可以参考历史数据和行业标准，结合实际情况，确定合理的参考因素。

（3）调整机制。灵活定额制度应该具备一定的调整机制，以适应不同时期和地区的需求变化。可以采用定期评估和调整、阶段性调整等方式，确保定额体系的及时性和有效性。

2.引入科技手段支持的预算定额编制

引入科技手段是公路工程预算定额改革的另一个重要方面，科技手段可以为预算定额的编制提供更加准确和全面的数据支持。

（1）大数据分析。利用大数据分析技术，对大量公路工程项目的数据进行挖掘和分析，揭示规律和趋势，为预算定额制定提供科学依据。

（2）人工智能技术。应用人工智能技术，对复杂的工程项目进行智能化分析和判断，辅助定额的制定和优化。

（3）智能算法。采用智能算法，对影响造价的各种因素进行权衡和优化，实现预算定额的精确计算。

（4）云计算和物联网技术。借助云计算和物联网技术，实现数据的实时共享和传输，提高预算定额编制的效率和准确性。

3.借助信息化工具，建立公开透明的市场价格信息

借助信息化工具，建立公开透明的市场价格信息平台，对于工程预算定额改革具有重要的意义和作用。信息化工具可以有效地收集、整理、发布和分析市场价格数据，建立公开透明的市场价格信息平台。工程造价管理部门可以在权威网络平台发布造价指标、造价指数等广义上的市场价格信息，建立数据库，使用单位可根据数据库信息编制和确定最高投标限价，也可以计算工程变更费用。

（1）数据来源广泛。信息化工具可以从多个渠道获取市场价格数据，包括各类交易平台、供应商和生产企业等。通过信息化手段收集数据，可以确保数据来源的广泛和全面，提高市场价格信息的准确性和可信度。

（2）实时更新。信息化工具可以实时更新市场价格数据，反映市场价格的变化趋势。通过实时更新，可以避免定额的滞后性，确保预算水平与实际市场价格的匹配，提高预算的科学性和实用性。

（3）数据分析和预测。信息化工具可以通过数据分析和预测技术，对市场价格进行深度挖掘和分析。通过数据分析，可以发现价格异常波动和市场供求变化，为定额的合理编制提供支持和依据。

（4）公开透明。建立公开透明的市场价格信息平台，可以让社会各界了解市场价格的实际情况和变化趋势，防止信息不对称和不合理定额的出现。公开透明的市场价格信息有助于提高定额的公信力和合理性，促进预算定额改革的顺利实施。

（1）工程预算定额改革是适应时代需求的必然选择，改革的核心是建立科学合理的预算定额体系，提高预算的准确性和适应性，实现成本控制和资源优化配置。

（2）从传统的定额制度向灵活的定额制度转型，可能涉及到管理体制、编制方法和数据收集等方面的转型困难，需要解决各种技术和组织上的问题。同时，改革需要依赖准确的市场价格数据，应建立健全数据收集和监管机制，加强对市场价格数据的监督和质量控制。

（3）未来公路工程预算定额改革应继续坚持市场化、科学化、透明化的原则，加强信息化手段的应用，建立公开透明的市场价格信息平台，提高预算的准确性和实用性。要继续推进灵活定额制度的建立，引入成本管理和风险控制，逐步实现预算定额与实际施工的紧密衔接。

（4）定额改革不可能一蹴而就，希望在不断创新、总结经验的同时，能够将改革行为深入落实、落细，通过持续努力，为工程建设提供更科学的决策支持和资源优化配置，推动公路工程的高质量发展。

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