跨行政区划检察改革实践探索与深化

贺卫

摘 要：跨行政区划检察改革以来，各地积极探索形成了线状模式、块状模式、专门模式和双城模式等多种模式。但是同时也面临着相关模式存在局限性、改革的法律依据缺失、改革的功能价值有待进一步彰显等问题。下一步，可将双城模式作为改革深化的主要方向，从特定区域内案件集中管辖，专业类案件集中管辖与综合履职，专门法院司法工作人员相关职务犯罪侦查专门化等路径出发，积极将这项改革任务向纵深推进。

关键词：跨行政区划 高质效办案 检察一体化 检察侦查

2014年，全国首批跨行政区划检察院在上海、北京先后挂牌成立，跨行政区划检察改革试点正式拉开序幕。此后，作为非试点地区的湖北、河南、重庆等地也因地制宜，在省域范围内开展了积极的探索。2021年2月，最高检出台《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），将原本由行政区划检察院管辖的跨区域和特定类型案件，统一调整为省级检察院派出机构办理，有效避免了司法活动受到相关案外复杂因素影响，更好体现了党的集中统一领导，充分遵循了司法规律，努力确保检察办案实现“三个效果”的有机统一。［1］

跨行政区划检察改革作为关涉新时代司法体制、检察事业发展的重大课题，必须紧随中国式现代化的步伐，不断深化和完善。

一、跨行政区划检察改革实践探索

跨行政区划检察改革开展以来，各地在最高检和所在地方支持下，围绕跨行政区划检察院管辖范围、案件类型等进行了积极探索，因地制宜出台了系列改革措施，形成了不同改革模式。总体而言，包括“省内跨”和“跨省跨”两种主要模式。其中，“省内跨”又可以分为线状模式、块状模式和专门模式，“跨省跨”主要是指双城模式。

（一）线状模式

线状模式主要是指以流域范围作为跨行政区划检察管辖划分依据，典型的如长江、黄河流域省市依托铁路检察系统开展的跨行政区划检察改革探索。如，湖北省人民检察院武汉铁路运输分院自2015年起对湖北省境内长江、长江支流水域污染环境损害社会公共利益的民事公益诉讼案件实行集中管辖［2］；
2018年12月起，黄河干流（河南段）环境资源公益诉讼案件和刑事案件集中由郑州铁检机关管辖［3］。

（二）块状模式

块状模式主要是指以地域区块作为跨行政区划检察管辖划分依据，陕西、湖南等地按照最高检《试点通知》要求，结合所在省市国家战略承接、生态环境保护、地理位置等特点，按照分块管辖的模式，依托铁路、监所等检察资源开展了跨行政区划检察改革探索。如，秦岭南麓、北麓、关中平原、陕北高原地区人民检察院，在保留原有职能基础上，新增了生态环境公益诉讼案件、环境资源刑事案件、行政诉讼监督案件等跨行政区划检察案件，并统一由陕西省人民检察院西安铁路运输分院作为上级院负责领导和业务指导职能［4］。

（三）专门模式

专门模式主要是指由跨行政区划检察院对应监督专门法院，或者通过一段时间的集中管辖实践为打造成为专门检察院作准备的模式。前者如广东省人民检察院广州铁路运输分院对铁路中院管辖的行政诉讼案件、知识产权法院和海事法院审理的相关案件进行监督［5］；
后者如南京铁路运输检察院自2013年10月起跨区划办理南京市知识产权案件，至2021年7月，实现南京市全域知识产权案件集中管辖［6］。

（四）双城模式

双城模式目前特指管辖范围涵盖成渝双城经济圈的重庆市人民检察院第五分院（以下简称“重庆五分院”）管辖模式。2022年2月28日，全国人大常委会决定设立成渝金融法院，明确成渝金融法院管辖重庆市以及四川省属于成渝地区双城经济圈范围内的应由中级人民法院管辖的相关金融民商事、金融行政案件。［7］2022年7月，最高检决定由重庆五分院对成渝金融法院依法履行法律监督职责，其监督范围涉及重庆市和四川省属于成渝地区双城经济圈范围内的15个地市、113个县（市、区）［8］，形成了跨行政区划检察院集中管辖的“双城”模式。重庆五分院成为全国首个跨省级行政区划履行法律监督职能的检察院。

二、当前跨行政区划检察改革面临的问题与思考

（一）改革模式存在局限性

改革模式多样化，一方面表明各地在最高检《试点通知》指引下因地制宜、积极作为，开展了一系列的改革创新，但另一方面也表明，当前跨行政区划检察改革并没有形成较为统一的模式，管辖范围、案件类型、办案机制等方面尚未形成规范化的标准。前述各类改革模式，虽充分考量当地的实际，但仍有一定的局限性，具体而言：

1.线状模式、块状模式案件类型受到限制。此两种模式主要依托大规模山川河流而确定其管辖地域范围，虽以省界为限，但也具备了跨行政区划的属性。然而，与山川河流相关的案件主要涉及生态环境保护领域，案件类型较少，管辖范围较为单一。

2.专门模式受到法院改革和地理区位的影响较大。专门模式以监督专门法院为依托，这就使得专门模式下的跨行政区划检察院很大程度上受制于专门法院的设置，但是当前知识产权、金融等专门法院数量有限，且大多位于经济较发达地区。由此，专门模式对于全国其他地方的借鉴作用较为有限。

3.双城模式有赖突破省域管辖限制。双城模式中，重庆五分院依托对应监督成渝金融法院而实现了跨省管辖，虽然主要以金融类案件为主，但由于其在重庆市内还有9个行政区、2个开发区的地域管辖范围，且对重庆破产法庭集中办理的破产案件进行法律监督，其管辖案件类型较为丰富，已超出了专门检察院的范围。双城模式的特色来源于其对金融类案件的跨省域管辖，目前仅金融这一单一领域实现了突破，就跨行政区划检察改革发展而言，还需将跨省管辖案件类型拓展至其他领域方能显其价值。并且，“双城”这一特殊的区域一体化范围，在全国并不普遍，如何依托区域一体化建设国家战略，推动跨行政区划检察管辖上的突破，是当前需要认真思考的重大问题。

（二）改革法律依据缺失问题依然存在

当前，跨行政区划检察院的设立及其管辖，尚未得到立法上的确认，改革仍需继续深化。在2018年“两高”组织法修改过程中，修订草案一审稿中均对跨行政区划法院、检察院组织类型作了规定。如《中华人民共和国人民检察院组织法》修订草案一审稿第21条规定，“经全国人民代表大会常务委员会决定，可以设立跨行政区划人民检察院，办理跨区案件”，但在修订草案二审稿中相关条款均被删除，理由是有委员提出“跨行政区划法院、检察院的定位不够明确，建议进一步研究”。［9］法律草案中有关条款的删除以及人大常委会指出的理由，均表明跨行政区划检察改革尚未获得立法确认。当然，也应看到，在前述双城模式中，先是由全国人大常委会决定设立成渝金融法院并明确其跨省管辖范围，再由最高检明确重庆五分院对应监督机制，这一方案从专门法院管辖及其对应监督问题出发，实质上突破了专业领域内跨行政区划检察监督的管辖问题，为深化跨行政区划检察改革提供了有益思路。

（三）改革功能价值有待进一步彰显

除了设有专门法院的地方以外，有的省份也在试点由跨行政区划法院、检察院集中管辖知识产权等专业类案件，但是案件类型、管辖范围有限，并未形成统一模式。当下很多专业领域案件如环境资源保护、食品药品安全等案件具有很强的跨流域、跨区域性质，很多均为跨省发生。如最高检印发的第四十一批指导性案例“最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案”，案件本身便因万峰湖地处广西、贵州、云南三省（区）结合部而涉及上述三地。在区域一体化建设过程中，类似该案中涉及多地的情况不在少数，如果均由最高检直接立案或临时组建办案单元，既不经济也不现实，跨行政区划检察院应当成为首要之选。

此外，在检察侦查专门化的新形势下，如何更好履行司法工作人员相关职务犯罪案件侦查职能，是包括跨行政区划检察院在内所有检察机关的共同课题。司法工作人员相关职务犯罪主体为司法工作者，其对于法律政策有着更深的理解和更强的运用能力，因此反侦查能力更强，犯罪手段更加隐蔽，只有熟谙专业法律知识的人员才能发现蛛丝马迹。同样由于犯罪主体的特殊性，其往往有着复杂的社会关系和利益关联，相关案件容易受到干扰。以往实践中，主要通过个案异地指定管辖的方式来排除干扰，但是由于常态化的职务犯罪案件异地管辖突破了刑事诉讼法关于地区管辖的原则性规定，因此受到学者的批评。［10］而跨行政区划检察院则为这一问题提供了一种可能的解决方案，即由跨行政区划检察院集中行使相关职务犯罪侦查权。

三、深化跨行政区划检察改革的方向

2024年全国检察长会议强调，全国检察机关要聚焦法律监督，突出“高质效办好每一个案件”，更加有力为大局服务、为人民司法、为法治担当。［11］作为跨行政区划检察机关，必须将改革推进放到服务保障中心大局工作、检察事业发展、中国式现代化建设中来整体考虑和谋划。

（一）以双城模式服务保障区域一体化发展

从目前各地改革情况来看，各类改革模式既有各自特色，也有相通之处，如块状模式也涉及跨流域管辖，双城模式则兼具了线状、块状、专业等模式跨流域、跨区域、专业化等特点。下一步，可将双城模式作为跨行政区划检察改革的主要模板，兼采其他模式之长，推进跨行政区划检察改革不断深化。当然，长三角、京津冀等区域一体化建设国家战略承载区可优先参照。

在长三角地区，中央设立了长三角生态绿色一体化发展示范区作为长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口。近年来，随着区域一体化建设的不断深化，相关执法司法机关通过签订协议、联合执法、移送线索等方式加强协作、能动履职，为示范区发展提供了坚强法治保障。但是从长远来看，示范区建设对于跨区划执法司法标准统一、司法办案高效专业等方面有着更高要求。同时，示范区作为一个跨（省际）区划的地域范围，为跨行政区划集中司法履职提供了广阔的空间。因此，可以参照前述重庆、成都双城模式，通过全国人大授权试点、最高检决定管辖的形式，在继续发挥示范区内基层检察机关协作配合作用的同时，探索由跨行政区划检察院对示范区内跨行政区划检察案件集中管辖，上下一体、协同履职，共同为示范区建设提供优质法治保障、检察保障。

（二）以专业类案件集中管辖和综合履职推进落实“高质效办好每一个案件”

“要不断健全检察机关法律监督工作机制，促进做到依法公正高效行使检察权，保障‘高质效办好每一个案件常态长效。”［12］对于专业类案件来说，由地方司法机关办案人员按照一般案件的认定标准、办案思路、程序方式等分散办理，很难破解该类案件专业性强、办理难度大、易受干扰等难题，办案质效难以提高。如前所述，“专业化办案”与“专门监督”已经成为跨行政区划检察改革深化发展的重要方向和趋势，上海、北京等地跨行政区划检察院在知识产权、金融、海事等专业类案件集中管辖方面形成了颇具成效的改革经验。因此，可参照专门模式和双城模式，由跨行政区划检察院集中管辖专业类案件，集中专业人才力量、积累专业案件办理经验，优化办案流程和履职方式，推动明确专业类型案件办案标准、程序规则，促进提高专业案件办理质效。

与此同时，实践证明，综合履职能够全面把握相关案件专业特性，准确适用评判标准，提高办案效率，进而提升专业案件办案质效。如在试点知识产权刑事、民事、行政、公益诉讼案件“四合一”综合履职过程中，上海三分院知识产权办案质效大大提升，办理的梁永平、王正航等15人侵犯著作权案入选最高检第四十八批指导性案例（知识产权检察综合保护主题）。因此，知识产权、金融等专业类检察案件综合履职，也应成为以“专业化办案”与“专门监督”为未来发展方向的跨行政区划检察院的“标配”。

（三）完善检察侦查专门化机制提升跨行政区划检察院法律监督质效

司法工作人员相关职务犯罪案件已被最高检《试点通知》纳入跨行政区划检察改革试点案件范围之列，深化跨行政区划检察改革与检察侦查工作专门化产生了关联。司法工作人员相关职务犯罪案件的侦查有赖于对相关司法机关办案规律、业务知识、程序规则的熟知和理解，而在对应监督专门法院过程中，跨行政区划检察院恰好具有这方面的优势。基于强化对专门法院监督的现实需要，也应明确由跨行政区划检察院承担专门法院司法工作人员相关职务犯罪案件侦查权，在强化跨行政区划检察院对应监督刚性的同时，更为有效地落实最高检关于“检察侦查要加大力度、务必搞准、稳步推进”［13］的工作要求。