AUKUS核潜艇合作如何冲击国际核不扩散规范体系？

文/李彬 李享

2023年3月13日，美国、英国和澳大利亚公布了“三边安全伙伴关系”（AUKUS）框架下的核潜艇合作路线图。根据三国达成的共同安排，美英将帮助澳大利亚研发和建造专用于澳海军的攻击型核潜艇SSN-AUKUS，而在该型核潜艇交付前，美国还将向澳大利亚出口3～5艘“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇。本文试图从规范演化的视角对AUKUS核潜艇合作冲击国际核不扩散规范体系的路径和影响进行分析，重点关注其对成长中的国际核不扩散规范的影响。

建构主义理论认为，规范是“具有特定身份的行为体的适当行为标准”。规范并不会保持一成不变，而总是处于动态的演化过程中。具体而言，在规范的倡导者与挑战者的互动下，一项国际规范有可能会历经出现、扩散、内化的阶段，也有可能在任何阶段因遭受争议和抵制而退化甚至衰亡。

（一）核不扩散规范的演化逻辑

核不扩散规范的强化与弱化也遵循规范演化的一般逻辑。由于任何单独一项规范并不足以完全阻止核扩散，核不扩散规范需要作为一个体系，通过各项规范相互协同的方式来补充其薄弱之处，从而在整体上发挥防核扩散的作用。除了成文的、正式的核不扩散制度，还有一些尚未达到文本化、制度化水平的行为规则，这体现为一些具体的、逐渐成长的、不断演化的核不扩散规范。这些成长中的规范主要以国际社会成员的自我克制、传统、惯例或常识等方式来塑造国际行为体的预期，并对其行为发挥一定的约束作用。

核不扩散规范的演化方向主要取决于影响力突出的国家对争议性事件的反应，它包括三种情形。第一，违反特定的既有核不扩散规范行为发生后，如果影响力突出的国家明确表示反对或对规范破坏者进行了惩罚，那么该项规范受到的损害较轻，规范甚至有可能得到加强。第二，如果影响力突出的国家充当特定规范的破坏者，国际社会难以惩戒这种违反规范的行为，会导致规范向弱化的方向发展甚至瓦解。第三，暂时没有国际协定对特定的核扩散行为进行约束，影响力突出的国家通过自我克制避免了核扩散，从而成为一种先例，引起其他国家效仿，并可能成长为一个新规范。

（二）核不扩散规范演化的实践

两起事件强化了核不扩散的规范体系。第一起事件是1974年的印度核试验，即印度曾利用《不扩散核武器条约》未对缔约国和非缔约国之间的民用核合作进行明确限制的漏洞发展了核武器。该事件发生后，核供应国集团于1976年成立，其成员同意将受援国所有核设施（包括非受援核设施）纳入国际原子能机构的保障监督范围，并逐渐成为无核国家接受民用核技术援助的条件。这种持续的做法最终演化成为一个新的重要的核不扩散规范：全面保障规范。

第二起事件是1991年伊拉克的秘密核武器计划被披露事件。在早期实践中，国际原子能机构保障机制只适用于政府申报的项目。这一事件后，1997年通过的《示范附加议定书》（INFCIRC/540）开始授权视察人员检查相关国家未申报的核项目。《示范附加议定书》目前得到绝大多数国家的支持，已经成为一项新的核不扩散规范。

争议性事件并不总是推动核不扩散规范向强化的方向发展。美印核能合作曾对核不扩散规范体系中的全面保障规范构成严重挑战。2008年9月，核供应国集团在美国的压力下最终同意在全面保障规范中为印度提供豁免。美国和印度的核合作削弱了全面保障规范，但该规范由于韧性较强，得以勉强维持。

由于国际社会并未就限制军用核动力装置的转让形成明文规定，其一直是既有国际核不扩散规范体系中的一项“漏洞”。尽管多国都曾进行过核潜艇合作，但是，鉴于相关国家对利用军用核动力装置漏洞极为谨慎，避免利用该漏洞已经成为一个惯例或成长中的规范。

（一）既有核不扩散规范体系的“漏洞”

《不扩散核武器条约》并未直接禁止无核武器国家获得军用核动力装置。根据国际原子能机构和无核武器国家之间的保障协定（INFCIRC/153），当核材料被用于核爆炸之外的常规军事活动时，国际原子能机构允许将其从保障措施中移除。不过，使用该条款的无核武器国家需要与国际原子能机构达成安排，以确保核材料不被用于发展核武器。这被认为是核不扩散规范中一个重要的但未被专门处理的漏洞，该漏洞使无核武器国家可以将核材料从国际原子能机构保障措施中移出以用于常规军事目的，但也可能秘密用于核武器计划。1972年，国际原子能机构在INFCIRC/153文件中插入了这个带有漏洞的条款。

（二）国际核潜艇合作的主要类型

从历史案例来看，国际核潜艇合作有三种类型。第一类核潜艇合作发生在有核武器国家之间，例如美国和英国。尽管美英在签署《不扩散核武器条约》后仍保持了长期的核潜艇合作，但它们的身份使其并不需要利用军用核动力装置漏洞来逃避对武器用核材料转移的核查。

第二类核潜艇合作发生在有核武器国家和缔结了《不扩散核武器条约》的无核国家之间。加拿大是第一个试图从有核武器国家获得核潜艇的缔约无核国家。1987年6月，加拿大宣布了核潜艇计划，试图从美国或英国获取核潜艇。在美国的干预下，加拿大被迫同意强化核不扩散措施，并最终取消了该项核潜艇计划。巴西是第一个在有核武器国家的帮助下建造核潜艇的缔约无核国。巴西在2008年与法国签署一项技术合作协议。根据该协议，法国将为巴西提供潜艇非核部分的设计技术。巴西的核潜艇计划不涉及核材料和技术的跨国转让，而且巴西几乎可以肯定将使用低浓缩铀作为核潜艇燃料。

第三类核潜艇合作发生在有核武器国家和《不扩散核武器条约》非缔约国之间。从1988年起，印度数次从苏联/俄罗斯租核潜艇，成为第一个拥有核潜艇的《不扩散核武器条约》非缔约国。双方合作协议禁止印度为核潜艇补充燃料，并要求印度必须在租赁期结束后将核潜艇完整归还给苏联。

在前述三个核潜艇合作的案例中，当事国最终都并未利用INFCIRC/153文件中的军用核动力装置漏洞，直到美英澳宣布三边安全伙伴关系框架中的核潜艇合作。尽管军用核动力装置漏洞一直存在，此前世界各国都在行动上避免触及这个漏洞，使得规避利用该漏洞在事实上已经成为一个成长中的规范。

（三）美英澳三边安全伙伴关系核潜艇合作的进展与特点

三边核潜艇合作可分为三个阶段。第一阶段，从2023年起，澳大利亚将向美英两国派遣军方和文职人员，以培养本国的人才队伍。第二阶段，至21世纪30年代初期，美国将向澳大利亚出口3～5艘“弗吉尼亚”级核潜艇。第三阶段，在2030年以前，英国和澳大利亚将联合生产新的代号为SSN-AUKUS的攻击型核潜艇，并在2040年前后交付澳海军。

三边安全伙伴关系与其他的核潜艇合作案例存在四个方面的不同。第一，该项合作将开创有核武器国家通过核潜艇合作方式直接向无核武器国家提供军用反应堆技术与核材料的先例。对于外界的质疑，美英澳三国还以《不扩散核武器条约》不限制军用核动力装置进行辩解，从而在利用军用核动力装置漏洞问题上也开创了先例。第二，澳大利亚极有可能从美国和英国获得武器级高浓缩铀作为核潜艇燃料。据估算，为了满足8艘攻击型核潜艇的需求，美英需要为澳大利亚提供至少4吨的高浓缩铀，这足以用来制造160枚核武器。第三，澳大利亚的核不扩散承诺缺乏有约束力的国际规范的监督保障。澳大利亚宣称，将使用不经化学处理无法直接用于制造核武器的高浓缩铀燃料，且不寻求拥有进行化学处理的设施。但在实际操作层面，如果澳大利亚放弃承诺，国际社会将缺乏有力的阻止措施。第四，三边安全伙伴关系是美国第一次支持无核武器国家的核潜艇计划，这违背了其长期坚持的行为惯例。

尽管美国、英国和澳大利亚声称三边安全伙伴关系并没有违反《不扩散核武器公约》的文本，但前述研究表明，三边安全伙伴关系的确与已有国际核潜艇合作惯例存在冲突。从规范演化的角度来看，这一新的合作模式将引发国际社会关于核不扩散规范体系的争论，从而影响相关规范的演化方向，对核不扩散规范体系构成更直接的挑战。

（一）军用核动力装置转让

自1968年《不扩散核武器条约》出现到三边安全伙伴关系出台期间，一直没有无核武器国家公开正式地通过利用军用核动力装置漏洞从有核武器国家获得核技术和核燃料。国际社会长期以来就避免利用军用核动力装置漏洞达成了默契。尽管一些有核武器国家和无核武器国家在核潜艇项目上进行了合作，但它们一直小心翼翼地不触及上述漏洞，并对合作方式进行了限制。经过五十多年的时间，这种一贯的做法已经形成习惯和传统，成为一个成长中的规范。

由于三边安全伙伴关系涉及武器级浓缩铀的直接转让，需要用更为严格的保障措施进行约束。然而出于保护军事秘密的目的，对于已经装载到核潜艇反应堆内的核燃料，澳大利亚基本不可能接受国际原子能机构的保障。为使这一行为合法化，澳大利亚将成为第一个利用军用核动力装置漏洞获得核潜艇的国家。当更多国家开始效仿三边安全伙伴关系的先例时，此前不利用军用核动力装置漏洞规范的成长过程将被阻断，《不扩散核武器条约》和国际原子能机构保障措施的有效性和完整性将受到严重威胁。

即使美国宣称只允许三边安全伙伴关系成为一个例外，它也会面临其他盟国和伙伴要求得到与澳大利亚相同待遇的压力。如果伊朗以发展核潜艇为由扩大铀浓缩活动规模，那么伊核问题将变得更加复杂。

（二）两用物项管制

对两用物项（dual-use items）的管制也是核不扩散规范体系中的一个重要组成部分。两用物项这一概念可以有三种解释。第一类包括既可用于大规模杀伤性武器又可用于民用用途的物项。这类两用物项受到最严格的控制。第二类包括既可用于常规军事用途又可用于民用用途的物品。第三类包括既可用于大规模杀伤性武器，又可用于常规军事用途的物品。使用武器级浓缩铀的军用核动力装置就属于典型的第三类两用品。由于这类两用品的敏感性，其监管和核查十分困难。

国际社会在导弹领域的防扩散努力为控制核武器/常规军事两用物品提供了经验。一些学者提出的解决军用核动力装置漏洞的方案也遵循了类似原则。詹姆斯·莫尔茨（James Moltz）建议拥有核动力舰艇的国家仿照《导弹及其技术控制制度》建立“核推进反应堆控制制度”，承诺不为任何军用舰艇计划转让核推进反应堆、技术或核材料。更多的学者，如弗兰克·冯·希佩尔（Frank von Hippel）、詹姆斯·阿克顿（James M.Acton）认为各国应使用低浓缩铀作为核潜艇的燃料。上述思路可能会为新的核武器/常规军事两用物品管制规范提供有效的路径。

导弹领域的常规与核武器两用物项管制实践已经制度化并且得到了五核国的支持，核领域的新规范建设可以模仿和借鉴导弹领域的这些规范。由于三边安全伙伴关系的先例，国际社会将缺乏有力的规范去阻止这些利用常规军事借口发展核武器的行为。

（三）核“突破时间”

“突破时间”（breakout time）是一个专门用于伊朗核问题的概念。它指的是伊朗生产足够制造一件核武器的浓缩铀所需要的时间。如果伊朗改变政策，利用现有生产民用浓缩铀的能力去生产武器级浓缩铀，“突破时间”就可以为国际社会对伊朗潜在的核扩散风险提供预警。根据2015年的《联合全面行动计划》，伊朗将至少需要一年的时间来生产用于炸弹的核材料。尽管这一规范迄今为止只适用于伊朗核问题，但作为一个重要的先例，它原本有可能扩展到其他议题上。

在伊核协议出现困难的基础上，三边安全伙伴关系进一步破坏了“突破时间”演化为普遍性核不扩散规范的潜力。澳大利亚未来的核潜艇不仅会使用90%以上的高浓缩铀作为燃料，而且可以跳过铀浓缩的过程，直接从美英获得难以受到国际原子能机构保障的高浓缩铀。在这种情况下，澳大利亚的“突破时间”将比伊朗短得多。

美国、英国和澳大利亚声称三边安全伙伴关系并不违反《不扩散核武器条约》文本，但其不可避免地会打断三个重要的成长中的新兴规范的发展和应用。第一，避免利用军用核动力装置漏洞，可以防止无核国家以发展军用核动力装置为由获得核武器所用的高浓缩铀。这一规范尚未形成国际协议，但在国际社会成员几十年小心翼翼的维护下，已经成为一个惯例。第二，大规模杀伤性武器与常规军事两用物项的管制强调从能力出发，来防范国家以常规军事用途为借口发展潜在核武器能力。这一规范已经在限制核导弹运载能力方面发挥作用，值得核不扩散的其他领域模仿和学习。第三，设置足够长的核“突破时间”有助于协调《不扩散核武器条约》的第二款和第四款在实践中的矛盾，在民用和核武器两个用途中间设置合理的防火墙。该规范已经在《联合全面行动计划》中制度化，但其普遍意义还需要更多实践来推动。总之，上述三个规范非常重要，但它们仍处于成长阶段，比较脆弱。三边安全伙伴关系对这些规范的冲击可能导致其演化过程被阻断，而这些规范原本可以进一步加强甚至成为普适性和正式的国际制度。美国、英国和澳大利亚在核不扩散议程中的影响力都十分突出，三国的核潜艇合作将摧毁上述三个成长中的不扩散规范，削弱国际核不扩散机制的有效性。

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