新时代推进市域社会治理现代化问题初探

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新时代推进市域社会治理现代化问题初探

xxxx年x月，原中央政法委秘书长xx在延安干部学院首次提出“市域社会治理”概念。党的十九届四中全会作出的，明确了“构建基层社会治理新格局”的战略任务，进一步强调“加快推进市域社会治理现代化”。社会治理是国家治理的重要方面。近两年来，各地对推进市域社会治理现代化进行了大量实践探索，理论界对这一问题做了初步研究。本文拟对市域社会治理的相关概念进行辨析，结合xx实际分析推进市域社会治理现代化存在的主要问题，初步提出推进市域社会治理现代化的对策建议。

一、推进市域社会治理现代化的理论基础

推进市域社会治理现代化是一个全新命题。作为国家治理在市域层面的空间表达，市域社会治理既有国家治理内在的普适性特征，又具有地方层面社会治理的独特性。市域社会治理现代化包括“市”“市域”“社会治理”“现代化”等关键概念，目前对这一问题的探讨还处于起步阶段，研究这一问题，首要任务是厘清相关概念及其主要特征。

（一）“市域”的概念界定

“市”在公共管理学中是一个行政区划概念，在法学中是指由法律确定的特定区域范围及其权力运行体系。目前对“市域”的认识存在两种主要观点：一种认为市域指一个地级市的行政区域范围，包括城镇区域和农村地区；
另一种则认为市域是包括副省级城市、计划单列市、省会城市及地级市的行政区域及层级，治理范围的重点在城区。综合两种观点可以得出如下结论：市域既是一个城市概念，也是一个地域概念；
既包含行政区划所界定的地域范围，也涵盖城市及其市辖区域的县域范围。因此，市域是以设区的市为行政区划的地域，拥有地方立法权，是城市网络中能够自成一体的一个节点，具有区域性、集聚性、综合性、层次性、扩散性等多重特性，是一个职能完备的社会治理系统单元。

（二）“市域社会治理现代化”的概念界定

作为国家治理的组成部分，社会治理不同于政府治理和市场治理，具有自己的独特任务和鲜明特征。市域社会治理是以一个城市为依托，由党政部门、企业组织、社会组织、本地居民等多元主体根据一定的制度安排，在党委领导和政府主导下，通过共同参与的方式进行协商合作，完成各项社会治理任务，实现本市区域内公共利益与私人利益最大化的动态过程。原中央政法委秘书长xx提出市域社会治理现代化主要包括理念、体系、能力三个方面的现代化。一般认为，市域社会治理现代化是以设区的市为主要载体，以治理理念、治理体系、治理能力和治理制度等现代化为重点，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，持续打造共建共享共享社会治理格局的过程。

（三）市域社会治理现代化的主要特征

市域社会治理处于国家治理和县域社会治理、基层社会治理之间，位于承上启下的中枢地位，在上下级之间形成了紧密的连接、传递和实施体系。独特的地域范围、制度构成、禀赋资源和治理空间，使其在本地社会治理的决策、执行及监督等权力呈现相对独立运行的特征。推进市域社会治理现代化凸显了地方政府在社会治理中的主导作用。一般认为，市域社会治理具有如下特征：治理结构方面具有相对独立性、层级传递性和对外开放性特点，治理资源禀赋方面具有自身独特性、资源相容性和效用放大性特点，治理空间方面具有空间多维性、区域叠加性和效度互动性特点，治理规则方面具有多元融合性、法治引领性和政策引导性特点。治理目标方面具有目标坚定性、方式适度性和谋略灵活性特点等。

二、推进市域社会治理现代化面临的主要问题

推进市域社会治理现代化实践处于起步阶段，在市域范围内推进社会治理现代化面临的问题既有普遍性更有特殊性。本文拟结合xx市实际，从理论和实践结合角度分析推进市域社会治理现代化问题。近年来，xx市按照***总书记“办好一次会、搞活一座城”指示精神，以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点，持续推进市域社会治理现代化，目前xx市在推进市域社会治理现代化过程中主要存在如下问题。

（一）顶层设计存在不足，社会治理体制亟待理顺

一是顶层设计存在不足。近年来，很多发达城市和地区专门设立了统筹社会治理工作的专门机构。在xxxx年新一轮机构改革前，xx市综治办负责协调xx多个各部门推进社会治理领域工作，但改革后综治办被取消，相应职能部门未及时建立。在区（县）级层面，只有西海岸新区成立了社会治理中心并推进这项工作。在网格化治理中，有D建、卫计及综治等多种网格，各种网格各自为政亟待统一。二是体制尚未完全理顺，城市社区治理中，除城管之外还涉及市政、园林、市容、环卫、交通等部门。另外，类似网络等新兴领域存在社会治理的“灰色地带”，亟待规范完善。三是社会治理理念需要进一步转变，对社会治理重视程度需要进一步提升。市委市政府政策研究部门及相关智库对社会治理的专门研究相对匮乏，社会治理问题成为党委政府决策研究的短板。

（二）社会力量参与不够，多元共治格局尚未有效建立

一是公众参与社会治理严重不足。北京市在发动群众参与社会治理中涌现了“西城大妈、朝阳群众、海淀网友、丰台劝导队”等一系列典型案例，群防群治成效明显。xx市平安志愿者登记在册人数有xx多万，总人数xxx多万。xx市目前志愿者登记在册人数仅为xx万，发展空间很大。二是社会组织协同社会治理能力存在短板。目前，xx市注册登记的社会组织总量为xxxxx个，包括民政部门登记社会组织xxxx个（含直接登记xxx个）、备案制社区社会组织xxxx个。社会组织参与的法律法规不健全、组织基础不牢固。三是公众参与社会治理常态化机制尚未建立。xx市在上合峰会、庆祝海军建军xx周年等重大活动中，临时性安保维稳保障方面取得了显著成绩，但群防群治的专业化、制度化、常态化建设还有待加强。

（三）自治能力有待提升，基层社会治理格局有待完善

一是基层社会治理工作人员相对不足，越到基层这一现象越明显。比如，平度市个别地区有的派出所只有x名正式警察编制，x～x名协警或辅警编制，警力严重不足，维持社会治安的基本任务都难以保障。二是基层社区负担过重，影响了社会治理职能发挥。基层镇街大量精力都在被动应付各种会议、落实各项文件上，为应对考核、检查、评比忙于工作“留痕”，忙于各类眼前的、表面的、临时突击性工作。调研结果显示，xxxx年xx市xxx个镇、街，每个镇、街平均参加上级会议xxx次，每个工作日平均x～x个会议，为基层减负依然任重道远。三是老旧小区的基础设施维护、环境治理、公共空间管理、治安防控问题较多。拆迁安置小区居民向市民转变，逐步融入城市生活问题。另外，个别城中村由原隶属的行政村（或村改社区）管理，处于部分失管状态。

（四）治理方式有待改进，现代治理工具运用有待完善

目前xx市社会治理在D建引领、加强技术治理、引入协商机制等方面都取得了很大成效，但也存在不少问题。一是社会治理方式还存在不科学、一刀切、运动式治理等问题，特别是在涉及人民群众切身利益、落实上级决策部署中出现了不少问题。二是现代治理技术工具有待进一步完善。数据共享尚未在制度层面打通“最后一公里”。研究数据来源少、收集难，技术治理的负面作用亟待解决。三是市场机制在社会治理领域作用发挥不够。xxxx年底，xx市公布了承接政府职能转移和购买服务社会组织共xxx家，通过政府购买服务来改进社会治理方式。xx部分地区采取“政府购买安保服务”的治安管理新模式，聘请保安公司保安人员，在公安机关指导下，专门从事治安巡防、协助交通管理及服务群众工作，类似的经验值得xx学习借鉴。

（五）相关制度有待完善，社会治理法治化水平有待提升

一是目前社会治理领域存在立法空白，法治社会建设任重道远。在社区社会治理、社会组织发展、网络治理等领域存在法律空白。xx市在推进“雪亮工程”建设中通过立法，确定了流程以及硬件设施的安装维护使用标准，有力地促进了治理的规范化、标准化建设。二是基层干部在服务群众、执法执纪中还存在有违公平正义、有害群众利益、有损党委政府形象的言行。三是在法律服务和法律援助方面需要加强。xx市部分农村地区基层法庭、派出所、司法所、法律服务所、人民调解组织建设有待加强。基层司法所在化解社会矛盾中的作用尚未充分发挥，部分群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时“信访不信法”，德治、法治、自治“三治合一”的治理体系有待完善。

三、推进市域社会治理现代化的对策建议

xx市开展结合“学xx、赶xx”活动和发起平安xx建设攻势，加快推进市域社会治理现代化，争创全国市域社会治理试点城市，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为建设开放现代活力时尚的国际大都市提供保障。

（一）加强顶层设计，完善市域社会治理领导体制

推进市域社会治理现代化，要从领导体制着手推进改革。一是完善自上而下的社会治理工作领导体制。建议xx学习借鉴上海、北京等地区社会治理创新的经验和做法，加强顶层设计。目前xx市正在筹备建立综治中心，落实中央已经出台的相关建设标准。通过推进综治中心的建立，从市级层面实现全市社会治理的统筹协调。制定出台加强和创新社会治理的指导性文件，自上而下推进社会治理体制机制创新。以机构改革为契机，通过市大数据局的统筹安排，实现全市社会治理信息的互联互通、共享共治。二是建立起常态化社会治理工作领导体制。进一步明确各级社会治理工作领导责任，在市、区、街（镇）成立党政主要负责人为主任的社会治理工作委员会。全国政法工作会议明确提出，乡镇街道要设立政法委员，现在有的镇、街采用副书记兼职的方式，有条件的镇、街可以设置专职政法委员。三是落实十九届四中全会精神，牢固树立现代治理理念，结合机构改革，推进区市体制改革，在社会治理领域树立“大统筹、大治理”的理念，进一步明确整合部门职能，建立联动机制，形成治理合力。

（二）加强多元共治，扩大社会力量参与社会治理

提升社会组织参与社会治理的能力。一是借鉴先进城市经验，积极发展社会组织。社会组织发展可探索完善分级管理、分类负责管理体制。加快发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类社区社会组织，加快慈善组织发展。二是鼓励社会力量兴办慈善组织，发展社区基金会等各类慈善基金会。我国目前共有xx家社区基金会，xx、上海是社区基金会建设的先行者，在社区基金会建设方面摸索出很多值得借鉴的经验。贯彻党的十九届四中全会构建基层社会治理新格局的要求，推进市域社会治理现代化，应填补这方面空白，打造具有地方特色的社区基金会。三是发挥现有各类社会组织服务中心、孵化中心、基金会、联合会等枢纽型、支持型社会组织作用，为社会组织在组织运作、活动经费、培育孵化、管理咨询、人才队伍建设等方面提供支持，激活社会组织参与社会治理的创新动力。

（三）完善治理格局，提升基层网格化治理效果一是加强D建引领。在相对偏远地区的农村地区，有个别村庄出现党组织领导弱化情况，党支部建设亟待加强。通过发挥基层党组织战斗堡垒作用，引导基层因地制宜破解社会治理难题。二是加强行业性、专业性人民调解组织建设。xx市目前已有行业性、专业性人民调解组织xxx个，年均化解矛盾纠纷xxxx起。推进市域社会治理现代化，要在xxx个镇、街和xxxx个城乡社区，依托综治中心建立矛盾纠纷多元化解中心，整合公安、司法、信访、民政、劳动保障等基层力量和专业力量，建立协作配合、衔接联动、便民利民的服务平台。三是完善基层群防群治力量，畅通群众参与社会治理的渠道。上海市发动大学生参与社会治理，采用发放“志愿服务卡”、积分制等形式，取得了良好的效果。可以发动在校大学生参与，通过平安志愿者等形式参与社会治理，建立公众参与社会治理的常态化机制。

（四）强化技术治理，搭建市域社会治理平台

一是坚持治理重心下移，横向整合各部门力量，打造完善区级综治中心，形成集政务服务、公共服务、社会服务于一体的组织指挥网络。统一合并治安、卫计、D建等网格，实现“多网融合、一网治理”。二是提高社会治理智能化水平。进一步巩固“雪亮工程”建设成果，提高社会治理的智能化水平。xx市西海岸新区、xx区、市北区、xx区已建立社会治理大数据平台和智慧控制中心，下一步应充分应用现代信息技术手段，打造具有xx特色的新型智慧城市建设模式。三是按照十九届四中全会报告提出的建立社会心理服务体系要求，建立完善xx市的社会心理服务体系。总结提炼xx市xx区xx和xx市“心理敞亮工程”等项目相关经验，在市域范围内加以推广。

（五）完善治理方式，引入文化力量加强柔性治理

一是让政府购买服务成为常态。目前xx市治安保险参保居民xxx万户，居民覆盖率达xxx％，实现了居民家庭被盗、失火、爆炸等意外事件申请理赔率xxx％。xx区通过通过购买律师事务所服务的方式来调解纠纷、化解社会矛盾，取得了良好的效果。建议完善政府购买服务目录及具有承接资质的社会组织目录两份清单，形成购买流程、定价标准、考核评估方面的规范指引。二是学习“枫桥经验”，创新群众工作方法。推进基层协商民主制度发展，把矛盾化解在基层，让人民群众有更多获得感、满足感。三是坚持“礼法并重”，注重引入文化力量加强柔性社会治理。推进市域社会治理现代化，要引入文化建设等柔性力量，建立法治德治自治相结合的城乡基层社会治理体系，探索符合本地区实际的社会治理模式。