我国旅游景区规范化管理的路径研究

刘明君

（河北旅投文化旅游发展有限公司，河北石家庄 050011）

随着旅游+文化、旅游+科技、旅游+体育、旅游+教育等，旅游+新业态创造性涌现，旅游业与其他产业跨界不断融合，实现了创新与协同发展，产业规模持续扩大，2023 年，随着旅行和接触性消费政策的全面取消，国内文旅行业持续释放消费潜力，旅游市场和旅游产业链得到明显修复，旅游企业家信心稳定，全国国内旅游人数和收入同比增长超过1 倍，旅游经济已经度过本轮非常规周期的急剧衰退和深度萧条阶段，旅游业即将迎来繁荣发展的新阶段[1]。

（一）旅游景区的类型

按照核心旅游吸引物分类，我国的旅游景区有综合吸引类景区、自然景观类景区、人文景观类景区、乡村田园类景区、现代娱乐类景区、其他吸引类等6 大类。旅游景区以旅游资源为基础，“旅游资源是指在自然界或人类社会中凡能对旅游产生吸引向性、有可能被用来规划开发成旅游消费对象的各种事与物（因素）的综合”[2]。由资源所有权或使用权单位管理。旅游景区作为发展旅游业的重要组成部分，也是旅游业高质量发展的重要支撑，还是传承中华优秀传统文化的重要载体[3]。

（二）旅游景区的数量

我国现有“A 级景区1.49 万家，国家级和省级旅游度假区700 多家，国家级旅游休闲街区111 家，国家级夜间文化和旅游消费集聚区243 家，国家工业旅游示范基地142 家，全国乡村旅游重点村镇1597 家”[4]。露营旅游、冰雪旅游、美食旅游、体育旅游、海洋旅游、旅游演艺，以及近郊休闲、城市漫游等业态不断翻新迭代。整体来看，我国旅游景区数量不断增加，从2011年到2023年，年均复合增速约9%，基本形成了业态丰富、覆盖广泛、选择多元的旅游景区体系，有效地满足了广大旅游者对旅行的美好需求与愿望。

（三）旅游景区的外部行政管理情况

自1999 年起，我国开始推行旅游区（点）质量等级评定制度，由政府旅游主管部门在行政上施行强监管。因为景区内资源构成的多样性，我国旅游景区也存在多机构共同管理的现象，例如，一个风景名胜区，归口建设部门管理；
而景区内的树木则归林业部门管理；
如果景区内有寺庙、道观等，则该宗教场所归宗教部门管理；
寺庙、道观内的古代塑像、石碑等归文物部门管理。

在旅游业复苏与提速发展的大形势下，旅游的吸粉能力成为城市出圈的亮丽名片，例如，2023 年山东打出文旅发展“组合拳”，淄博旅游、威海“千里山海”自驾等火爆出圈，全省游客人数、旅游收入均增长60%以上，2024 年哈尔滨的“一把火”燃起了全国文旅的冬日热情。各地文旅通过网络平台发布短视频，各类花式宠粉揽客大战。各地旅游景区在成为游客青睐打卡地的同时，也还存在着一些不容忽视的问题。

（一）景区类型多样，多机构管理和管理盲区并存

我国的旅游景区资源种类多样，根据行政监管部门不同的管理职能，涉及国土、建设、环保、文化、林草、旅游、体育等多个不同的政府主管部门，管理上难免出现多头管理，从不同职能角度执法决定的冲突。随着时代的发展，一些新型资源、项目逐步进入了旅游业，例如乡野花海、帐篷露营、房车营地等涉土地类项目，玻璃栈道、玻璃悬空台等涉山类项目，桨板、帆船、皮划艇等涉水类项目，滑翔伞、热气球涉空类项目，攀岩、骑马、射箭等涉运动类项目，观光小火车、矮马牵骑等观光互动类项目。针对这些新业态旅游项目，现行法律法规暂无规定，监管职责暂不明确，以及协同监管机制的缺乏，难以应对景区发展中出现的各类问题。

（二）行政监管居多，景区高质量发展的指引缺失

我国现有景区偏重于行政保护性监督。政府考虑前期开发与招商引资，对当地经济、居民就业的社会效益，对于旅游景区自身良性运转，服务质量和品质，投资效益可持续发展的引导性规范相对较少。目前，有相当数量旅游景区特别是非A 级旅游景区的公共设施在类型、数量、布局、比例分布方面存在着不足，在公共设施的数量不足、布局不合理的情形下，对于大多数二三十年前建成的景区而言，尤其是山岳类、滨海类景区，各类设施设备出现大幅老化，景区内的项目独特性和体验感不足，未能及时根据新时代旅游需求进行投资改造。

（三）产业融合加速，针对新业态景区的管理规范尚未形成

党的二十大报告提出，“坚持以文塑旅、以旅彰文，推进文化和旅游深度融合发展。”但文旅融合的路径、方式和制度尚不健全，实践中的典型案例，尚未实现大规模推广，形成行业性文旅融合发展的态势。文化和旅游部2023年11月印发的《国内旅游提升计划（2023—2025 年）》提出，要培育文体旅、文商旅等融合发展的新型业态，打造“跟着赛事去旅行”“寻味美食去旅行”品牌项目。中国“文化+体育+旅游”融合发展新要求，需要发现亮点、研判趋势并形成规范。

针对以上景区管理中存在的问题，建议从构建景区服务质量监管体制、建立景区投资运营管理指引以及树立融合发展理念等几方面对景区进行规范化管理，保障和促进旅游景区实现高质量发展。

（一）构建景区服务质量监管体制

一是建立景区基本服务评价制度。以游客为中心的旅游服务质量评价制度，包括但不限于评价主体、对象、周期、方法、数据获取和分析、反馈机制和应用场景等内容。

二是完善景区服务质量评价规则。要开发建设旅游服务质量评价系统，开展质量监测评价，服务质量评价要素涵盖硬件质量和软件质量，包括但不限于服务设施和设备质量、服务用品质量、实物产品质量、服务环境质量、客户评价满意度等内容，并根据旅游行业特点，完善评价模型、指标、流程和标准等规则。

三是明确景区的旅游服务质量主体责任。景区要将游客满意度高和游客投诉率低作为景区优质服务的两大重要指标，通过培育企业质量文化、提升质量管理水平、促进企业服务创新。建立景区内部整体的服务管理标准，不同岗位具体的服务标准。定期开展岗位服务规范化评价和自查，进行服务过程跟踪检查，建立服务质量问题处理台账，做到服务效果管控到位，服务质量问题妥善处理。

四是建立监督管理的规范细则。文旅行政主管部门的监督职责为依法合规实施旅游服务质量评价，加强全流程动态管理。监管手段包括综合运用市场监管和综合执法手段，可引入客观中立第三方联合监管，健全公平竞争审查机制。对违法违规导致影响评价客观公正的行为要给予处罚。

五是引导培育优质旅游服务品牌。当地文旅行政部门要积极引导龙头景区，大力实施以服务质量为基础的品牌发展战略，探索建立品牌建设发展政策和资金支持政策，加快培育旅游企业和旅游目的地品牌。

六是通过大数据加强行业指导。当地文旅行政部门应发挥监管优势，通过大数据对游客的特点进行收集分析，引导景区根据顾客需要，创新提供满足游客需求的产品和服务。

（二）建立景区投资运营管理指引

1.政府层面

为“实现社会文化、经济、生态环境和旅游持续、协调、健康发展”，政府职能部门应鼓励各类市场主体依法投资开发、经营景区[5]。景区的管理运营既要严格落实监管要求，还要以市场化的视角健全标准化管理体系。一是要做到完整性，运营管理标准应涵盖景区经营管理、服务、经营全过程，形成闭合，特别是对服务产品应制定完整、详细、有特色的标准；
二是科学性，应根据景区管理、经营、服务工作的实际建立适用的标准体系，标准应融合景区文化，符合景区组织管理，符合景区实际运营的需要；
三是动态性，要根据旅游行业和景区内部经营、管理的变化对标准体系及时进行修订和完善，使标准动态满足实际工作的需要。

2.景区管理者层面

首先，要建立景区整体管理的组织架构，做到保持顺畅运转的人员分工，加强人员培训，明确具体的岗位职责。设立办公室、市场营销部、财务部、工程部、景区运营部涵盖：游客服务中心、导游服务、景区安保、景区环卫、景区内部交通（车、船、索道等）。

其次，要完善景区管理制度。景区管理制度一般涵盖人力资源、行政、财务、运营、安全、环卫、票务、游客服务、投诉管理等制度。

再次，完善景区运营管理决策机制。明确自营或引入市场化运营主体的运营管理权。景区的决策层为经理层进行日常经营决策，涉及重大运营方案决策、重大投资的董事会决策。景区的日常经营管理工作实行总经理办公会议制，内部执行各级管理人员层级责任制。

最后，建立多元化的运营管理体系。梳理并建立标准化服务流程，建立并维护运营体系及客户服务体系（主要内容包括现场管理、动线管理、交通管理、客户投诉管理、接待管理及服务品质提升），建立并运行财务体系（主要内容包括：财务系统引进建议及应用，成本控制方案及实施，绩效考核方案及实施），建立并运行安全管理体系，建立并运营餐饮、商品及二次开发管理体系，建立生态环境保护体系管理督导环境卫生，建立并实施导游管理体系，建立品牌管理及市场营销体系，建立与相关企业合作机制及协同体系等等。

（三）牢固树立融合发展的理念

景区的发展不能仅仅局限于资源开发，传统的观光游难以形成核心竞争力，尤其是对年轻一代的游客来说，各大博物馆游成为热点和新宠，不容忽视的是旅游体验的内核是文化，需探索文体旅的融合发展。

一是牢固树立融合发展理念。要注重景区、乡村旅游点、民宿的文化旅游深度和旅游商品的开发融合。

二是注重实现产业发展的融合。站在旅游产业的角度看，要抓住文化的核心价值；
站在体育产业的角度看，可通过旅游的纽带推进全民参与，实现文化内涵、体育竞技和旅游体验的结合，推动文化、体育、旅游产业和一、二、三产业发展融合，不断培育新业态。

三是推动管理职能的融合。要进一步深化文化旅游体育体制改革，着力解决文化、旅游、体育资源分属不同部门监管的矛盾，以文体旅融合为抓手，加强政策、法规、规划、标准的清理、对接、修订等，有效破除阻碍文化体育旅游融合发展的体制机制障碍。

四是落实产品和服务的融合。要提升旅游产业的文化内涵和品质，丰富和拓展文化产品供给类型、方式和渠道。注重挖掘景区当地的历史传说、新奇故事、风土民情、民间技艺等等，通过沉浸式演绎还原特有历史场景，将历史人物带入景区，给游客身临其境的深度体验。

我国旅游产业是国民经济重要组成部分，在当下释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的大趋势下，旅游景区中A 级旅游景区的治理较为规范，但对于不断升级的游客消费需求，以及各类新增的旅游业态而言，需政府转变过去相对被动的管理模式，加强引导与促进式的监管，提升旅游景区的产品和服务品质，建立科学高效的运营管理机制，探索文体旅融合发展的途径，有利于实现旅游景区的规范管理与高质量发展。

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