英国高等教育治理现代化的道路选择及思想基础

胡 娟,徐鑫悦

(中国人民大学 教育学院,北京100872)

高等教育现代化作为国家现代化的重要组成部分,在一国现代化的进程中肩负着独特的使命。当前,我国正处于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新时代,习近平总书记在党的二十大报告中指出,中国式现代化既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化这一重大理论创新深刻说明世界上不存在放之四海而皆准的现代化标准和模式,任何国家的现代化都要与其固有的国情和文化相适应。在高等教育领域也是如此,纵观全球现代化的历史进程,各国实现高等教育现代化都有自己的发展路径和特色。比如英国,作为率先进行工业革命、最早进入工业现代化的西方国家,其高等教育现代化道路就既有别于一峡之隔的欧洲大陆国家,也有别于文化同源的美国,反映了英国自己的历史进程和社会现实。本文通过考察近代以来英国高等教育治理现代化的演变,深入分析其主要特征、道路选择和思想根源,揭示其在制度和思想文化上的特殊性和本土特质,以期为中国式现代化进程中的高等教育治理变革提供借鉴和参考。

英国的牛津大学和剑桥大学成立于13世纪,拥有悠久的历史,但英国的高等教育发展却相对滞后,高等教育的现代化进程更是直到19世纪中后期才开启。在这一进程中,19世纪的新大学运动与大学推广运动、20世纪初大学拨款委员会的成立、20世纪60年代的《罗宾斯报告》和20世纪末的新公共管理改革是几个里程碑事件,对英国现代高等教育治理的形成产生了深远的影响。

(一)新大学运动与大学推广运动

英国近代高等教育的发展与发生在19世纪的两场大辩论密切相关,第一场发生在苏格兰与英格兰高等教育界,主要是关于功利教育与自由教育的激辩;第二场则发生在英格兰古典大学内部,主要是科学教育与自由教育的对垒[1]。质疑者对以牛津大学、剑桥大学为代表的只注重古典课程学习的英格兰教育提出不满,反对古典大学抱残守缺、将工业革命的成果拒之门外、只培养社会上层“绅士”的现实状况,对牛津大学、剑桥大学的传统教育理念进行了挑战,深刻动摇了这两所古典大学控制英国高等教育的根基。大辩论反映了新兴资产阶级要求扩大受教育权利从而促进现实生产发展的客观诉求,直接推动了伦敦大学的创办。

由工业资产阶级于1828年创办的伦敦大学是一所崭新的大学,它关注物质世界和社会现实,保持与宗教的距离。不同于牛津、剑桥对学生都是国教徒的要求,伦敦大学明确提出不限制学生宗教信仰,是英格兰第一所招生不必通过宗教考试的学校;注重社会现实需求,根据当时英国社会经济发展的需要设置课程,传授现代学术和自然科学;而且学费低廉,采取走读制,教学语言采用英语母语而非拉丁语,这在很大程度上降低了英国人接受高等教育的门槛[2](P84-85)。学校不仅在招生、教学和课程设置等基本制度上与牛津、剑桥不同,在治理上更是体现了新兴工业资产阶级的要求。从1836年开始,伦敦大学就设立校务委员会,校务委员会成员大多是校外人士;学校分大学和学院两级,校务委员会控制学院的唯一手段便是学位考试,学院在招生、教学、经济、管理等事项上都有自主权。这种联邦制、开放的大学管理模式吸引了不少机构加入,使得伦敦大学实现了短期内的快速扩张。伦敦大学的成立极大地鼓舞了英国的城市资产阶级,一批为新型城市经济服务的城市学院在英格兰北部和威尔士的大城市涌现。这些学院没有一所是政府创办的,它们或由富商投资,或由公众捐办,其中有不少在19世纪末20世纪初发展为红墙大学[3](P239,P382)。这些大学的治理大多以伦敦大学为蓝本,采用校务委员会或理事会的管理模式,深刻受到举办者和社会人士的影响。所以,范德格拉夫认为:“19世纪创建的(英国)大学最初很少有学者参与管理,校外人士在新院校的董事会、校务委员会和理事会中占绝大多数。”[4](P93)

在新大学运动后不久,牛津、剑桥为了减轻社会要求对大学本部进行改革的压力,发起了大学推广运动,在保留传统的同时呼应了风起云涌的大学运动。做法主要为向社会广开大门,开设多种课程,学员通过结业考试后可以获得结业证书,因此,具有一定教育基础的人都可以通过这种灵活便捷的方式接受进一步教育。通过大学推广运动,大学在教学和研究之外,也开始承担起直接服务于社会和国家的责任[3](P243-247)。

新大学运动和大学推广运动不仅催生了新式大学,也使得古典大学做出了一定的改进,扩大了英国高等教育的规模,改变了大学的教学和教育质量,确立了科学在大学中的地位,并通过新旧大学并存的方式改变了英国大学的传统治理模式,以民间行动的方式推动英国高等教育和大学治理走向现代化,成为英国高等教育发展史上的重要里程碑。

(二)大学拨款委员会的设立

1919年英国大学拨款委员会的设立是英国高等教育治理史上的重大事件,因为它意味着政府成立了专门机构对高等教育进行干预,改写了长期以来政府不主动干预高等教育的历史。

1919年第一次世界大战使大学与政府的关系变得紧密:一是政府需要扶持大学以应对战时的研究开发和教育工作;二是战争中的大学亟需政府的经济支持。为了对大学进行支持,一战后英国成立了大学拨款委员会,直属财政部,是半官方机构。大学拨款委员会的职责是向政府提出大学所需经费的建议,把政府拨款切块下拨给各大学。下拨经费分两类:一类为非经常性开支,包括校舍修建、设备购置等;另一类为经常性开支。前者不定期按需拨给,后者以5年为期,切块下拨。在拨款中,政府也有“带帽”下达的专项资金[5](P136-137)。大学拨款委员会只负责向大学拨款,如何使用拨款则由各大学自行决定。这种拨款特点使得大学既可以光明正大地接受政府的财政资助,又能够名正言顺地抵制政府的强权干预,从而保证了传统的大学自治和学术自由不会受政府干预[6](P276-277)。所以,大学拨款委员会一开始被认为只是政府“为承认大学自治而设计的工具”[7](P105)。

二战之后,英国社会和政府进一步意识到高等教育的重要性,英国政府对大学的拨款也快速增加,二战前政府的财政拨款只占大学收入的1/3,二战后不久就达到60%以上[7](P201),到1967年,这一比例进一步上升到3/4左右[4](P91)。英国政府已经成为大学的主要支持者,因此也增加了对大学的要求。大学拨款委员会的职能也不再局限于拨款,而是被要求成为向大学传达政府和社会需求的媒介。1946年的《巴洛报告》建议大学拨款委员会实施更积极的大学政策,修改授权范围。财政部也对大学拨款委员会的职责提出了新要求,要求其更积极地收集相关教育信息,协助大学制定适应国家需要的发展计划[7](P112-113)。大学拨款委员会不再只是“承认大学自治的工具”,而要在政府和大学之间发挥缓冲器的作用。这种功能要求将大学拨款委员会推向了一个两面不讨好的境地:既被大学视为政府的代理人,批评它介入了大学的管理;又被政府和社会认为没能对大学进行有效督促。

1989年《高等教育改革法案》的出台改变了这种局面。根据该法案,大学拨款委员会为大学基金委员会所取代,这意味着政府干预的进一步加强。第一,与大学拨款委员会不同,大学基金委员会没有就大学的需要向政府建言的责任。第二,通过大学基金委员会,政府拥有了对大学如何支配拨款进行指导的权力。第三,大学基金委员会不再是大学的代理人。与大学拨款委员会的主席通常由著名学者担任不同,大学基金委员会的主席常常是企业家或工程师,成员也不再主要来自大学,至少有一半来自工商业[8]。

大学拨款委员会的设立是英国政府开始干预大学的一种策略,通过间接的方式对大学治理产生影响。大学拨款委员会的发展变化在很大程度上折射了英国政府和大学之间的关系发展历程,可以说是英国政府和大学的关系史。

(三)《罗宾斯报告》

20世纪60年代,为改变英国高等教育规模落后于各主要发达国家的局面,英国政府决定采取措施加速高等教育的发展,《罗宾斯报告》应运而生。1961年2月,英国首相任命罗宾斯勋爵组成专门委员会对英国高等教育进行考察,要求委员会“提出高等教育长期发展应遵循的原则,并提出原有模式是否需要变革,是否需要创办新院校,以及各类院校的现行体制和发展规划是否应做调整”[9](P97)。委员会在深入考察后对英国高等教育的宗旨、办学原则和机构发展提出了大量建议,为高等教育的发展提供了理念和制度准备。在《罗宾斯报告》的影响下,从1961-1968年,中央政府出资创办了10所新大学,并将24所学院升格为大学,短短8年时间大学数量增加了一倍以上[10](P179);同时,采取了设立专门学院和多科技术学院、成立全国学位授予委员会等举措[3](P541)。当时成立的大学主要有两种类型:一部分由多科技术学院等升格而来,一部分是新成立的大学。这些大学被称为“新”大学,“新”的含义不仅包括新成立,更因为这些新大学在许多方面与既有大学有明显的区别。英国政府设置这些新大学不仅是出于扩大高等教育规模的考虑,也期望这些大学在大学制度的改革方面有所作为,通过新生事物的制度创新来克服英国大学制度中的传统弊端。

积极发展新大学和多科技术学院的政策推动了英国大学制度的改革,也导致英国走上了“二元制”道路。所谓“二元制”是指虽然大学与多科技术学院同为高等教育机构,但两者却有着本质的差异。主要在于:大学是自治机构,享有自治权和授予学位的权力,经费多数来自大学拨款委员会;多科技术学院是隶属于地方教育行政部门的公立机构,不具有独立授予学位的权力,经费主要来自地方教育行政部门[11]。“二元制”根据是否拥有自治权把英国高等教育机构分割成了两个世界。

随着时间的推移,多科技术学院的“大学化”倾向日益明显起来,“合二为一”的改革动力越来越强。1988年《教育改革法》出台,根据该法,多科技术学院及其他50所学院从1989年开始脱离地方教育行政部门的管理,成为具有法人资格的机构。政府成立了多科技术学院及其他学院基金会作为专门的拨款机构。1992年,英国政府又制定了《继续教育与高等教育法》,规定多科技术学院可以升格为大学并拥有授予学位的权力,高等教育体制由“二元制”转变为“一元制”。这一改革使得英国的学位授予委员会失去了存在的必要,大学拨款机构也再次发生改变,大学基金委员会被高等教育基金会代替[11]。通过一个报告和两个法案,英国完成了高等教育治理结构的两次大调整,特别是从“二元制”到“一元制”,被英国学者称为是一场“静悄悄的革命”[11]。

(四)高等教育的新公共管理改革

20世纪80年代是英国保守党执政的黄金时期,也是新自由主义和新公共管理主义在西方社会占主导地位的时期。1979年撒切尔夫人当选英国首相,被认为是新自由主义和新公共管理模式正式占据支配地位的标志性事件之一。新自由主义继承了古典自由主义的思想,主张放任自流的自由经营、自由竞争、自由贸易,反对任何形式的国家干预。新自由主义的理念渗透到政府治理和公共管理领域,就是强调利用市场力量改革公共服务,将私人部门的管理方式引入政府管理当中。撒切尔夫人在新自由主义哲学基础上发展了新保守主义执政理念,既重视自由市场的作用,也重视社会秩序和权威的重建[12](P11)。

从撒切尔时代开始,新公共管理思想就被应用于英国高等教育领域并产生了实质性影响,开启了英国高等教育治理的新进程。新公共管理主义对高等教育治理的影响主要体现在:市场取向的改革;注重教学和研究成本;增强软预算控制;引入学费;对教学和研究精确计量和绩效控制;集中资助;垂直掌舵;强调校长角色;加强管理角色;实施绩效工资并开展人力资源管理[13]。新公共管理主义的高等教育治理改革打破了原有的简单关系模式,在政府和大学之间新增了市场维度,深刻影响了大学的运行模式,形成了新的运行机制;原有的大学自治理念赖以存在的社会基础被破坏,收缩到最核心的学术权力,大学自治的意义也发生了实质性转变,从独立的学术个体转为市场主体。在宏观层面,政府通过制定高等教育政策进行高等教育规划、把握高等教育发展方向;在微观领域,市场在高等教育资源配置中发挥重要作用,高等教育机构依据市场机制开展组织活动,如“自1989年以来,生均政府拨款减少了36%以上,而政府还在大学预算中谋求每年一个百分点的效率增益”[14](P40)。20世纪60年代初,大学经费的90%由国家提供,到80年代末,许多大学的一般经费是通过签订科研合同、多招海外学生等创收办法取得的[5](P138);在社会领域,高等教育中介组织参与高等学校治理,社会团体影响政策生成。所以,新公共管理改革实际上搭建了高等教育治理的新框架:政府掌舵-市场运行-社会参与-大学自治[15];大学不得不在各种力量的互动、张力和平衡中运行并寻找发展机遇。这种新公共管理主义对1992年升格的大学影响更深,因为这些大学一直是公共机构,缺乏自治的传统,这些大学的教师从未享有终身聘任权利,他们的聘任一直依据一套共同的薪酬标准和一套广泛使用的共同的劳动标准与条件。因此,这些学校的教师也把自己看成是一种完全非学术性的公司机构的雇员[14](P40-41)。

综上所述,新大学运动和大学推广运动打破了英国古典大学纯粹是象牙塔的境况,新旧大学并存使得大学治理多元化,校外人士介入大学治理;大学拨款委员会的设立标志着政府开始干预大学治理,大学与政府和社会的联系变得更加紧密;《罗宾斯报告》进一步促进了英国高等教育机构类型的多元化,推动了大学制度的创新;新公共管理改革使得市场对大学治理开始产生深刻的影响,扩充了英国高等教育的治理维度。这四个里程碑事件,作为近代英国高等教育发展史上的重要节点,既是英国高等教育治理上的重要转折点,也在英国高等教育治理发展中承担着传承转合的作用。

英国是工业革命和资本主义的发祥地,也是第一个君主立宪国家,在英国,革新的力量与保守的力量总是能够在同一时间和空间共存,并发酵出新的制度元素,来推动社会的发展。这种既能够审时度势、因时而变的权变思想与日渐月染、循序渐进的渐变策略也体现在英国高等教育治理的发展当中。

(一)不断做增量的渐进模式

上述英国高等教育治理史上的四个重大事件,标志着英国高等教育的重要转折期,通过这四次大改革,英国的高等教育治理特别是政府、社会与大学的关系发生了重大变化。但每次改革,英国政府或社会都并不触动传统利益,而是通过做增量的方式,对增量部分进行制度创新来完成改革。

在新大学运动和大学推广运动时期,新兴的资产阶级尽管通过大辩论的方式对保守的古典大学的教育和治理方式提出批评,但政府和社会并没有强行要求牛津大学、剑桥大学改变传统的做法,而是新成立伦敦大学,通过伦敦大学传达新理念、设计新制度,来触动古典大学,在伦敦大学的刺激下,牛津大学、剑桥大学和英国国教会也在伦敦设立了一个功能类似的国王学院(后与伦敦大学合并)[2](P85),这就意味着对新的教育理念和新制度的很大认同;牛津大学、剑桥大学更是在19世纪末,在不影响大学本部治理模式和教育方式的基础上,积极参与并领导大学推广运动,以一种权变的方式对英国高等教育的发展作出了重要贡献。

大学拨款委员会的设立也是如此。为了不破坏大学自治的传统和避免直接干预大学事务,英国政府并没有直接参与到大学的管理当中,而是通过一个设在财政部的拨款单位来对大学进行支持,在拨款中设立专项来对大学进行引导,并逐步加大拨款力度。通过这种做增量的方式,既能够获得大学认同,又能够对大学产生潜移默化的影响,直到全面渗透和产生实质性影响。

在《罗宾斯报告》中,英国政府必须应对西方国家科学技术的兴起和高等教育大众化的趋势,政府采取的方式依旧是不断做增量,通过新设大学、将原有的城市学院提升为大学等方式来扩大高等教育机构接纳学生的容量。最重要的是,成立新大学的重要目的不只是扩大高等教育规模,更是为了对这些大学进行制度创新,通过这些大学来影响和带动其他大学,这从某种意义上又是对传统力量的一种妥协和规避。在设立新大学的同时,英国政府也设立了一些新的科技学院和教育学院,并在大学和学院之间做了区分,大学为自治机构,学院则是公立机构,从而形成了英国大学发展中的“二元制”。尽管“二元制”后期被人诟病,但在高等教育大发展初期,“二元制”无疑极大满足了英国社会发展高等教育的需要;特别是通过“二元制”的方式,一些学院直接定位为公立机构,经费完全来自地方政府,实施的管理方式也不同于传统大学,是一种企业式的管理,通过对这些公立机构进行治理变革,来推动大学的治理变革。

1992年的高等教育法彻底结束了英国高等教育管理上的“二元制”,将一些技术学院发展为大学。但这依旧是一种做增量的方式,通过提升多科技术学院的地位,给予其更多的权利来鼓励这些学院与1992年前的大学共同竞争。在新的管理思路影响下,1992年前大学在治理模式上也更多地采用了市场机制,但这些大学仍保有较强的学术治理的传统特色,特别是牛津、剑桥这样的古典大学,学院式治理依旧在大学治理中发挥重要作用。

(二)间接控制与软性治理

第一次世界大战后,英国政府进一步认识到大学和科技创新的重要性,但其并没有像欧洲的同伴德国和法国一样,将大学确立为公立机构,将大学教师认定为公务员,而是依旧承认大学自治的重要性,在尊重大学自治身份的基础上参与大学的发展。这种参与通过巧妙的制度安排完成,也就是设立大学拨款委员会。通过这种特殊的制度安排,在对大学进行财政支持的同时,通过大学拨款委员会的缓冲机制来对大学施加影响。英国政府尽管也设有教育科学大臣和教育科学部,但他们并不直接对大学进行行政管理和干预,而是通过制定法规和拨款政策来引导高校向政府所期望的方向发展[16]。这种间接管理的方式能够有效协调政府和大学之间的关系,并通过发挥中介组织作为缓冲器和连接器的作用,在国家干预和大学自主之间增加润滑剂,获取动态平衡。

充分发挥中介组织的中间作用,是英国政府实现对大学间接管理的一个重要组织制度安排;而社会问责的绩效机制,是英国政府进行间接管理的一个绩效制度安排。20世纪七八十年代,新公共管理主义把绩效评估和社会问责发展到极致。1983年,伊布斯领导的效率小组就改进政府管理进行了一次较为全面的、大规模的评审活动,于1988年提交了著名的《伊布斯报告》,报告的一项重要建议就是设立执行机构,通过框架文件、业务计划、适度控制、基准比较等对执行机构进行绩效控制,并将绩效定期评审结果公之于众,以便形成有效监督,这一举动极大地在政府部门中推广了“结果控制”的绩效意识,形成了英国政府绩效评估的3E原则,即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)三项原则[17]。绩效评估涉及到医疗、科学、教育、技术、监狱等各个领域。在高等教育领域,由高等教育基金委员会对高校教育质量进行评估,高等教育质量委员会负责质量审计。1997年英国政府将高等教育基金委员会下设的评估委员会与高等教育质量委员会合并,成立高等教育质量保障委员会,全面负责高等教育质量的审计和评估任务,并将结果公之于众,从而对大学产生舆论压力;不仅如此,高等教育基金委员会还根据评估结果对大学拨款。所以,社会问责是一种更大、更全面也更无所不在的管理模式,在这种模式下,政府通过市场手段和社会监督来对大学进行软性约束。所以,从府学关系来看,英国大学与政府的关系构成了一个独特的间接管理类型,不同于欧洲大陆大学,也不同于美国私立大学。尽管英国大学根据法律都有法人地位,但按照经合组织的说法,英国高等教育不能算是完全独立的私立教育机构,而应属于“依靠政府的私立教育机构”[18]。

(三)多元共存的权变做法

20世纪60年代兴起的权变理论建立在充分考虑组织与环境互动关系的基础上,这一理论的三个前提假设是:不存在最佳的组织方式;任何组织方式之间都不等效;最佳的组织方式有赖于组织环境的特质[19](P89)。英国高等教育治理的发展实践充分体现了这样一种权变思想,就是认为每个时代都有对大学的不同要求,大学制度应该因时而变;但也认识到不存在最佳的组织模式,任何一种模式都有自己的局限性,在探索符合新时代要求的新大学制度时,也应允许旧的大学制度继续存在。所以,在英国大学的具体治理模式上,我们可以看到几乎各个重要历史节点时刻的大学活化石。从古典时代的牛津、剑桥模式,到新大学运动时期以伦敦大学为代表的城市大学,到20世纪60年代的新大学和专门学院,再到1992年以后的大学。前几类大学主要依据皇家枢密院颁发的特许状或国会法而建立,后一类大学主要依据高等教育法案设立,这几类大学无论是从内部治理结构、权力分配还是运行模式来看,都有很大的不同。

古典大学依旧保留有欧洲中世纪大学“学者行会”治理的特色,以“学院治理和教授治校”为治理特征,通过传统的学术文化机制来支持大学的运行,学校的最高权力机构是学者组成的理事会或全体大会,学者和学院享有较大的权力。19世纪和20世纪中叶成立的大学则以“董事会、评议会”两院制为治理特征,最高决策机构为董事会,教授组成的评议会也享有相当的权力,对学术事务有较大的发言权,从而有效实现了外部人员和内部学者的分权制衡; 如曼彻斯特大学是英国第一所城市大学,在保持学者评议会的基础上设立最高治理机构董事会,引入外界理事一同治理,在曼彻斯特大学董事会中外界理事占比高达56%[20]。华威大学是《罗宾斯报告》颁布后成立的新大学的典型代表,同样引入了董事会制度,形成了理事会、评议会和大学副校长三权分立的利益相关者共同治理的结构,其中理事会的成员构成为教授代表约40%、校外人士和学生代表各20%,行政人员约10%,治理主体多样化[21]。1992年以后升格的大学因之前的身份为公立机构,后来才转变为独立法人,所以一开始它们并不能享有自治机构的一些自治特权,升级为法人后尽管形式上也具有“董事会与学术委员会”,但大学管理受到外部创办人的较大影响,管理模式更强调绩效,学者的身份更像雇员,更偏向公司化的管理模式。

这些大学内部治理结构和权力制约机制的不同,充分显现了英国大学内部治理的多样形态,体现了不同历史时期的社会环境、政府宏观调控目标及大学自身发展需要的相互交织,表现出英国社会在制度发展上的包容性和多元共存的权变意识。

英国近代高等教育在治理变革上体现出的多元包容、新旧并存的特征,不断做增量的渐进模式及采用政府间接控制与软性治理的方法,与同期的欧洲大陆国家做法很不相同,而这种差异是建立在不同的法治理念、制度架构和思想基础之上的。尽管经过资产阶级革命,资本主义民主和自由在西方社会成为主流理念,但如何实现民主、保障自由,则有差异。相对来说,欧洲国家更多地发展了理性主义和国家主义的思想,而英国更多受到自由主义、个人主义的影响。

英国早期的自由主义传统是从个人主义观点中阐发出来的。霍布斯被视为英国自由主义思想的主要先驱,他在著作中提出了一种毫不妥协的个人主义,尽管他主张君主权威学说,但却反对政治权威的纯粹世袭权[22](P13-14)。特别值得提出的是,霍布斯的政治权威观点被保守主义吸收,影响着保守主义思想的发展[23]。在霍布斯学说的基础上,洛克形成了自己的自然法学说。洛克认为,在法律产生之前,人们享有完全自由和平等的自然权利[24](P3),但这些自然权利很容易遭到破坏,所以,人们通过协议把保护权委托给专门人员和专门机构,这就是国家和公权力的来源。洛克认为,个人意志是不可靠的,任何一种国家形式都可能蜕变,因此,只能通过法治原则和法律来治理国家,并通过分权来防止权力专断[24](P215-221)。洛克将自由看作法律的基本价值、个人权利是公共权力的基础的观点对英美社会产生了重大影响,至今英国的基本制度仍以洛克的理论为依据[25](P90)。洛克的自由主义思想在18世纪后期被亚当·斯密的经济理论所充实,通过提出市场自主调节的有效性,斯密倡导自由放任的经济原则,主张保护个人追求幸福与利益的自由权利,反对政府过多干预。

19世纪初,边沁和密尔父子通过提出功利主义发展了自由主义。在边沁看来,所谓功利,就是幸福,表现在社会与国家层面,就是“最大多数人的最大幸福”;他主张按照功利原则,对英国社会和国家进行全面改革。为什么功利原则可以取代以往一切对社会制度的评价标准呢?边沁认为,法律是一种治国的方略,而法律的正当性必须通过伦理学上的根据来加以证成,成为可以被人们感知、预测和实现的行为规则;但共同体是虚构体,由作为成员的人组成,要真正理解法律的本质,必须把个人作为分析的起点[26](P57-58)。约翰·密尔进一步认为,“每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”[27](P44),因为人通常爱自己胜于爱他人,爱和自己接近的人胜于爱疏远的人,这并非自私,而是人类的一种天然的正常情感,因此,个人自治领域不应被干预[25](P199)。

19世纪50年代,英国的辉格党人成立了“自由党”,明确地将自由主义作为其纲领,自由主义逐渐成为英国的“民族的哲学与国家政策”[28](P10-11)。

爱德蒙·伯克是辉格党派的代表人物之一,他曾是自由主义的捍卫者,同时也是保守主义的开创者,在他的思想中,自由与保守相互交织。伯克早期的自由主义思想充分体现在他的政治行动中,他赞同美国独立,但前提是美国要与英国“保持藕断丝连的特殊关系”;他呼吁爱尔兰与英格兰自由贸易对等竞争,但本质上仍要维护英国整体利益[29](P191-194)。所以,他的自由主义内核是始终将英国的国家利益放在第一位。伯克反对法国大革命,认为是对社会秩序的破坏,违反了传统社会所维系的社会契约和国家观念;他不希望波及英国,导致破坏现有政体、使国家陷入混乱之中,伯克的保守主义思想对英国社会产生了重要影响。

19世纪中叶,英国的另一古老政党托利党逐渐发展成为保守党,保守主义思想也有了更加明晰的阐释。保守党的首任领袖罗伯特·皮尔于1834年发表《塔姆沃思宣言》,以政党纲领性文件的形式确定了保守主义的正统原则,即“有保留地改革”的路线,意味着保守党将不排斥主动进行变革,但也会“在坚决维护现有权利的前提下对确定的弊病和真实的抱怨加以纠正”[30](P192-193)。在保守主义者看来,社会是一个缓慢进化的有机体,不应轻易抛除传统、发生剧变,连续性是保守主义所要强调的社会内涵[29](P350-358)。迪斯累里是这一时期促成保守主义思想演变的重要人物,他于1835年发表了《英国宪法的辩护》,重申了伯克的保守主义原则,他的主张被称为“新托利主义”。他认为惯例、宪法是孕育民族特性的灵魂,宗教是维系社会稳定的基石,适时的改革是促成政府健康发展的关键,但变革要对政府利大于弊[31]。针对自由主义,保守主义还提出了“集体主义”“爱国主义”的观念,承诺关心人民,帮助解决民生问题。20世纪初,保守主义思想在塞西尔的手里得以系统化和成熟化,他认为保守主义是一种审慎的政治态度,政治立场看似与自由主义为敌,实则并不反对自由和进步,只是这种“自由”是有条件的、有序的自由,这种“进步”是平稳的、小步子的进步。“进步和保守互为表里,进步带动历史,保守则抑制其速度。把两种看来矛盾的倾向结合起来,才能导致合理的变革”[30](P175)。

在英国社会,能够把矛盾的思想和倾向结合起来的治理武器就是法治,《大宪章》《权利法案》等基本法既让资本主义民主、自由、进步等理念得以彰显,又规定了一个稳定的社会制度框架,约束和防止社会发生过于剧烈的变革。对资本主义政体和法治的拥护,是英国自由主义与保守主义最基本的制度共识。受到自由主义与保守主义传统的影响,英国的不少思想流派都有着较强的法治意识,他们在面对重大问题时经常能够通过比较和缓的方式进行,从宪法的高度去阐释国家和政府机构的权力分配、评介不同社会等级的特权与权利。所以尽管各派思想家在观点上有差异,但在论战时多能维护基本法的精神,直言摧毁或者取代现有体制的政治思想流派异常罕见[29](P5)。

英国高等教育治理的发展变化就体现了英国社会思想文化的发展变化,是自由主义和保守主义这两种主流思想相互碰撞、斗争,又在惯例和宪法的基础上妥协、融合的结果。这种强调自由、倡导有序、尊重法治的思想贯穿英国高等教育治理现代化的整个过程,不仅体现为制度内容,更体现为制度变迁形式和道路选择。在过去的200多年里,英国政府一直通过有秩序的改良和有节制的参与,允许多元共存,来推动大学治理的变革和现代化。“英国教育现代化的历史进程具有鲜明的渐进式特点,没有疾奔,亦无停顿”[32]。

在自由主义与保守主义两种思想的交织中,英国高等教育治理的变革体现出渐变与权变的主要特征,通过新大学运动与大学推广运动、大学拨款委员会的设立、《罗宾斯报告》、新公共管理改革这几个标志性的事件,英国实现了具有本国特色的高等教育治理现代化,其发展策略和道路选择也为我国当前的高等教育治理改革带来了思考与启示。

第一,高等教育治理现代化不是一蹴而就的,而是一个循序渐进的过程。英国的大学治理采取了不断做增量的渐进模式,在保留传统的同时进行了制度创新,以一种温和的方式革新,以一种稳重的步调前进。这种渐进增量的做法有利于缓解由变革带来的矛盾,实现新旧并存与新旧交替,丰富现有结构,增加制度优势。

第二,在高等教育治理现代化的进程中要根据环境权宜应变。现实中不存在完美的组织设计,权变思想的关键是在环境条件和组织设计之间实现“适合”的过程[33](P138)。权变的选择也是动态更新、不断创新的体现,只有充分考虑到大学与外部环境的关联,才能适时做出调整,保持治理体系的先进性。

第三,任何国家的高等教育治理现代化与其所处历史阶段的国情都密不可分,要与一国的法治基础、制度架构和文化思想相结合。在进行高等教育治理现代化的策略选择时,首先要避免固步自封,要保持开放、多元的思想观念,从各国高等教育发展的优秀经验中汲取营养,学习世界大学治理中具有共同性的“现代性”要素,抛弃西方大学治理中只适合西方特点的“西方性”要素[34]。应当注意,“一种看上去高效率的组织管理和运行模式,如果移植到某个治理理念和法治环境不兼容的社会,就容易产生‘橘生淮北则为枳’的问题”[35]。因此,在中国式现代化的进程中进行高等教育治理变革,要借鉴吸收一切人类优秀文明成果,更要扎根于我国的社会基础与传统文化,充分了解我国的基本国情,正视我国高等教育发展中面临的挑战,在传承与创新中发展,构建具有国际话语权的、中国特色的高等教育治理体系,为世界高等教育现代化的发展贡献中国智慧与经验。

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