优化农村营商环境的现实难题与实施路径

王 旸，刘 骁

（1.广元市自然资源局，四川广元 628000；
2.广元市昭化区人民法院，四川广元 628000）

人类有了物品交换需求后，商业诞生了，营商环境的改变也伴随着整个人类经济史。营商环境良好的时代，商品经济蓬勃发展，反之则百业凋敝。全球化时代到来后，营商环境又有了新的内涵，除了本土商户，外资经济也成了重要参与者。2017年，习近平总书记在中央财经委员会会议上提出要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”，营商环境由此逐步成为社会各界关注的重点。最为权威的世界银行营商环境指标体系有开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等10个一级评价指标，我国《国民经济和社会发展第“十三”个五年规划纲要》则将营商环境划分为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境四个大类[1]。近年来，以“放管服”改革为代表的一系列举措，使城市营商环境得到明显改善，居民办理不动产证、企业办理营业执照、房地产开发企业取得建设工程施工许可证等政务效率明显提升，城市营商环境优化成效显著。然而，全国仍然有4亿多人生活在农村，传统非物质文化遗产主要在农村，粮食安全和生态安全保障主要在农村，国内经济大循环和消费潜力在农村，乡村振兴离不开农村营商环境的持续优化。

1956年，社会主义改造基本完成后的中国农村营商环境可分为三个阶段：一是1956年社会主义改造基本完成后到改革开放前，农村经济“以粮为纲”，人民公社主导农村经济发展，学大寨在各地如火如荼开展，众多知识分子和社会精英生活在农村，农村营商环境相比新中国成立前明显改善，除特殊年份外，粮食产量持续增长，农民生活水平不断提高。二是改革开放后至十八大前，外资和民营经济规模迅速壮大，城镇工业和服务业经济占比持续提高，农村向城市大规模输送人才、资源，城乡差距日益扩大，法律制度尚不健全，在粗放式经济状态下城市和农村营商环境均相对宽松，但城市无序扩张、农村耕地大量减少也主要发生在这一时期。三是十八大至今，国民经济遭遇内外双重困难，倒逼通过“放管服”改革提升经济质效，涌现了一批试点经验，如浙江“最多跑一次”、天津“一件事一次办”等，城市营商环境明显改善，但农村营商环境仍鲜被提及和重视，在更加严格的卫片执法、耕地保护这一时代背景下，农村营商环境相比之前更为不易。如，四川省阆中市母女士在家乡镇政府号召下，返乡创业投资珠宝厂，最后却因土地性质等问题厂房遭到强拆，损失2 000多万元，而这并非个例。

2.1 政策支持和执行力不足

近年来各地陆续出台了返乡创业、惠农金融、农村医保等政策，但执行效果并不理想。一是乡镇党委政府要应付各类文件和会议，部分年轻干部被上级部门借调，行政力量十分有限，便将政策宣讲和执行监督下放到村两委。二是很多村干部因文化水平不高、政策理解有限、工作经费紧张等原因，政策宣传很多时候止步于转发分享。三是面对营商环境这一新课题，农村缺乏专业的政策宣讲员，村干部和村民对营商环境认识明显不足。

2.2 农村工作多头管理

农村经济受限地理、交通、气候等多种因素，呈现弱分工，农民生产生活很难分割。现代政府体制则是分工明晰的政治架构，农业农村、水利、自然资源、林业、财政、交通等部门分管农村不同领域，城市营商环境由发改等部门统筹牵头，农村营商环境则缺少牵头部门，惠农政策难以形成合力，不同部门不同时期的政策要求也可能矛盾冲突。农村工作的模糊边界，使得部门之间存在推诿打太极情况，即使如农民宅基地建房、路边设置标牌等日常事项办理，流程也较复杂，办理进度很大程度上取决于基层干部的担当和魄力。

2.3 农村经济承受不起营商环境的制度成本

现代经济活动普遍伴随着法律和税务的制度成本，优化营商环境背后的行政和法律成本，使得政府重心聚焦于经济效益显著的城市经济中。不动产、制造业、高端服务业等拥有较高的经济收益，能覆盖法律税务等隐形制度成本。农村多为小农经济，农业本身收益率不高，农业经济产出难以覆盖优化营商环境的制度成本，农村一些重要合同在签订前甚至没有经过专业法律人士把关，为后面的纠纷埋下隐患。

2.4 农村定位和产业发展的结构性矛盾

农村作为粮食主产区、生态平衡区、安全大后方，承担了粮食生产、耕地保护、生态保护等重要职能职责。而发展经济，很难不涉及土地性质的转换和耕地用途的改变，这在城市经济发展中已被反复验证，没有大量城中村的消失和城市边界的拓展，便没有今天北上广深等城市的强大能级。面对愈发严格的耕地保护政策，县级政府倾向将有限的计划指标和占补平衡指标等用于重大产业和基础设施项目。部分乡镇政府为完成招商引资和经济发展任务，在缺少用地指标的情况下，给予投资业主各种口头承诺，而在具体办理中，为符合国家现行政策，采取阴阳合同等办法，以土地流转和宅基地出租为名开展旅游业和种养殖业等，部分耕地事实上被用作建设用地，随着卫片执法技术的发展，不少此类违法用地被发现整改，导致投资商亏损、地方政府信用受损、农村营商环境恶化。

2.5 农村基础设施不健全

相比农村，城市工业园区的发展能级高、投资强度大、经济效益好，道路、通讯、水、电、燃气等基础设施由政府保障，投资者只需关注投入产出比、税收、收益等。在农村，基础设施不完善是普遍现象，业主隐形支出较大。交通方面，农村地区多为村道，缺少管护资金，日常养护难度大，主要依靠村两委发动在家村民进行突击式管护。电力方面，农村电网系统配置标准多为民用常压电网，若引进大型民宿酒店等用电大户，现有电力系统是难以承受的，需要专变电等改造，额外增加投资支出。用水方面，农村因人口分布零散、管网维护成本高等原因，一些地区使用的是简单净化后的堰塘水，若引进大型文旅等项目，需新建水利设施。燃气方面，因用气量较小、铺设管道长、入户费用高等原因，一些农村地方尚未通气，而发展乡村旅游，燃气是关键的基础设施。

2.6 盘活农村存量建设用地缺少实施细则

2023年中央一号文件指出，积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求，出台乡村振兴用地政策指南。深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。但现阶段仅有指导思想，缺少实施细则，十分依赖各地行政水平。如四川省在经历了大规模合村并组和村小、幼儿园的关停潮后，产生了大量的闲置建设用地和房屋，对成都市郫都区战旗村等个别条件优越的村而言，可以选择村集体建设用地入市交易，采取拍卖、出租、转让、入股等方式，但多数村庄，在乡镇人口大量外流、街道门面闲置的情况下，农村集体建设用地入市不具备实施条件，更可行的是转变土地和房屋用途，将闲置土地和房屋通过出租方式用于乡村旅游或农产品仓储运输加工等。然而，这一操作目前还缺乏明确的政策和法律依据，一些地方政府不得不选择打擦边球，也时刻面临自然资源、林业、生态环境等各部门的督察。

3.1 “放管服”改革持续向下

四川省广元市昭化区建立了“村能办”便民服务智慧平台，让“群众跑”变“数据跑”，变“村代办、村帮办”为“村能办”，努力打通服务群众的最后一公里，简化服务流程，按照“村级初审—扫描上传—视频连线—办结回传—证照打印”流程，实行材料一次提供、区镇村三级共享[2]。以“村能办”为代表的村级电子政务系统的试点经验是值得肯定的，但大面积推广尚不成熟。一是“村能办”等系统操作没有专业培训是很难熟练掌握的。二是“村能办”需要镇村两级联动操作，如果缺少干部专项负责，那么流于形式、为试点而试点就难以避免。三是不少县级部门和乡镇日常工作和文件签批依赖纸质文件，即使村里能用上“村能办”等系统，那最终的审批和流程依然需要线下走一遍，电子审批程序更像是重复操作。四是“村能办”等村级电子政务系统的资金投入大，至少需要配置一台彩色打印机、一台高倍扫描仪、一部可视电话、一台电视、一套政务外网等设备，一个村需投入数万元，试点村有资金支持，多数村缺少资金来源，若只是少数村实现电子政务办公，那就只能用于学习参观和试点摸索，不具有普适性。

3.2 权力适度向上集中

山东省淄博市行政审批局聚力拓展“一件事一次办”集成服务，将涉农审批的水保、取水、防洪、水利初设4项高频许可“一证化”集成审批；
将“开办养殖场”一件事中的农业、林业和水利许可一次办；
将“动物诊疗”一件事中的动物诊疗许可、兽药经营许可、执业兽医备案等事项提速办。通过将乡村振兴的部分关键审批事项收归市级，用好市级行政资源，推动了农村一批重点项目的落地，如给临淄区辛店街道266.67 hm2高标准农田配套的19眼灌溉机井发放了农业灌溉取水许可证[3]。淄博在烧烤出圈后，优化农村营商环境等成功经验也被全国各地所熟悉借鉴。淄博经验表明，权力适度向上集中有助于提高政务效率，对缺乏资金、人力、技术的镇村一级，市县两级可协助完成农村部分高频事项的审批，助推农村营商环境改善。

4.1 加大政策宣讲和执行力度

各级政府对农村营商环境的现状和困境有清晰认识，在制定政策时才更有针对性。乡村振兴过渡时期，部分脱贫帮扶村仍有驻村干部，驻村干部相对学历高、视野广、能力强，可深度参与农村营商环境的改善，将农村营商环境理念、惠农政策等向广大村民宣传普及。县级政府可组织乡镇和村干部集中开展优化农村营商环境培训，做到依法依规办事，杜绝乱占耕地、口头承诺等违法违规行为。

4.2 降低农村营商环境的制度成本

一是结合现有的镇村法律顾问制度，由国家拨付专项资金采购法律服务，减轻基层财政压力，法律顾问在产业振兴、招商引资、用地政策、合同签订等给予专业建议。政府定期对法律顾问进行考核，适时调整镇村法律顾问制度。二是依托央企、国企和重点民营企业，在合同签订和土地流转中推广使用区块链等新兴技术，科技赋能“三农”，保障投资人和农户权益，避免产生各类矛盾纠纷。

4.3 确定优化农村营商环境牵头单位

现有政治体制下，可明确农业农村部门作为优化农村营商环境的牵头部门，统筹农业农村、水利、自然资源、林业、交通、财政等涉农各部门的职能职责。在有条件的地区开展试点，梳理分析农村营商环境所遇到的困境和典型案例，逐一研究制定解决办法，发布优化农村营商环境问答手册，维护投资人合法权益，历史遗留问题逐步得到化解。

4.4 审慎推广村级电子政务系统

对多数农村地区，“村能办”等村级电子政务系统现阶段过于超前，不符合大多数村庄缺少人才、资金、设备的实际，“村能办”等村级电子政务系统可在重点村进行试点，待时机成熟后整镇、整县、整市推进，有效提升基层电子政务办公水平，积极培育农村电子政务后备人才。组织梳理县镇村各级办理事项，对于用地审批等高频事项，可参考淄博市将审批权收归市县行政部门。

4.5 剥离乡镇GDP考核指标

“上面千条线，下面一根针”是对基层的客观描述，责任层层向下分解，各项考核最终都指向了基层乡镇党政机关。大多数乡镇缺少财权，要完成GDP考核指标，大体只能从农村土地上找资金和项目，为完成任务，部分领导干部在招商引资过程中并未严格遵照章程办事。剥离乡镇GDP考核指标后，让乡镇政府将重心放在“三农”工作和耕地保护上，乡镇领导干部既有更多精力聚焦“三农”问题的解决，也能有效避免干部做出违法违规行为。

4.6 有针对性地改善农村基础设施

根据最新“村庄规划”编制说明，村庄分为特色保护类、集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类、其他一般类等5类。对于拥有发展潜力和区位价值的特色保护类、集聚提升类、城郊融合类等3类重点村庄，应从优化农村营商环境角度出发，有针对性地改善水、电、气、路、通信等基础设施，给予投资者更高的预期收益，降低投资风险。对于搬迁撤并类、其他一般类村庄，可引导人口适度集中居住，小田并大田，提高农业集约化、机械化水平。

4.7 鼓励盘活农村存量建设用地

可鼓励各地开展盘活农村存量建设用地试点，充分用好闲置学校、卫生所、村委会等资源，为乡村产业发展提供足够的建设用地指标和场地，保护宝贵的耕地资源。在试点过程中，不可避免会出现一些问题，对非原则性问题给予基层干部更多的包容，提高干部群众干事创业的积极性，好经验、好办法可在全国推广。

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