长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化困境及其破解路径

陈莉莉 王识涵

摘要：长三角沿海区域海洋渔业发展迅速，海洋渔业生产活动带来的渔业垃圾急剧增加，海洋环境的不断恶化使得海洋渔业垃圾治理问题亟待解决。文章从海洋渔业垃圾治理的法治化相关概念界定出发，梳理出当前在海洋渔业垃圾治理过程中长三角沿海区域法治化面临区域性专项立法滞后、区域执法界限难以突破、区域司法协同难以成形、渔民主体守法意识淡薄等困境，提出促成长三角沿海区域海洋渔业垃圾协同立法局面，出台长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理专项条例;从区域执法协同机制和协同监督执法体系共同入手破解长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理执法困境;积极探索海洋公益诉讼制度创新打通长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理协同司法渠道;培育渔业生产组织、企业、渔民等各方主体参与海洋渔业垃圾治理的意识及行动，打造长三角沿海区域协同守法联盟。

关键词：海洋渔业;垃圾治理;法治化路径;长三角

中图分类号：P76 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）05-0050-08

1 问题提出

根据联合国环境规划署（UNPE）所给出的相关定义，海洋垃圾是指长期且持久性存在于海洋沿海岸环境或海洋环境中，是具有被抛弃、倾倒或排放的、经过人为加工且具有人造特性的固体废弃物[1]。

而作为海洋垃圾最为主要的来源之一———海洋渔业垃圾，联合国粮食及农业组织和有关研究领域的专家对此做出了广义的界定，海洋渔业垃圾即渔网、渔线、蟹虾笼等因海上作业而丢失、遗弃或丢弃的渔具废弃物，这些废弃物包括但不局限于商业、旅游、娱乐等[2]。由此概念可以得知，海洋渔业垃圾主要产生于海上作业及渔业生产的过程之中，尤其海洋塑料垃圾最为严重，其涉及范围较为广泛，包括海洋捕捞业、海水养殖业以及旅游休闲垂钓等。

无论是有意抛弃还是无意遗失于海洋环境中的废弃渔具、渔网、鱼线以及渔业作业人员所制造出的生活垃圾，由于各种原因被渔船排放入海的以及渔业污染事故产生的各种废弃物，都属于海洋渔业垃圾。

2018年Slat团队[3]论文中指出，太平洋垃圾带中渔网占垃圾总重量的46%，海洋渔业垃圾分布广且随洋流移动，海洋渔业垃圾已经成为海洋垃圾的重要组成部分。Jang等[4]指出韩国海滩垃圾污染严重，泡沫在海滩垃圾中占比最高，达到66.7%，其中由海洋捕捞和海洋养殖产生的垃圾占51.3%，特别是养殖浮标制造了大量的泡沫塑料垃圾。

Polasek等[5]深入調查了阿拉斯加州28个海滩的垃圾污染情况，发现硬质泡沫塑料垃圾在海滩上随处可见，大部分海滩都有绳网，海滩垃圾中73.3%为泡沫塑料垃圾，这些垃圾大多来源于渔业生产。吴姗姗等[6]提到渔业塑料垃圾会影响海洋生物生态、系统平衡、降低海洋生物身体机能。微塑料表面还可能附着有害病原体。鞠茂伟等[7]指出了废弃渔具对生态环境造成的影响和危害，认为废弃渔具是对于海洋生物来说危险系数最大的一类海洋垃圾。

长三角沿海区域是我国海洋渔业生产重要区域，当前海洋渔业已经成为区域海洋经济中极为重要的一部分，海洋渔业迅速发展的同时，海洋渔业生产活动带来的渔业垃圾急剧增加，成了海洋垃圾的重要来源，不可避免地造成了严重的海洋环境污染。面对当前不断恶化的海洋渔业垃圾污染，海洋可持续发展也受到严重制约，如何有效治理长三角沿海区域海洋渔业垃圾的问题亟须解决。

党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。想要解决制约我国生态文明建设的“瓶颈”，以法治化路径治理海洋生态环境问题使其逐步走上制度化轨道，对推进我国海洋强国战略、海洋经济可持续发展具有现实意义。跨区域海洋渔业垃圾治理是国家推进治理现代化过程中海洋生态环境治理的具体实践。

当前有关海洋环境的法治化治理问题，王炎等[8]试图通过借鉴国际海洋环境治理经验，在中国实际治理情况的基础上，寻求科学合理的海洋环境治理体制机制。王菊英等[9]主张从多边环境协议、软法以及其他涉及海洋垃圾治理的文书方面入手，通过全球、国家、区域、社会民间力量4个层面对现有海洋塑料垃圾问题进行多维度分析研究，以此梳理出海洋垃圾治理的相关体系。彭洪达[10]则针对当前已经发现的海洋塑料垃圾在治理层面中存在的不足，就当前有关海洋垃圾治理的法律框架进行分析，从软法、专项性国际公约和区域合作3个方面对海洋垃圾治理相关的法律体系进行完善，以弥补缺乏海洋垃圾治理法治化框架的不足。陈军等[11]认为当前我国环境治理的法治化理念相对缺乏，执法制度及体系等都不够健全，司法救济机制的建立也相对滞后，而如何有效协调经济发展与环境治理之间的关系是目前亟须解决的问题。崔野[12]认为海洋垃圾治理问题存在跨区域的狭隘地理概念和以邻为壑的思想较为严重，人类命运共同体意识较为缺乏，海洋渔业垃圾的治理问题也是政策问题，治理进程的中国方案应该纳入相应研究。这些国内学者提出的问题大多聚焦于海洋环境治理和海洋垃圾治理，给出的相关建议对长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化具有重要的指导意义，但就当下有关海洋渔业垃圾这一问题的研究来说尚显不足，尤其是海洋渔业垃圾治理法治化方面相关问题的研究相对匮乏，尚未开展有关海洋渔业垃圾治理法治化路径的专门性研究。

长三角沿海区域沿海海洋渔业垃圾治理法治化有赖于海洋环境治理法治建设重塑传统海洋垃圾治理模式，基于我国有关海洋渔业垃圾治理法治化方面的研究甚少，缺乏现有海洋渔业垃圾治理法治化可操作性建议，本文将以长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化为重点，通过分析长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化面临的困境，积极探索海洋渔业垃圾治理法治化的具体路径，为解决海洋渔业垃圾污染问题提出应对策略。

2 长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化的内涵界定

简而言之，海洋渔业垃圾治理法治化就是要把海洋渔业垃圾治理纳入法治轨道，将法治理念、法治价值、法治思维以及法治方式贯穿于海洋渔业垃圾治理的全过程，在海洋渔业垃圾治理过程中将法治的内涵具体化，实现海洋渔业垃圾治理领域的良法善治。科学建立的海洋渔业垃圾治理法律规范体系，使得海洋渔业垃圾治理领域有法可依;严格实施的海洋渔业垃圾治理执法体系，使得海洋渔业垃圾治理领域有法必依;建立公正高效的海洋渔业垃圾治理司法体系，以使海洋渔业垃圾治理领域实现公正司法;加大海洋渔业垃圾治理的普法宣传，使相关治理主体形成海洋渔业垃圾治理法治化意识并做到知法守法。

“长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化”这一概念是由“长三角沿海区域法治化”与“海洋渔业垃圾治理法治化”两个概念融合而来的，长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化既是长三角地区中区域法治化的重要内容，也是在长三角沿海区域开展海洋渔业垃圾治理相关建设。长三角沿海区域有关强化生态环境、“共保联治”的规划要求，促使各界学者聚焦于海洋生态环境治理问题，由此推动海洋渔业垃圾治理法治化建设的进程，“长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化”这一概念也由此产生。概括而言，长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化即是通过长三角沿海区域治理的法治协同，通过具有一定规范方式所形成的法治化路径，达成一致的法律规则对其各主体进行约束，以促进长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理的法治状态。

3 长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化的现实困境

无论是相关立法、执法方面，还是司法、守法方面，都存在众多问题，这使得长三角沿海区域之间的海洋渔业垃圾治理更像是游走在法律边缘，大大减少了长三角沿海区域海洋环境治理的规范性、稳定性和影响力。跨区域海洋渔业垃圾污染的问题复杂严峻，现有的相关地方性法规和规范性文件已然有了“量”上的积累，但仍缺乏“质”上的提升，有关海洋渔业垃圾治理的专项立法不足，精准立法的缺失导致实践中执法界限较为模糊，司法不力，导致无法可依、有法不依、执法不严等问题。

3.1 海洋漁业垃圾治理区域性专项立法缺失

目前，长三角区域沿海各地已经出台了一些涉及海洋渔业垃圾治理条款的地方性法规和规范性文件，如《上海市农业委员会关于渔业船舶、渔港管理行政处罚的裁量基准（试行）》《上海港船舶污染防治办法》《上海市危险废物污染防治办法》《浙江省渔业管理条例》《浙江省海洋环境保护条例》《江苏省海洋环境保护条例》《江苏省内河水域船舶污染防治条例》《江苏省海域使用管理条例》等。然而，一方面这些地方性法规和规范性文件所具有的效力较低，约束力较弱，其法律权威性和可执行性有待商榷;另一方面这些地方性法规和规范性文件并未对海洋渔业垃圾进行法律界定、有关海洋渔业垃圾污染损害行为、罚则等问题没有具体规定，有关规定虽然明确了有关涉海部门治理海洋渔业垃圾的法定职责，但是对海洋渔业垃圾区域共同管理事务的处理没有明确的规定，导致长三角沿海区域性海洋渔业垃圾污染治理依然处于无法可依的局面。

3.2 海洋渔业垃圾治理区域性执法难以突破

长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理区域性执法还受行政区域划分的制约，由于目前海洋渔业垃圾仍然属于属地管理的范畴，各区域分属的行政主体不同、行政管理体系不一致，造成海洋渔业执法更加困难，使跨区域执法受到极大限制，在海洋渔业垃圾治理区域性执法的过程自然而然地会出现难以协调、难以进行有效联动等问题[13]。长三角沿海各省、市海洋环境的行政执法体制也大不相同，同时，由于海洋渔业垃圾污染具有扩散性的特征，海洋整体性、流动性带来的海洋渔业垃圾跨区域污染等诸多问题，都是造成区域执法界限模糊、执法主体权责不清的原因，以此衍生出执法被动、执法不严等问题有待解决，进一步增加了长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理严格执法的难度。也为长三角沿海区域的执法协同带来极大障碍，同时为长三角沿海区域的海洋环境行政执法带来诸多矛盾与冲突[14]。

3.3 海洋渔业垃圾治理区域性司法体系不完善

司法作为法治化建设的托底环节，在海洋渔业垃圾治理法治化过程中重要性不言而喻。由于海洋污染具有跨区域的特性，海洋渔业司法同样呈现出跨区域的特征，就目前海洋渔业垃圾治理问题而言，大量海洋渔业垃圾污染损害无法通过司法途径提供救济，海洋渔业垃圾的产生行为的随意性、不确定性导致很难具体确定责任主体，对于所造成的海洋环境损害行为难以走上司法诉讼的程序，有关海洋渔业垃圾污染损害赔偿的问题并未得到解决。

同时，由于长三角区域沿海地区的海洋经济发展条件及水平均存在差异，导致海洋环境司法呈现出多样化发展且其效果也受到严重影响[15]。就起诉主体来说，造成海洋渔业垃圾污染主体很难来界定其违法行为，难以对其进行司法诉讼以要求相应的补偿。因此，目前通过司法诉讼程序来解决相关海洋渔业垃圾污染侵权行为的情形较少，同时，由于海洋渔业垃圾污染等不良事件的损害结果难以确定带来的赔偿困难，导致海洋渔业垃圾污染救济不及时且不到位。种种现象照见司法海洋环境保护中均尚存的短板[16]，海洋环境司法的协同治理等诸多功能尚未得到充分发挥，司法体系极大限制了长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理过程，难以克服跨区域、跨流域的障碍，直接影响了海洋渔业垃圾治理的公正司法，进而阻碍长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化建设进程。

3.4 海洋渔业垃圾治理参与主体法治意识淡薄

除政府以外，渔业企业、渔业组织和渔民主体在海洋渔业垃圾治理法治化过程中都占据重要位置，其中最为主要的参与者是渔民这一主体，但这些主体参与海洋渔业垃圾治理的意识较低，直接导致海洋渔业垃圾治理效果难以实现最大化。长三角沿海区域海洋渔业治理法治化过程中，应该兼顾法治和治理，实现二者的结合，治理法治化是要将法律法规作为依据来对海洋环境进行依法治理。

例如，大部分渔民对于海洋渔业垃圾治理法治化的重要性认识不足，作为海洋渔业垃圾的生产者也是受害者之一，大多数渔民对于自己在治理过程中扮演的重要角色缺乏正确认识，主要是因为渔民普遍存在海洋拥有足够的纳污能力和自我净化能力的错误认知，认为所产生的海洋渔业垃圾一旦进入海水就会“消失”，随着海浪、海风消失于其视野之中，将“看不见”等同于“不存在”，因此这些渔业废弃物并不会对海洋产生任何污染。同时，部分渔业组织尚未意识到海洋渔业垃圾对于海洋渔业生产活动以及渔业生态环境的危害事实上将直接波及其本身，因此，渔民、养殖户等渔业组织对于海洋渔业垃圾治理的参与度不够，参与治理意识的薄弱导致其重要参与作用并未得到充分发挥，普遍缺乏规范自身行为和接受教育的主动性[17]。其次，由于海域广阔以及海洋的流动性等特征，致使各参与主体存在侥幸心理，就海洋渔业垃圾的产生问题难以进行追根溯源，而且并不认为海洋渔业垃圾的治理问题与自己有关，自然而然地推脱逃避责任，法不责众的思想观念根深蒂固。此外，还缺乏社会主体共同参与海洋环境治理的守法体系，目前仍是以政府为主导来进行海洋渔业垃圾的治理，渔民、养殖户及其他渔业组织参与海洋渔业垃圾治理尚未得到重视，且参与方式较为单一，由于对渔业垃圾引起的海洋环境污染的危害性认识不足，各社会主体责任意识薄弱，尚未形成相应的监督约束机制，在一定程度上也阻碍着长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理的法治化顺利推进。

4 长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化路径

目前，长三角沿海区域各省、市对关于建立治理法治化提升长三角沿海区域环境治理能力已达成共识[18]，区域协同磋商机制初步建立的同时，也订立了多个相关的行政协议，制定了一些区域性治理的法律文件[19]。2007 年，苏浙沪人大常委会法制工作机构等签署的《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》对开展区域立法协作提出了设想;2009 年起，沪苏浙人大常委会建立了主任座谈会制度，将地方立法协作纳入协同范围予以推进;2018 年，沪苏浙人大常委会同步通过各自《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》;2020年，沪苏浙人大常委会分别通过各自《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》;2021年，沪苏浙皖司法厅（局）共同签署了《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》，沪苏浙皖人大常委会分别通过各自《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》。从而为长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化的路径选择提供了相应的政策支撑。

4.1 促成长三角沿海区域形成海洋渔业垃圾协同立法局面

在长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治化建设的进程中，立法是源头治理的第一步，其重要性不言而喻。長三角沿海区域发展一体化及海洋渔业垃圾污染区域流动性，使得海洋渔业垃圾治理相关立法工作处于一个起点更高的阶段。《中华人民共和国海洋环境保护法》的第八条、第九条为有关沿海省、自治区、直辖市的地方政府或者其上级人民政府，协调解决跨区域的海洋环境保护工作提供了法律依据，因此，应促使长三角沿海区域协同立法，出台长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理专项条例。

①通过整合长三角沿海区域现有海洋渔业垃圾治理的地方性法规和规范性文件，充分考虑海洋垃圾污染问题的特殊性和实际性，建立长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理统一法律规范，明确海洋渔业垃圾、海洋渔业垃圾污染、损害赔偿、法律责任等法律规则。②增强专项立法与长三角沿海区域海洋经济发展的匹配度。在海洋渔业垃圾治理专项立法制定过程中，应该针对目前长三角沿海区域各省、市的海洋经济发展现状、长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理所面临的严峻问题以及有效可行的处理方式进行调查研究，使专项立法内容在长三角沿海各省、市具有普遍的适用性。③长三角沿海地方政府和立法机关应该及时关注辖区海洋渔业垃圾治理过程中遇到的新问题，及时对长三角沿海区域的地方性立法进行修订、补充和完善，对遇到的新问题及时采取相应的新对策以适应海洋环境的发展状况，弥补法律空白。

4.2 破解长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理协同执法困境

长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理过程中存在的执法困境，造成海洋渔业垃圾污染区域治理难以协调、难以进行有效联动。因此，需要从区域执法协同机制和协同监督执法体系共同入手破解长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理法治的协同执法困境。

①应当明确长三角沿海区域各省、市海洋渔业垃圾治理的行政执法部门的主体地位，这是跨区域、跨部门海洋协作执法的前提。合理划定行政主管部门的权限分工和执法职责，合理划分各执法部门的管理区域及权限责任，各个执法部门在其职能权限范围内严格履行各自职责并落实执法主体责任，具体制定海洋渔业垃圾管理细则，以避免职能交叉。②需要完善长三角沿海各省、市的区域性海上综合执法协作机制。长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理离不开各区域执法机关共同的协作与配合，可以借鉴浙江省海上大综合一体化执法体系，依托海上数字化治理平台，完善并优化长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理的大综合执法体系，打造各执法部门之间相互配合的统筹协调模式，大力推动长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理多方执法主体进行联动执法行动，以此提升执法效能。③需要完善长三角沿海区域性监督执法体系。海洋渔业垃圾监督执法层面，应当树立依法行政意识并端正监督执法的指导思想。④构建区域性海洋渔业垃圾监测系统，实现长三角沿海各省、市执法监管部门的信息共享，以此提高执法效率。

4.3 打通长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理协同司法渠道

司法作为法治化建设的托底环节，在海洋渔业垃圾治理法治化过程中重要性不言而喻。就目前海洋渔业垃圾治理问题而言，由于地方政府、各种渔业组织和渔民、养殖户、休闲渔业从业者等为了自身的利益，经常将海洋渔业垃圾对海洋环境损害后果进行推脱转移，再加上海洋渔业垃圾污染事件中的渔业废弃物的来源与数据采集难，鉴定出垃圾排放和渔业捕捞、养殖等相关损害之间的因果关系难，因此，海洋渔业垃圾污染起诉主体不明、损害鉴定较难、诉讼救济不足所造成的海洋渔业垃圾污染侵权行为难以走上司法诉讼的程序。因此，在长三角沿海区域有关海洋渔业垃圾污染治理司法协同建设中，应该积极探索海洋公益诉讼司法制度，推动区域性海洋环境司法建设。

①在长三角沿海区域建立专门的海洋渔业垃圾污染损害专业性调查鉴定评估机构，处理由涉海企业及其他渔业组织带来的海洋渔业垃圾污染纠纷，需要有专业的知识和技能以及丰富的经验，加之具有权威性的专业检验和鉴定技术，准确地收集到其渔业垃圾污染的事实与证明，掌握海洋渔业垃圾污染损害赔偿的构成要件，对其违法行为进行必要的举证。②拓宽海洋公益诉讼内涵，明确海洋渔业垃圾污染相关案件作为海洋公益诉讼的受案范围，明确诉讼范围及诉讼主体，除了进一步强化海洋检察海洋公益诉讼主体地位，更要考虑更多的利益相关者的诉讼资格，可以将行业组织、环保机构纳入其中，明确规定诉讼主体在诉讼过程中的权利义务。③以渔业合作社及其他渔业组织为主要的社会监督力量，构建海洋司法救济的监督机制，在达成长三角沿海区域统一的海洋司法标准的前提下，建立区域性海洋渔业垃圾治理司法保障制度，加强对诉讼救济的监督力度，营造公正的海洋治理司法环境。④可以建立台账制度，对于相关的海洋渔业事件加以记录，利用大数据建立起长三角沿海区域海洋渔业生产活动的相关情况，将各种海洋渔业环境事件纳入其中，对数据进行留底，以此提高诉讼主体加以证明的可能性，增加举证可能，使长三角海洋渔业垃圾污染事件的司法诉讼成为可能。

4.4 构筑长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理协同守法联盟

社会力量在海洋渔业垃圾治理法治化过程中占据重要位置，其中最为主要的参与者是渔业生产组织、企业及渔民，因此，需要培育渔业生产组织、企业、渔民等各方主体参与海洋渔业垃圾治理的意識及行为，构筑长三角沿海区域的海洋渔业垃圾治理区域协同守法联盟。

①应当加强长三角沿海区域渔业生产组织、企业和渔民个体的海洋环保意识教育。可以通过渔业合作社、环保公益组织等机构进行海洋渔业垃圾治理的宣传教育，强化渔业生产组织、渔民的主体意识和法治意识，激发渔民对于海洋渔业垃圾治理的责任心，调动渔民、养殖户及渔业组织等的守法积极性。②构建长三角沿海区域海洋渔业垃圾治理的守法联盟。建立区域性海洋渔业垃圾污染举报平台;赋予渔业合作社、行业协会等社会组织对各区域海洋渔业垃圾治理情况自我监督监管的权利和义务，建立海洋渔业垃圾治理自我管理常态化机制。通过优化海洋渔业垃圾治理的守法激励机制，鼓励渔民积极参与到海洋渔业垃圾污染治理的过程当中，如鼓励渔民把生产中的渔业垃圾带回岸上，培育渔民海上打捞项目，建立休渔期渔民海上废弃渔具打捞有偿服务机制等，从源头上减少海洋渔业垃圾的产生，以此来更好地实现全民知法守法。此外，就海洋渔业垃圾治理过程中的其他主体，可以采取不同的方案开辟多元主体共建海洋生态文明的路径，营造出良好的海洋渔业垃圾治理法治化氛围，以此推进海洋渔业垃圾治理守法共同体的形成，推动长三角沿海区域海洋经济可持续发展。

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