我国“辩护全覆盖”的实践图景与未来展望

张茜 曾彦 王凯

摘 要：我国“辩护全覆盖”由辩护律师和值班律师共同保障实现。值班律师由于服务质量饱受诟病，引发了理论界和实务界对值班律师“辩护人化”的呼吁、改革。值班律师“辩护人化”不仅造成刑事法律援助回归一元主体，背离值班律师制度初衷，也无法解决认罪认罚案件中值班律师“见证人”化的问题。在协商性司法模式下，为有效保障被追诉人的权益，“辩护全覆盖”必须主要依靠辩护律师来实现，值班律师仅提供初步性、临时性、辅助性法律服务。未来应通过扩大刑事法律援助律师适用范围，回归值班律师临时性法律帮助的本源，真正实现我国的“辩护全覆盖”。

关键词：值班律师;辩护全覆盖;协商性司法;辩护律师

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2024）03-0064-04

“辩护全覆盖”①是近些年来刑事司法领域的热点话题，不仅体现了我国在人权司法保障层面的决心，也体现了将法治的发展惠及每一个人的美好愿景。自2017年10月最高人民法院、司法部共同推进“律师辩护全覆盖”②试点，到2018年12月扩大试点工作范围，再到2022年10月两高两部将试点工作正式从审判阶段延伸至审查起诉阶段，“律师辩护全覆盖”持续稳步推进，与值班律师制度一同构成刑事被追诉人辩护权的制度保障体系。但由于法律援助资源发展不足、值班律师定位不清、刑事司法体制的变化，“辩护全覆盖”出现一系列疑难，如何认识值班律师的法律帮助？值班律师和辩护律师的关系为何？“律师辩护全覆盖”的发展图景是什么？这些问题亟须得到回应。因此，通过梳理“辩护全覆盖”的发展历程，明确症结所在，提出未来我国“辩护全覆盖”的实现路径。

一、“辩护全覆盖”的历史梳理

（一）“律师辩护全覆盖”试点进程

1.试点提出

“律师辩护全覆盖”这一表述首次出现在2017年10月最高人民法院与司法部共同制定的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）中，要求在北京等8个省（市）开展为期一年的“律师辩护全覆盖”试点，此时的“全覆盖”仅指审判阶段，且按照不同程序类型分为由辩护律师提供和值班律师提供两种形式，这与《试点办法》出台的背景和目的密不可分。

首先，“律师辩护全覆盖”的首要目的是服务于“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”，因此，《试点办法》将其限定为审判阶段的全覆盖。“以审判为中心的诉讼制度改革”是2014年10月党的十八届四中全会为全面推进依法治国提出的重要举措，如果缺少承担刑事诉讼三大职能之一的辩护，改革目标将势必无法实现。在我国长期以来审判阶段辩护率只有将近20%的基础上，最高人民法院和司法部一同为保障“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”的实现，特提出“律师辩护全覆盖”试点。

其次，区分“辩护律师全覆盖”和“值班律师全覆盖”是对认罪认罚从宽制度改革的呼应。“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”与“推进以审判为中心的诉讼制度改革”在党的十八届四中全会上一同被提出。就两者关系而言，“以审判为中心”的诉讼制度，必然要求落实庭审实质化，而实质化的庭审需要投入更多司法资源;在现有资源不变的情况下，需要通过认罪认罚从宽制度对刑事案件进行繁简分流[1]。刑事案件全覆盖“辩护律师全覆盖”和“值班律师全覆盖”是为应对现有法律援助资源不足而做的“繁简分流”，在按照普通程序审理的案件中，被告人一般未认罪认罚，案件事实存在争议，通过指派辩护律师可以更好保障被告人权益。在按照速裁程序和简易程序审理的案件中，事实清楚，被告人认罪认罚，指派值班律师提供帮助就足够。

最后，“律师辩护全覆盖”是基于我国法律援助发展情况背景下提出的改革目标。在试点推进之前，考虑到我国律师职业群体和法律援助制度的发展情况，司法行政部门就对这一试点工作的逐步开展做了充分预测，全国范围内仍有地方法律援助经费未纳入同级财政预算，有的地方还大量缺少律师，在此背景下，全国范围内尚未有足够的律师能够保障“律师辩护全覆盖”试点全面铺开后的辩护需求。

随后，2018年12月，在总结试点经验的基础上，最高人民法院、司法部发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》（以下简称《扩大范围的通知》），将范围进一步扩大至全国。2022年10月18日，两高两部出台《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（以下简称“意见”），明确开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作，主要要求对于可能判处三年以上有期徒刑的，人民检察院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

2.试点成效

在《试点办法》推行一年后举办的试点工作推进会上，对试点工作一年的成效进行总结，截至当年9月底，8个试点省（市）扩大通知辩护的案件8万多件，超过10万名被告人因此获益，受此影响，2018年刑事案件总数达到473 853件，占总案件数的32.6%，同比增长62.7%，其中，通知辩护类案件412 038件，占刑事案件总数的86.9%，比2017年增长80.9%[2]。

在《扩大范围的通知》为“律师辩护全覆盖”提档加速后，全国刑事案件审判阶段的辩护工作迅速推进。到2018年底，全国2 368个县（市、区）开展了律师辩护全覆盖试点工作，占比83%。因开展试点扩大通知辩护的法律援助案件累计达到59万余件，值班律师提供法律帮助的案件达到48万余件[3]。而随着“意见”的出台，各地积极开展试点，审查起诉阶段将进一步提高辩护律师提供辩护服务的比例。

（二）值班律师全覆盖的推进

刑事程序中，无法获得辩护律师提供辩护服务的被追诉人得益于认罪认罚从宽制度和速裁程序的完善，使其能够获得值班律师提供的法律帮助。

值班律师首次在中央文件中出现是在2014年8月两高两部《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》（以下简称《速裁办法》）中，该规定与2012年刑事诉讼法的不同之处在于速裁程序中的犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的，法律援助机构无需再审查是否符合法律援助条件，而是直接为其指派法律援助律师，从而实现速裁程序中的被追诉人法律帮助全覆盖。随后，为落实党的十八届四中全会提出的“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”，2016年11月，两高三部印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《认罪认罚办法》）首次明确了值班律师的职责，并比《速裁办法》中规定的需犯罪嫌疑人、被告人申请后才可获得值班律师更进一步，只要犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，没有辩护人的，无需提出申请，司法机关就应当为其通知值班律师提供法律服务。可见，无论是《速裁办法》还是《认罪认罚办法》，值班律师制度是作为速裁程序中和认罪认罚制度配套的措施存在的，目的是保障速裁程序和认罪认罚制度的顺利推行。为规范值班律师工作，2017年8月，两高三部印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，尽管第一条规定仿佛意指刑事诉讼中所有没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人均有权获得值班律师法律帮助，但其出台的背景仍然是为了充分发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。所有这些完善值班律师制度的规范性文件始终没有明确解决一个问题：在不认罪认罚和没有适用速裁程序案件的审前程序中，犯罪嫌疑人和被告人既不属于应当通知指派律师情形，也没有委托律师的，是否有权获得值班律师的法律帮助。

这一问题随着2018年《刑事诉讼法》的修改得到解答，刑事诉讼法将值班律师置于第4章辩护与代理一章予以规定，突破了之前相关文件对值班律师制度的定位，不再将值班律师制度简单视为认罪认罚从宽制度的配套措施，而是将其置于辩护制度体系下。至此，所有犯罪嫌疑人、被告人，无论侦查阶段、审查起诉阶段，还是审判阶段，无论一审期间还是二审期间，无论是否符合申请法律援助的条件，无论是否属于应当指派律师情形，只要没有律师的（包括委托律师和法律援助律师），均可以获得值班律师法律帮助。

二、“辩护全覆盖”的实现方式

（一）以辩护律师为主

在认罪认罚适用率超过80%的刑事诉讼体系下，代表着我国刑事诉讼从对抗性部分转向了协商性[4]，但协商性并不意味着控辩双方无需再平等武装、平等对抗。相反，在协商性司法下，更需加强辩方力量，不受控制的协商性司法存在极易演变为“压制性司法”的风险。加强辩方力量不仅是为了防止不自愿认罪认罚的结果发生，更是控辩双方友好协商的前提。

我国协商性司法具有两个明显特征，第一，检方占据刑事诉讼中的主导地位。从诉讼结构来看，集中体现在检察机关对被追诉人的主动性和对审判机关的拘束力上。第二，协商性司法下的程序简化削减了对被追诉人的保障。在适用速裁程序中，法庭调查、法庭辩论一般不再进行，审理期限大大缩短，由审判员一人独自审判。审判阶段的程序简化导致法官无法再充分发挥对被告人权益保障的作用，如果审前程序权益保障不到位，程序存在违法，将加大冤假错案发生的概率。因此，在面临控诉方力量加强，对被追诉人程序保障减弱的刑事司法体制下，加强辩方力量是应有之义，只有通过诉讼权利完善、配套措施完备的辩护律师才能保障认罪认罚案件中被追诉人认罪认罚的自愿性。因此，辩护律师未来应当成为我国“辩护全覆盖”的主要提供主体。

（二）以值班律师为辅

自《速裁办法》首次明确提出要建立值班律师制度以来，值班律师制度一直处于刑事司法改革的风口浪尖。值班律师尽管成为实现我国“辩护全覆盖”的主要力量，承担了大部分刑事案件法律服务的提供任务，但由于在制度设计上对值班律师的定位不清以及缺乏相应配套措施，学界对其能否发挥应有制度价值普遍持怀疑态度，特别在认罪认罚案件中，值班律师能否保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性是值班律师制度面临的最大考验。在此基础上，理论界的主流观点主张将值班律师“辩护人化”方能有效解决这一问题，主张赋予值班律师“辩护人”地位，拥有“辩护人”相关权利，获得“辩护人”的保障[5]。

理论界持续呼吁推动顶层设计者开始对值班律师制度逐渐完善。2019年10月，两高三部发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》虽然并未改变值班律师提供的仍然是法律帮助，但首次明确了值班律师拥有会见权和部分阅卷权，值班律师向“辩护人”化迈进坚实一步。随后，2020年8月，两高三部针对值班律师制度专门发布《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《值班律师办法》），对值班律师的服务范围、运行机制、制度保障等做了全面规定。但值班律师仍然没有突破值班律师“法律帮助者”的角色定位，将其直接“辩护人”化，赋予完全的阅卷权、会见权和调查取证权，提供与辩护律师相应的配套措施。

然而，值班律师制度逐步完善，并未有效解决其实践运行中的难题，值班律师仍避免不了沦为认罪认罚案件中“见证人”的尴尬地位。尽管《值班律师办法》规定值班律师可以持相关手续前往看守所会见犯罪嫌疑人，但实践中看守所多以不存在委托关系为由拒绝会见，只能随同检察人员一同会见，即使看守所允许会见，看守所也会派相关工作人员陪同会见。更重要的是，值班律师要求会见的数量少之又少，有研究统计某基层2020年5月至2020年10月的值班律师制度运行情况，5个月之间只有4例犯罪嫌疑人要求与值班律师约见，且只有2例获得了会见，无值班律师主动会见的情况[6]。阅卷情况也不容乐观，值班律师普遍不愿意花费更多时间阅卷，且存在检察人员批量要求值班律师见证签字的情况，值班律师根本来不及阅卷。值班律师制度所赋予值班律师的阅卷权和会见权，由于司法机关的配合程度不高、法律援助经费不足、值班律师本人意愿不强而名存实亡。

值班律师制度自2014年确立，中途加强对其权利和配套措施的保障，但是其“见证人”的地位实质上并没有得到明显改善。实践证明，一味主张将值班律师“辩护人化”并不是解决当前值班律师制度问题的灵丹妙药。可能有观点主张，应当赋予值班律师完全的辩护人地位，享有完全的阅卷权、会见权等，允许值班律师出庭辩护，并给予充足的法律援助经费补贴，这样才能实现值班律师的制度功能。按此逻辑，一个显而易见的疑问是：值班律师与辩护律师有何区别？“辩护人化”的值班律师与法律援助辩护律师除称谓不同外，是否还有差别？“值班律师”又有什么存在的意义？

早在2017年全国范围内普遍推进值班律师制度之际，司法部就明确“值班律师制度的主要目的是为进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即时初步的服务，以其广覆盖、便利性等特点很好地体现了保障司法人权的刑事司法理念。”[7]可见，原本值班律师制度的目的就是提供即时初步的法律服务，只是在随后值班律师“辩护人化”的过程中逐渐偏离了这一原始目的。沿此逻辑，如果值班律师制度按照初始的设想仅提供即时、初步的法律服务，值班律师无阅卷、会见权，必然无法保障认罪认罚案件中被追诉人的自愿性，可是如果将值班律师无限“辩护人化”，又势必导致值班律师与辩护律师无法区分。本文认为，导致这种矛盾的根本性原因在于：值班律师制度无法肩负起保障认罪认罚案件中被追诉人权益的任务。从速裁程序试点，到认罪认罚从宽制度的推行，值班律师作为一项配套性的保障制度根本原因在于当时法律援助制度的发展水平无法负担为所有认罪认罚案件中的犯罪嫌疑人、被告人提供辩护律师，从而只能选择由值班律师来提供，但这只是权宜之计，未来，所有的认罪认罚案件必然逐步实现辩护律师全覆盖。

三、“辩护全覆盖”的未来图景

（一）刑事法律援助律师：扩大适用范围

在辩护全覆盖的语境之下，犯罪嫌疑人除自行委托律师之外能够获得辩护律师的情形有以下三种：（1）刑事诉讼法和法律援助法当中关于应当通知指派律师的七种情形;（2）“律师辩护全覆盖”试点要求的按照普通程序审理的一审、二审案件，以及审判监督程序审理的案件中的被告人，和审查起诉阶段的部分犯罪嫌疑人;（3）最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第48条规定的人民法院可以通知指派律师的五种情形。

尽管相关规范文件和试点要求对刑事辩护律师法律援助的范围进行了一定程度的扩张，但总体来说，范围仍然过窄。“律师辩护全覆盖”试点仅限于审判阶段按照普通程序审理的案件和审查起诉阶段部分案件（主要为可能判处三年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人）。事实上，在大量案件均认罪认罚的前提下，适用普通程序的案件少之又少，大部分案件均适用的是速裁程序或简易程序，审判阶段的被告人大部分获得的法律援助均是来自值班律师，而不是辩护律师。

从刑罚的轻重程度来看，刑事法律援助辩护律师只为可能被判处三年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人提供，无论是与域外国家实践相比，还是从我国犯罪结构来看，这一范围都过于狭窄。日本早在2006年就将国选辩护人的范围扩大至“可能判处死刑、无期惩役或者最低法定刑1年以上有期惩役或禁锢的案件”，2016年刑事诉讼法改变了以往根据可能判处刑期来确定的法律援助范围，直接规定“被签发逮捕证”和“被逮捕的犯罪嫌疑人”就可以聘请国选辩护人。正因如此，日本刑事辩护率常年维持在90%以上，2019年达到了96.7%[8]。从我国的犯罪结构来看，每年被判处三年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的被告人数量十分有限。根据2022年全国司法统计公报数据显示，被判处三年以上有期徒刑至死刑的人数占所有生效判决人数的14.04%[9]，即，即使将律师辩护全覆盖的范围扩大至审查起诉阶段，也只能覆盖15%左右的案件。我国刑事法律援助的范围与世界范围内普遍将可能被判处监禁的刑事法律援助范围相比，仍然有一定差距。

（二）值班律师：回归临时性法律帮助的本源

英国值班律师制度主要分为警局值班律师计划和治安法庭值班律师计划。值班律师主要提供法律咨询，提供的是一种初步性法律帮助，值班律师本身的“值班属性”决定其无法在同一案件中连续提供法律帮助服务。从英格兰和威尔士值班律师制度的起源出发，也可发现，设立值班律师制度的初衷就是提供一种初步性普惠性质的法律服务。当时英国政府意识到治安法庭无律师代理的情况，辩护率只有5%左右，为解决这种辩护率过低的情况，让每个人能够获得一定程度的法律服务，又不对现有法律援助资源造成过多的负担，从而选择了值班律师计划[10]。历史总是惊人的相似，英国值班律师制度出现和我国有诸多相似之处，在某种程度上都是想解决刑事诉讼辩护率较低的问题，但又受制于法律援助资源不足而无法全部提供辩护律师。但不同之处在于，英国在随后几十年发展中，没有将值班律师无限“辩护人化”，而是力求实现值班律师提供初步性的法律服务，打通刑事辩护“最初一公里”，后续的辩护服务则由辩护律师来负责，值班律师和辩护律师之间也对资质有明显不同要求，从而形成值班律师和辩护律师二元的刑事辩护全覆盖，两者各自负责不同阶段，各司其职，有序衔接，不存在值班律师“辩护人化”或辩护律师“值班化”的问题。

因此，将我国值班律师无限“辩护人”化，势必导致我国刑事法律援助最终回归辩护律师的单一局面，无益于刑事法律援助制度的良性发展，因此，必须回归值班律师本源，恺撒的归恺撒，上帝的归上帝，形成值班律师与辩护律师共存的刑事法律援助二元格局。具体而言，应当摒弃值班律师“辩护人化”的理念，明确值班律师帮助是一种为未来得及聘请律师和指派法律援助律师的被追诉人提供的临时性法律帮助，填补聘请律师和获得法律援助所需时间中无律师的空白，主要旨在保障犯罪嫌疑人在侦查阶段的权利，实现辩护律师全覆盖后，做好值班律师与辩护律师之间的有序衔接，充分保障被追诉人的合法权益。

参考文献：

[1]胡铭.认罪认罚从宽制度的实践逻辑[M].杭州：浙江大学出版社，2020：1-2.

[2]樊崇义，施汉生.中国法律援助制度发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2019：35-36.

[3]司法部.2368个县市区已试点刑事案件律师辩护全覆盖[EB/OL].（2021-03-09）[2023-07-25].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693738650612761593&wfr=spider&for=pc.

[4]王迎龙.协商性刑事司法错误：问题、经验与应对[J].政法论坛，2020（5）.

[5]肖沛权.论我国值班律师的法律定位及其权利保障[J].浙江工商大学学报，2021（4）.

[6]艾建飞.S县值班律师制度运行情况调查研究[D].贵阳：贵州民族大学，2021.

[7]法律援助值班律师来啦——“两高两部”举办法律援助值班律师新闻发布会[EB/OL].（2017-09-29）[2023-06-05].https：//www.sohu.com/a/195567630_813343.

[8]日本弁士合会：“弁士白（2020年版）”[EB/OL].（2020-09-04）[2023-07-10].https：//www.nichibenren.or.jp/document/statistics/fundamental_statistics2020.html.

[9]2022年全国法院司法统计公报[EB/OL].[2023-08-01].gongbao.court.gov.cn Details/20587eaef248beb61ed65g6018865c.html.

[10]Widgery Committee，Departmental Committee Report：Legal Aid in Criminal Proceedings（1966）.

①本文中的“辩护全覆盖”特指为保障刑事诉讼程序中被追诉人能够获得法律帮助而提出的一系列举措，既包括辩护律师提供的辩护服务，也包括值班律师提供的法律帮助服务。

②“律师辩护全覆盖”指从2017年10月开始的试点工作，系刑事诉讼中被追诉人获得的辩护律师提供的法律援助服务。

基金项目：广东省人民检察院省级检察理论研究课题“少捕慎诉慎押刑事司法政策实证研究”（GDJC202358C）

作者简介：张茜，四级高级检察官，硕士，从事电信诈骗检察工作理论与实务研究;曾彦，一级检察官，从事电信诈骗检察工作理论与实务研究;王凯，二级检察官助理，博士，从事诈骗犯罪、刑事诉讼制度理论与实务研究。

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