关于推进承诺达标合格证制度促进食用农产品质量安全的思考

史 峰，程一凡

（1.陕西省农产品质量安全中心，陕西西安 710016；
2.西北大学 食品科学与工程学院，陕西西安 710069）

食用农产品的质量安全问题，是全球普遍的长期性问题。在国际上，农产品质量安全问题事件时有发生，如英国疯牛病事件、比利时二噁英事件等曾多次造成一些国家的经济动荡。同样地，在国内发生的食用农产品质量安全事件，如毒豇豆事件、毒韭菜事件、多宝鱼事件、苏丹红事件等也曾造成重大社会影响。由此可见，食用农产品质量安全一直是各国民众关注的焦点，受到各国政府的高度重视。因此，加强农产品质量安全监管确保农产品的质量安全，是各国政府不容推卸的责任。

1.1 食用农产品概念

初级农产品通常被定义为通过渔业、畜牧业、种植业获得而未经加工过的产品，同时也是食物供应链的源头，初级农产品中供食用的产品又被称为食用农产品[1]。近些年我国食品安全问题频出，且持续被公众广泛关注，而食用农产品是我国食品、餐饮等产业发展中的重要源头产品之一，当前已经成为食品质量安全监管的重要部分。食用农产品的质量安全包括内在品质和卫生安全要求两个方面，前者是满足人们对营养物质的需求，后者则是衡量外来污染物可能对人体造成的危害。2022年新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》总则中第二条指出：农产品质量安全是指农产品质量达到农产品质量安全标准，符合保障人的健康、安全的要求。因此，农产品质量安全监管是确保农产品质量安全的基本条件，同时也是建立健全农产品质量安全管理制度的保证。农产品质量安全认证作为重要的组成部分和推动力量，对于推进农业标准化、保证农产品质量安全尤其是食用农产品质量安全具有关键性作用。

1.2 农产品质量安全认证的发展背景

我国农产品质量安全认证包括产品认证和体系认证两种类型。产品认证上以绿色食品、无公害食品、有机农产品和农产品地理标志的“三品一标”认证为代表。

20世纪90年代初，我国在国际上首先提出了绿色食品的概念，开展绿色食品认证，以顺应我国对于更高质量农产品的需求和农业可持续发展的战略[2]。20世纪90年代中后期国内的一些认证机构相继引入国外的有机食品标准，开始对我国有机食品进行认证，并且随后成立了自己的认证机构[3]。2005年，我国《有机产品认证管理办法》颁布实施，国内有机食品行业逐渐规范化。20世纪80年代，我国开启了无公害食品的试点工作，随后在2001年，中央提出了发展高产、优质、高效、生态、安全农业，在此背景下无公害农产品概念产生，随即在全国启动“无公害食品行动计划”，定为当时的主要工作之一，全面推广无公害农产品认证工作，并在接下来的几年内发展迅速[4-6]。2003年无公害农产品认证在认证标准、认证程序、标志使用、证后监管上实现了全国统一。

1994年，《中华人民共和国商标法》正式将地理标志纳入其中，允许对其进行注册，意味着我国地理标志的正式开始。2001年，第二次修订版的《中华人民共和国商标法》将农产品地理标志纳入法律管辖的范畴[7-8]。农产品地理标志登记的全面启动始于2008年，并在之后对2011年10月前的产品颁发了农产品地理标志登记证书[9]。2013年原农业部在全国开展了农产品地理标志资源普查工作，并通过普查工作推广了农产品地理标志的相关知识及其重要意义，使生产经营及消费者更加了解其对产品品牌、特色、效益和收入的提升作用[10]。

我国目前主导的体系认证主要有良好农业规范认证（Good Agricultural Practice，GAP）、良好操作规范认证（Good Manufacturing Practice，GMP）、危害分析和关键控制点监控认证（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）及ISO 22000等[11]。其中，GAP认证的重点即农产品的标准化生产和规范化管理，主要针对果蔬、作物等种植业在生产上的主要推广应用；
GMP认证从设备、过程、操作、管理等方面执行标准化规范，从生产加工企业方面把控产品质量；
HACCP认证基于良好操作规范以及卫生标准操作程序（Sanitation Standard Operation Procedure，SSOP），从原料生产到产品加工的全过程，在各重要阶段实施对生产加工全过程的分析和干预，以避免全过程中的生产操作不规范造成的食品安全隐患[12]。HACCP认证最早主要应用于水产和畜牧业产品加工，并在之后全面应用于各类食品生产的企业[13]。目前，我国农产品质量安全的认证体系形成以应用产品认证为主，体系认证为辅的工作格局。

2.1 食用农产品合格证制度的建立

无公害农产品认证是“三品一标”认证中由政府兜底、保底性的强制性认证，其目的是满足大众消费，保障最基本的安全要求。在制订制度的初期设计中，引入了“从农田到餐桌”的过程管理理念，推动农产品生产的标准化，并采用了投入品监管、关键点控制和安全性保障的管理制度。政府对于这一制度的推广应用寄予了高度期望[14-15]。经过十几年的发展，截至2018年，从事无公害生产的企业、合作社等生产主体有4.4万个，有效期内无公害农产品达8.6万个，在推进农业标准化生产、保证优质农产品有效供给、保障农产品质量安全上发挥了重要的作用。

近些年，随着我国农业的高质量发展，整个行业已经进入了新的阶段，而无公害农产品认证和应用过程中，在目标定位、市场导向、推动手段等诸多方面出现各种问题。为此，2017年9月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（以下简称《意见》），《意见》中提出，对无公害农产品认证制度实施改革，推进绿色农业标准体系发展，旨在增强绿色食品、有机农产品和地理标志农产品等认证的公信力和权威性，同时加强农产品质量安全的全程监管，建立完善的食用农产品合格证制度，以确保与市场准入相衔接[16]。2016年，原农业部制定《食用农产品合格证管理办法（试行）》，在我国部分省份率先开始试行。到了2019年12月，农业农村部印发了《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》，开始在全国范围内试行食用农产品合格证的政策，标志着食用农产品合格证制度全国推广的开始。

2.2 食用农产品合格证与承诺达标合格证

食用农产品合格证制度是农产品生产经营者在自我管理、自我控制、自我检测的基础上，自我承诺农产品安全合格上市的一种新型的农产品质量安全的治理制度[17]。农业生产及经营者在进入市场时出具合格证，可被等同视为拥有农产品的产地证明、购货凭证和合格证明文件，方便市场经营者进行查验留存，以及便于相关监管部门的监管核查。通过这一机制的实施，可以进一步强化生产和收购两个主体，实现了从“产出来”一侧对于农产品质量安全的互相监督和把关；
并且也使问题农产品的问责制度更加清晰明确，真正做到来源可溯、流向可追、责任可查。

为了进一步明确合格证制度的核心要求与目标，2021年11月，农业农村部印发了《关于加快推进承诺达标合格证制度试行工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》中将“食用农产品合格证”的合格证名称，正式改变为“承诺达标合格证”（Commitment to Compliance Certificate）[18]。

2022年9月，我国新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》中，正式将农产品质量安全承诺达标合格证制度纳入法律范畴，从法律层面进一步明确了承诺达标合格证的地位。承诺达标合格证制度建立与推广同时也赋予“三品一标”新的内涵与外延。在内涵上“承诺达标合格产品”代替了“无公害农产品”；
从外延上，引入新“三品一标”理念。即在生产方式上建立绿色农业标准体系，分别从品种、品质、品牌和标准化生产等方面进行提升和推广，进一步扩大了农产品质量安全的覆盖领域。

3.1 促进农业生产全链条治理

在我国，食品安全的监督和管理是由农业农村部门和市场监管部门共同合作完成。农业农村部门负责监督和管理农产品的种植、养殖以及在进入批发、零售市场或生产加工企业之前的质量安全。市场监管部门则负责监督和管理食品在进入批发、零售市场或生产加工企业之后的环节。这种分工机制确保了全程的监督和管理，以保障食品的质量和安全[19]。推行承诺达标合格证制度管理后，原先两个彼此相互割裂的链条由于承诺达标合格证的存在被紧密的链接在一起；
而两部门也可实现农产品产地来源、产品检测结果等信息的即时共享。通过两部门间的互相配合、各行其责以及在每一环的监督和管控，有效增强了食用农产品在产地准出和市场准入环节之间的对接和管理，进一步强化了其从农田到餐桌的全过程质量安全监督管理。长期以来，我国市场上销售的农产品大都会出现来路不明、信息不全的情况，消费者判断农产品好坏主要依据传统的外观品相。承诺达标合格证规范地标注了农产品的品种、来源和联系方式等重要的产品信息，极大地保障了消费者在选购农产品时，对产品的知情权，同时为消费者选购优质农产品提供了判断选择的标准，也提供了一条选择绿色和安全农产品的有效通道。

3.2 强化生产经营者主体责任

在未实施承诺达标合格证制度之前，我国上市销售的农产品因缺乏许可大都处于“默认合格”的事实状态。无公害认证以政府为主导，生产者被动接受，通过认证的产品也未因获得认证而变得更加畅销而增加效益。因此，在认证实践中生产者表面配合，实则倦怠的现象一直存在。尽管认证费用几乎完全由政府承担，生产者只需要支付购买标签的费用，但其获证产品的用标率很低，以至于在市场上很少能看到有无公害标识的农产品出售。从根源上解决农产品质量安全问题，农产品的生产及经营者应主动承担责任。承诺达标合格证制度的实施，旨在进一步强化种植和养殖生产者在农产品质量安全方面的第一责任人地位。生产经营者将按照国家法律法规和相关标准的规定，严格执行现有的食用农产品质量安全控制要求。此外，生产经营者承诺其所提供的食用农产品符合相关国家标准，不含农药、兽药残留和非法添加物，意味着生产经营者对所生产销售的食用农产品质量安全以及所开具的承诺达标合格证的真实性负有责任。

3.3 推进市场倒逼机制形成

承诺达标合格证制度把“需要合格证才允许入市”的上市许可压力传递给生产经营主体，通过市场倒逼机制的建立，促进完整供应链各部分的相互监督管理，保障农产品的质量安全，变被动接受市场监管为主动参与并接受监管。承诺达标合格证制度顺利实施后，市场对农产品质量安全的要求会通过合格证所含信息反向传导给生产经营主体，迫使其对自己所生产销售的食用农产品质量安全负责。即生产经营者，无论采取何种质量安全承诺合格方式（自检、内部质量控制、第三方委托检测、自我质量安全承诺），都必然会将农产品的质量安全放在首位。在市场机制条件下，生产经营者只有真实填写承诺达标合格证所含内容，与消费者建立信任关系，才能与消费者产生良性互动，满足消费者需求的同时，扩大产品销售，增加效益，实现双赢。目前，二维码技术与承诺达标合格证制度高度融合，消费者可通过扫描二维码全面了解农产品生产加工过程信息，如种植业产品在种子、农药、化肥等方面的使用与产出；
畜牧业产品在种畜、兽药、饲料等方面的投入和使用以及其他各环节的相关信息。产品二维码全面地将所有信息呈现在消费者面前，实现生产加工过程的“透明化”。在此过程中溯源信息准确度至关重要，而只有标准化农产品生产才能够提供准确、规范的溯源信息。承诺达标合格证制度得以顺利落实，促进了农产品质量安全的全程管理，也加速了农产品全流程的标准化生产进程。

3.4 推动相关政策与法律法规的更新

在顺利推进食用农产品承诺达标合格证制度的同时，也推进了有关监督管理部门对于相关的政策和法律法规的合理修订和更新。根据国内外的食品安全法规和研究进展，对部分指标进行更加严格的限制和管控，进一步提升我国食用农产品质量安全的水平。例如，国家相继对GB 2762食品中污染物限量和GB 2763食品中农药最大残留限量两个与农业投入品密切相关的国家标准进行了修订，增加限量种类及限量标准。新的国家标准在农药残留限量制定上，为原先未涉及的农药品种及用量制订标准，多采取与国际标准接轨的方式或采用一律标准。

承诺达标合格证制度是国家在农产品质量安全监管体制上一项重大的改革，标志着农产品质量安全监管由以政府为主导转为以市场为导向，生产经营者从被动接受到主动参与，实现农产品质量安全监管的良性循环。从“三品一标”的产品认证到体系认证，从无公害农产品到承诺达标合格证政策，均致力于我国农业的绿色、安全和优质发展，也代表我国对于食品安全卫生的重视。相信通过承诺达标合格证制度的进一步实施，可以进一步促进我国农业的高质量发展，同时也真正意义上维护消费者“舌尖上的安全”。

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