困境与出路：当前中国足球治理改革的现实思考

摘 要：
坚持问题导向，明确中国足球治理改革研究的核心范畴，依照“困境—出路”的逻辑关系，从中国足协治理改革、国家足球队人才培养和足球文化建设3个方面，对当前中国足球治理改革面临的现实困境进行剖析。主要包括：中国足协调整改革“脱而未变”引发一系列治理风险，推行俱乐部名称非企业化的实践困局具有代表性；
国家足球队人才培养未能形成协同发展优势，中国足球“归化路径”存在局限性，本土教练员培养面临现实困境；
以社会观念和足球文化超前发展，带动国家足球队建设的实践思路不切实际。出路包括：足协治理层面应推进中国足协“政管分离”治理改革；
人才培养层面应推进国家足球队人才培养“多元主体”共建共享及协同发展，推进球员培养“体教融合”实践改革；
文化建设层面应推进足球文化“时代新风”价值建构。

关键词：
足球治理改革；
中国足球协会；
国家足球队；
足球人才培养

中图分类号：G843;G80-051   文献标识码：A  文章编号：1006-2076（2023）01-067-11

Dilemma and Outlet：
Realistic Thinking on the Current Chinese Football Governance Reform

HUANG Lu 1，2

1.Division of Sports Science and P.E.， Tsinghua University， Beijing 100084， China; 2. Dept. of P.E.， North China University of Science and Technology， Tangshan 063210， Hebei， China

Abstract：
This study adheres to the problem orientation and clarifies the core category of China"s football governance reform research and analyzes the current realistic dilemma faced by the reform from the three aspects of the governance reform of the CFA （Chinese Football Association）， the talent training of the CNFT （China National Football Team）， and the construction of football culture in accordance with the logical relationship of “dilemma-outlet”. The dilemma include：
The “unaltered” adjustment and reform of the CFA has triggered a series of governance risks， of which the de-corporatization of football club name is representative; lack of the advantages of the collaborative development of talent training and the limitations of the “naturalization path” have plunged the training of local coaches into a real dilemma; the practical thinking of driving the construction of the national football team with the advanced development of social concepts and football culture is impracticable. The outlets proposed include：
From the perspective of the governance， the “separation of governance and management” of the CFA should be promoted; In terms of talent training， it is essential to advance the joint construction， sharing the collaborative development of the “multiple subjects”， and to promote the practical reform of the “combination of sports and education” of player training; At the level of cultural construction， it is necessary to promote the value construction of the “new style of the times” of football culture.

Key words：
football governance reform; CFA （Chinese Football Association）; CNFT（China National Football Team）; football talent training

黨的十八大以来，《中国足球改革发展总体方案》（简称《方案》）《中国足球协会调整改革方案》等重大足球改革政策相继出台，凸显了党和国家大力发展社会主义足球事业的巨大决心。新时代十年中国足球改革发展取得了积极成效，《方案》各项改革工作稳步推进。同时，在改革推进过程中还面临一些深层次的问题与现实困境，诸如中国足协调整改革“脱而未变”、国家男子足球队战绩不佳、职业足球市场治理失效等，学界尚缺乏对《方案》实施以来中国足球改革发展面临的深层次问题做出集中回应与专题研究，对当前中国足球治理改革困境与出路的现实思考，正是本研究的出发点。

党的二十大明确了到2035年建成体育强国的伟大工程，要求继续推进实践基础上的理论创新，必须坚持人民至上、自信自立、守正创新、问题导向、系统观念、胸怀天下 ［1］。本研究旨在学习贯彻党的二十大精神，坚持问题导向，结合国内外足球治理改革的新变化，剖析当前中国足球治理改革面临的现实困境，提出新征程中国足球改革发展的出路，为实现中国足球一流强国的远期目标提供参考。

1 国内外足球治理改革研究进展与核心范畴

1.1 国际足球治理改革研究进展

足球治理与现代足球运动的发展历史相伴而行。来自JAMES W的《足球与英国的衰落》（Football and the Decline of Britain）一书 ［2］具有代表性，该书将现代足球发源地—英国足球治理改革的历史进程进行了细致的梳理，为后续的全球足球史研究创造了条件。置于全球足球史研究视野，有关足球治理的困境与改革研究是一个主要的研究方向，比如，ANTHONY K的研究 ［3］对JAMES W的5大要素进行了扩展与深化。这一历史解构路径与足球表征全球化研究 ［4］有异曲同工之妙，主要针对英格兰足球为何屡战屡败的原因进行了探究，英国足球的治理困境建立在广泛的制度结构、社会与文化之上。

从国外研究动态来看，随着2015年国际足联腐败丑闻事件的发酵，学界和业界对国际足球行业治理状态和治理机制存在的问题提出了尖锐的批判，比如，TOMLINSON A ［5］对国际足联治理危机的批判性研究，PIELKE JR R ［6］关于国际足联责任机制的批判性研究，这些成果主要针对国际足联治理体系与治理机制提出了一系列的完善建议，涉及国际足球治理改革的方方面面。国际足联迫于各方舆论压力，完成了国际足球治理体系与治理机制的自我变革，“2016年国际足联治理改革计划”被誉为国际足球行业的“奥林匹克2020议程”，包括引入任期限制、推动领导层文化变革、实行“政管分离”改革、提升透明度、提高参与性、进行常务委员会改革、遵循善治标准等方面内容，对完善决策权、执行权、监督权这一内部治理架构提出了一系列改革举措 ［7］，掀起了国际足球发展领域的治理改革浪潮。

1.2 《方案》实施以来我国足球治理改革研究进展

《方案》实施以来，我国足球治理改革研究进展包括：

（1）对《方案》的政策解读，及对《方案》实施后中国足球行业治理状况的宏观评述。这些研究点明了中国足球治理的时代主题和基本特征 ［8］，打造共建共治共享的足球行业治理格局，体现了国家社会治理的新变化。

（2）以中国足协调整改革为核心的足球治理还面临严峻挑战。来自赵毅 ［9］、叶林 ［10］、胡佳澍 ［11］等人的批判性观点认为，中国足球行业全新的治理体系架构或许是“名”与“实”之间的障眼法，调整改革后的中国足协兼具公法主体与私法主体的性质，政府权力并入中国足协治理结构，事实上仍在代表政府行使足球领域的行政管理职能，进一步导致了中国足球改革陷入了“理不清”“改不了”“不想变”的改革僵局，中国足协调整改革面临“脱而未变”的现实困境。

（3）《方案》实施以来我国职业足球市场面临治理失效危机，行业自治的规则化有待完善。马阳 ［12］等人的观点认为，新时代中国足球改革通过代理人路径实现政府权力嵌入足球治理这一隐晦的操作性改革策略，并未打破足球行业的固有利益格局，由政府与市场关系定位不清引发的“权责错配”问题仍无法解决，足球行业的历史积弊在新时代足球市场化改革中仍普遍存在。

1.3 聚焦中国足球治理改革研究的核心范畴

从国际比较来看，《方案》实施以来我国足球治理改革与国际足联新一轮治理改革具有时空重合的特征。英国足球制度困境与治理改革策略，以及国际足联治理改革策略，能够为新时代中国足球治理改革提供一定的参考与借鉴。然而，由于中西方政治制度和国情存在较大差异，同时考虑到中国足球发展历史和独特的行业环境，国外学者的研究框架无法为当前中国足球治理改革提供合理的理论解释。

同时，国内相关研究存在以下问题：（1）内容上，侧重于《方案》实施的宏观探讨，对于足球治理状况与改革策略缺乏实证研究；
（2）对象上，侧重于《方案》政策解读及可能产生的影响，对《方案》实施以来的治理绩效与推进策略缺乏深入研究；
（3）视角上，偏向于《方案》对新时代中国足球改革发展的正面评述，缺乏批判性思考和反思性研究；
（4）借鉴上，国际足联治理改革研究具有一定的借鉴意义，限于我国国情和制度差异而无法照搬。

《方案》在总结过去存在的突出问题中指出：“我国足球曾在亚洲取得良好成绩，从20世纪90年代初期开始探索发展职业足球，改革一度带来活力，但由于对足球的价值和规律认识不足，急功近利的思想行为严重，组织管理体制落后，人才匮乏，监管缺失，导致足球发展的社会基础薄弱，行业风气和竞赛秩序混乱，运动成绩持续下滑。

［13］”政策关切指向3个突出问题，一是以“组织管理体制落后，监管缺失”为主的中国足协治理问题；
二是以“人才匮乏，运动成绩持续下滑”为主的国家足球队人才培养问题；
三是以“行业风气和竞赛秩序混乱”为主的社会主义足球文化建设问题。

基于此，本研究坚持问题导向，从中国足协治理改革、国家足球队人才培养和足球文化建设3个方面展开谋篇布局：（1）足球协会作为足球行业的领导者，对于推进足球行业治理改革具有重要的作用。国内外相关研究聚焦于足球协会内部治理改革议题，本研究遵循这一核心研究范畴，进一步讨论中国足协治理改革与市场关系问题，力求回应《方案》第2条“调整改革中国足球协会”的内容要求。（2）基于国家主义的足球发展聚焦于国家足球队的“为国争光”效应，国家足球队战绩与足球改革的成败相联系 ［14］，这是勾连中国足球改革发展的历史暗线，究其根源是足球人才培养问题。本研究旨在讨论《方案》实施以来国家足球队人才培养的现实困境与出路，结合《方案》第3至8条的内容要求，从职业足球、校园足球、社会足球、專业足球四个层面，力求回应“导致足球发展的社会基础薄弱”的问题，进而为推动国家足球队人才培养提供参考谋略。（3）足球文化建设是推动足球治理改革的根本动力，国际足联新一轮治理改革以推动领导层的文化变革，引领组织治理改革发展，中国足球文化建设必须长远谋划。

本研究力求回应《方案》第11条关于足球行业作风建设、营造良好舆论环境、发挥典型带动作用等足球文化建设方面的内容要求。

2 当前我国足球治理改革的现实困境

2.1 当前中国足协治理改革的现实困境

2.1.1 当前中国足协调整改革的现实困境

依据《方案》和《中国足球协会调整改革方案》的改革要求，近8年来中国足球改革稳步推进，中国足协“脱钩改革”顺利完成，足球行业“依法自治”的规则化体系初步建立，中国特色足球管理模式基本形成，调整改革后的中国足协在引领足球行业发展中的作用有所增强。吊诡的是，《方案》实施以来中国足协集权制的实际地位并未伴随足协会员单位的实体化、社会化改革而趋于弱化 ［15］，政府权力以技术治理手段隐晦嵌入足协治理结构 ［11］，由“结构化割裂”状态进入“政社双向开放性嵌入式治理结构” ［16］的新阶段。中国足球行业存在的历史遗留问题，并未伴随中国足协调整改革而自然消失，足球行业治理的结构性矛盾依旧突出，并对行业治理绩效产生潜移默化地持久影响。中国体育管理体制改革陷入“理不清”“改不了”“不想变”的改革僵局，中国足协调整改革面临“脱而未变”的现实困境 ［10］。

中国足协调整改革“脱而未变”可能引发的治理风险在于，作为社会团体法人属性的中国足协不仅面临“代理人困境”，同时面临无法根治国家意志和部门利益逾越于市场与社会利益之上的历史病灶，无法解决政府、市场与社会利益关系扭曲的现实难题。中国足协领导机构遴选采取程序民主的实践路径，中国足协主席一职遴选采取委任制，展现了政府权力嵌入式治理的社会臂力，实质是由国家意志夹杂代理人主观意愿来“规范重构”和“引导推进”足球发展的行动路线 ［8］。《方案》提出“中国足协领导机构由国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表等组成 ［13］”，政府权力以代理人路径进入中國足协治理结构，为更好发挥政府引导改革的作用，既是全局监管的切实需要，又是路径依赖的扩展形式。基于代理人路径的“权责规定”并未明确说明，赋予了政府权力在足球行业嵌入式治理结构中绝对的主导权，这种基于技术治理架构的隐晦策略承袭了中国足球行业的文化惯习，政府权力不仅如以往一样掌控足协重大事项的决策权和治理权，同时借助代理人路径在足球行业嵌入式治理结构中的绝对主导权，在工作计划制定、财政、人事等方面享有与其主导权匹配的治理权，进一步削弱了社会主体本就狭窄的行业自治权，致使足协自治“社会赋权”处于一种“有限的治理”的微妙状态。

中国足协调整改革陷入“名”与“实”之间的价值割裂，通过代理人路径实现政府权力嵌入足球治理这一隐晦的操作性改革策略，并未打破足球行业的固有利益格局，并未改变政府权力在足球行业资源配置中的主导地位，由政府与市场关系定位不清引发的“权责错配”问题仍然无法解决，足球行业的历史积弊在新时代足球市场化改革中仍然普遍存在。中国足协调整改革“脱而未变”具体表现在：（1）中国足协于2018年首次公开中国足协财务报告，各级国家队和各类竞赛支出费用占总收入的比例为54.8    ，中国足协侧重于各级国家队建设的利益导向明确；
（2）2021赛季中超联赛第二阶段（第15～22轮）比赛日程是为中国男足征战世界杯亚洲区预选赛“让道”的政策调整结果，这是国家队利益至上和锦标主义的惯性思维使然；
（3）中国足协调整改革至今，中国职业足球俱乐部在亚冠联赛（AFC Champions League）的竞技表现乏善可陈，与中国足协调整改革前的恒大足球俱乐部两次夺得亚冠联赛冠军的发展业态形成鲜明反差，政府权力嵌入足球治理所产生的市场与社会利益损耗状况未能根本扭转；
（4）在权责关系尚未明确的前提下，政府权力通过代理人路径仓促推行一揽子市场治理策略，这是缺乏全局考虑和慎重研究，以及足协治理失效的行动表征，2020年12月，中国足协颁布各级职业联赛实行俱乐部名称非企业化变更的政策，成为压垮本已羸弱的联赛市场的最后一根稻草。以上困局并非《方案》实施以来涌现出的新情况新问题，而是源于历史积弊下的制度建构困境。下面就以推行俱乐部名称非企业化的实践困局为例，对引发足球市场震荡背后的制度建构困境展开论述。

2.1.2 当前中国足协治理失效典型案例分析

关于中国足协推行俱乐部名称非企业化的实践困局，有评论观点归咎为全球疫情产生的连锁反应，以及中国职业足球俱乐部收支平衡历史遗留问题的累积爆发过程，进而淡化了推行足球俱乐部地域化及名称非企业化政策的制度根源问题 ［17］，这是一个违背常理的观点。全球新冠肺炎疫情持续肆虐，世界足球五大联赛的职业俱乐部并未上演绝境逢生的剧本。在中国疫情防控成果显著和制度优越性的双重利好加持下，为何中国体育代表团备战东京奥运会、北京冬奥会取得优异成绩，而中国职业足球俱乐部普遍陷入发展窘境，从宏观政治经济发展层面解释不通。不妨转移研究靶点，置于中国特色的足球行业环境和制度语境中思考。以竞技体育“为国争光”目标驱动的部门利益长期主导足球行业发展格局，政府、市场与社会共促共进的治理格局尚未形成，市场主体、地方政府和球迷群体“三驾马车”的利益诉求无法获得充分关照。

中超联赛无疑是中国职业足球市场的核心资产和顶级IP资源，中国足协通过持有中超公司36    股权的资本运作模式，以行业准入与“牌照”经营资源分配的方式，寻求政府权力嵌入足球治理的最大化利益。职业足球联赛股权结构导致联赛收益分配机制扭曲，成为制约职业足球市场健康发展的最大风险因素。在推行俱乐部名称非企业化变更政策之前，有10支中超俱乐部的控股股东主营业务为地产经济，有14支中超俱乐部的控股股东主营业务与地产经济关联，业界戏称“足球地产”时代。中国房地产市场借势国家城市化建设春风，创造了长盛不衰的中国式财富增长神话，中国房企进入野蛮扩张新阶段。信用资本是维持房企高负债率增长模式和资金链正常运转的根本保障，信用资本一方面来自企业的自身经营与管理绩效，一方面来自企业品牌形象和注意力经济。显而易见，以高负债率著称的地产经济并非中国经济的核心资本或优质资产，在中国房企缺失可持续性战略支持下，争相进入中超联赛的“烧钱时代”，背后动机昭然若揭。

足球运动是注意力经济的顶级资源，从国家层面的全球影响力建构，到市场层面的企业品牌提升战略，“飞蛾扑火”的经典案例一直在上演。比如，卡塔尔坚持“小国、大政治”的战略布局，依托国家足球队建设打造足球人才移民的“雇佣兵”发展模式，塑造卡塔尔足球在地缘政治中的影响力和软实力 ［18］。同理，“足球地产”时代并非真正意义上的联姻发展，而是一种利益共谋模式。一方面，代理人路径的政绩诉求是实现国家足球队的“为国争光”效应，各级国家队建设经费保障主要依靠企业赞助和市场供给，“权责错配”导致中超俱乐部大面积“入不敷出”，代理人政绩诉求需要中超俱乐部提供持久的无偿支持，这是一种遴选市场“冤大头”的逆淘汰机制。另一方面，中国房企在野蛮扩张时期，迫切需要建立地产品牌神话，以高曝光率维持企业信用资本扩张，规避地产政策紧缩和企业投资运营可能产生的资金链断裂风险，相对于高昂的电视广告投入，中超俱樂部的“活体广告”效应突显，是企业信用增值的优选途径，中国房企不惜以年均2亿元左右（视俱乐部财务状况不同）的俱乐部亏损，换取中超俱乐部冠名权及由此产生的曝光效应。中国足协不惧中国房企这一高风险资产，中国房企不惜以中超俱乐部持续亏损（变相广告投入）换取高曝光率（俱乐部冠名权），在建立不合道德的利益同盟关系时就已注定了双输的结局。

综上所述，中国足协推行俱乐部名称非企业化变更政策，触动了中超俱乐部控股股东的核心利益，同时在“住房不炒”的国家政策调控下，地产经济红利消失殆尽，潮水褪去才知道哪些中超俱乐部的控股股东一直在裸泳。江苏苏宁足球俱乐部和重庆两江竞技俱乐部解散、广州恒大淘宝足球俱乐部债务危机、河北华夏幸福足球俱乐部转让风波、中超俱乐部欠薪困局等一揽子治理乱象，实质上是足球制度根源与地产政策转向因素共振的必然结果。

2.2 当前国家足球队人才培养的现实困境

2.2.1 当前国家足球队本土球员培养的现实困境

本土球员培养是国家足球队建设的根本途径，是国家足球队比赛致胜的关键要素，中国足球本土球员面临“后继乏人”的现实困境。如果说英超联赛外籍球员挤占了本土球员的成长空间，那么中超联赛一以贯之的本土球员保护政策，无法为中国足球本土球员“后继乏人”提供合理解释。由此，中国足球本土球员培养不存在职业联赛出口端的政策梗阻问题，根源在于国家足球队人才培养体系长期弱化发展的现实困境，影射出我国足球后备人才多元化培养途径的现实困境。《中国足球协会关于进一步推进足球改革发展的若干措施》提出：“建立校园、专业、职业、社会四位一体的足球人才培养体系 ［19］”，以下对中国足球人才多元化培养途径一一剖析。

（1）课余体育训练是我国学校体育工作的重要范畴，然而在学生体质健康这一“达摩克利斯之剑”的威逼下，国民教育体系承担课余体育训练的功能持续弱化，加之我国学校体育长期存在的不平衡、不充分发展，导致学校课余体育训练工作的普及程度不高、训练水平整体偏低，以体教结合培养竞技体育人才为代表的高校高水平运动队建设成效不高，青少年校园足球发展体系对于职业联赛体系和国家队建设的支撑作用尚未显现，通过国民教育体系培养进入中超联赛和国家队大名单的学生运动员乏善可陈。

（2）专业体育体系即竞技体育“举国体制”，也称之为“三级训练网”体系，该体系以建立基层体校、省级专业队、国家队全流程的人才培养上升通道为核心，以各省级代表队参与全运会竞争为抓手，是我国奥运战略的核心支撑力量。囿于我国竞技体育“举国体制”以奥运夺标为中心的体系架构，各省级竞争单位基于资源“投入—产出”的“金牌效益”目标导向，长期追逐资源投入小、产出周期短的个人单项“金牌效益”，而忽视以“三大球”为代表的集体球类项目人才培养工作，形成“三级训练网”体系的核心利益固化与边缘布局之间的“马太效应”。

（3）中超俱乐部控股股东与代理人政绩的共谋行动，引致职业足球市场的功利化取向，吞噬了中国足球的初心和使命。“足球地产商”的功利目的是留在中超联赛阵营，以获得市场曝光率，并不在意俱乐部各级梯队建设，为应付中国足协关于俱乐部梯队建设的硬性规定（俱乐部注册标准），不乏出现以“资助”的名义，“购买”足球传统特色学校足球队或地市级足球专业队，挂靠在俱乐部名下充当各级梯队的极端案例。

（4）以市场资本和社会力量为依托的社会足球俱乐部人才培养模式，存在培训机构运营管理不规范、从业人员素质参差不齐、足球专业培训质量不高等一系列问题，一直处于弱化发展的状态。伴随中考体育加分、教育“双减”政策的实施落地，能否推动体育培训行业的规范化、专业化发展，打开社会足球俱乐部人才培养新局面，还有待进一步观察。

从上述对学校系统、专业体系、职业市场、社会主体4个足球人才培养途径梳理的结果看，存在的主要问题有：国民教育体系承担课余体育训练功能的虚化、“三级训练网”体系培养足球后备人才的弱化、职业足球俱乐部各级梯队培养途径的功利化、社会足球俱乐部培养途径的缺位，这4个足球人才培养途径存在各自的突出问题，同时未能形成协同发展优势，并没有改善中国足球后备人才培养的系统性危机。

2.2.2 当前国家足球队“归化路径”的现实困境

中国足球在短期内无法实现精英球员的本土化培养，便转向国际足坛风行的“足球劳工移民”（Soccer Labour Migration） ［20］模式，通过中超联赛体系的培养或中转，以符合国际足联球员身份转换标准，实现外籍球员的归化路径。中国男足主要采取“血缘归化”和“外籍归化”路径，“血缘归化”是指具有中华民族血脉关系的球员移民路径，比如侯永永、蒋光太、李可、萧涛涛等人；
“外籍归化”是指通过职业俱乐部培养途径实现国籍转换的球员移民路径，比如艾克森、洛国富、阿兰等人。“外籍归化”路径由于缺乏血缘关系基础而广受非议，“雇佣兵”移民模式是一种极端的归化路径。“雇佣兵”移民又称之为全球旅居的“流浪者”，其动机是追求丰厚利润回报的短期利益，对于当地缺乏感情依附，只是一个“局外人”“陌生人” ［21］。公众与媒体对于中国男足归化球员不会说中文并缺乏身份归属感的批评值得重视，如今中超联赛进入“大洗牌”的新阶段，中超俱乐部陷入“杯水车薪”的新困境，通过中超联赛培养途径实现“外籍归化”已经难以为继。

公众与媒体对于中国男足归化球员坐“冷板凳”的指责，折射出中国男足在大面积使用归化球员问题上面临的两难困境，这是由中国足球“归化路径”的局限性所致。我国竞技体育“举国体制”开辟了中国特色的精英体育发展道路，是社会主义制度优越性的巨大彰显。使用归化球员策略能够迅速提升中国男足的竞技实力，然而，“归化路径”遮蔽了“本土培养”的制度光芒，社会主义制度优越性面临信任危机。球员“归化路径”与“核心技术”引进是两码事，球员不是产品，也不是技术转移，在突破“卡脖子”技术的国家战略背景下，中国足协应当聚焦于精英球员的“自主培养”，这是坚定“四个自信”的原则性问题。诚然，“外籍归化”路径并不等同于球员移民的功利主义策略，还要考虑国家教育体系、社会系统、文化浸染等各方面的培养促动作用，比如说引进有培养潜质的年轻运动员，通过国家体系和社会系统的协同培养，实现运动员全面发展并取得优异的体育成绩 ［22］。中国足球“外籍归化”路径至少获得了职业联赛体系和社会系统的支持，“外籍归化”球员通过了5年以上的职业联赛培养，在某种程度上代表了我国职业足球联赛市场的优越性，甚至表征社会主义市场经济体制的优越性，即便如此看待，也要警惕中国足球“归化路径”的局限性及可能产生的信任危机。

2.2.3 当前国家足球队本土教练员培养的现实困境

《方案》实施以来，中国足协坚定“四个自信”的行动铿锵有力，由高薪聘任外籍著名教练员的工作定位转向本土教练员担当大任的战略安排，从李铁到李霄鹏，“高洪波们”一直活跃在国家队执教一线，彰显了中国足协鲜明的政治站位，以及对中国特色足球发展道路的制度自信和文化自信。诚然，我国足球教练员培养体系与梯队建设，以及中国男足“一帅难求”问题，并不会因为强推“本土教练员担当大任”的政策安排而实现执教水平的大幅提升。“本土教练员担当大任”主要倚靠中国特色的足球人才培养体系，囿于中国足球行业的历史积弊与文化惯习，政策强刺激一时难以逆转足球教练员人才培养的弱化趋势，根本之策是夯实中国足球人才培养基础，探索建立中国足球人才多元化培养途径，从长计议，久久为功，为“本土教练员担当大任”提供强有力的支持。

2.3 当前我国足球文化建设的现实困境

对于足球行业可持续发展的动力基础，社会观念和文化动因提供了重要的发展驱动力，从文化层面助力中国足球水平提高的观点 ［23］占据主流。考虑到英格兰足球“球迷互动”和“媒介再现”的历史经验，社会观念首先从现实生活中来，英格兰国家足球队屡战屡败培育了特有的敦刻尔克精神，即对胜利不抱希望，却始终保持愉快的不屈服状态 ［3］。同样，中国男足难以言说的征战历程，培育了屡战屡败而又屡败屡战的文化精神。与中国女排永不言弃的时代精神相比，中国男足永不屈服的文化精神表征两种截然不同的价值实践进路。英足总囿于屡战屡败的现实，无法苛责球迷社会与媒体舆论不友好的立场，而是秉持隐忍、乐观、服务至上的姿态。对于球迷意愿和媒体诉求，中国足协一直抱以“差強人意”式的乐观主义姿态与之周旋，缺乏服务至上的意识和“以球迷为中心”的切实行动。中国足球行业治理在尚未建立“先于理论”（pre-theoretical）的价值体系基础上，妄想建立以社会观念与文化建构为核心驱动力的后现代足球治理机制，好比在“劣币驱逐良币”的市场环境中高举“文化自觉”的旗帜，这是一种“自欺欺人、掩耳盗铃”的做法。

基于足球行业发展规律和足球比赛致胜规律，足球文化传统并不是国家足球队屡战屡胜的决定性因素，中国特色足球文化建设是一个自然生成、水到渠成的历史演进过程，实施足球文化宣传政策能够在短期内改善中国足球的公众形象，长远来看则有赖于足球行业治理体系与治理绩效的基础性作用。笔者认为，对于国家足球队战绩这一标志性成果来说，在足球行业治理体系机制尚不健全和中国男足成绩不佳的前提下，寄希望于足球文化政策带动国家足球队屡战屡胜，于理论研究而言是华而不实的表现，于实践发展而言是不切实际的想法。

当下中国足球治理改革的焦点仍在制度顶层设计和市场化机制建设方面，从短期来看足球文化建设并非足球治理改革的主战场。诚然，笔者并未否认中国特色社会主义足球文化建设的重要性和紧迫性，而是有的放矢，注重轻重缓急的递进式发展。中国足球文化建设的超前发展一方面缺乏现实生活基础和国家队战绩支撑，一方面容易引致“物质发展追赶思想的步伐”的价值脱落现象。面对中国男足的屡战屡败，还在宣扬“差强人意”和“拼搏精神”，可能引致社会心理的扭曲，对于中长期培育足球文化产生不利影响。依据《方案》的“三步走”战略目标，中国足球发展的远期目标是“全社会形成健康的足球文化 ［13］”，与中国男足进入世界强队的远期目标保持同步。由此可见，足球文化发展与体制机制建设是共促共进的发展关系，足球文化发展要与中国足球行业整体改革相适应，要与中国男足屡战屡胜的伟大道路相匹配。对于短期内足球公共舆论的策略选择，一方面采取淡化处理和拖延危机的形象修复策略（Image Repair Strategy）；
一方面坚定不移地推进中国足球治理改革，助推中国足球行业治理机制建设和足球文化长远发展。

3 新征程中国足球治理改革的出路

本研究对应综上所述的足协治理、人才培养和文化建设三大现实困境，提出新征程中国足球治理改革的出路。如表1所示，破解中国足协治理困境，在于推进中国足协“政管分离”治理改革。破解国家足球队人才培养困境，在于建立多元协同机制和深化体教融合实践两个方面，一方面要形成政府、市场、社会、学校等多元主体的协同发展机制，推动国家足球队人才培养“多元主体”共建共享，形成中国足球改革发展合力；
另一方面要深化中国特色体教融合改革实践，为国家足球队人才培养提供创新路径。推动中国足球文化建设，在于长远谋划中国足球文化发展，推进中国足球文化“时代新风”价值建构。完成第一步的治理改革，才能有效推进第二步的机制建设；
实现第二步的发展

3.1 推进中国足协“政管分离”治理改革

中国足协调整改革是落实政府主体责任并“加强对足球工作的领导”的客观需要，是更好发挥政府作用并实现“有为政府”的必然要求，也是政府权力嵌入式治理所主张的行业领导权合法性的基本遵循。当前中国足协进入了政府权力嵌入足球治理“政管合一”的新阶段，并不符合“政社分开”关于领导权与治理权剥离的本质要求 ［24］，政府权力通过代理人路径既承担了中国足球治理改革的领导权，又承担了中国足球行业重大事项和特殊事宜的治理权，这是导致中国足协“脱而未变”困境的根本原因。

基于此，在坚持稳中求进工作总基调和渐进式改革原则的前提下，中国足球治理改革的下阶段工作应由形式化改革转向实质性改革，出路是由中国足球“政管合一”走向“政管分离”。笔者所指的“政管分离”不能等同于因凡蒂诺治下国际足联推行的“政治决策与管理职能分离”的改革策略，而是置于中国式现代化道路的独特语境中创设的概念话语和现实思考。国际足联成立“理事会”以寻求执委会“政治”与管理功能剥离的破局之策，“理事会”主要承担“政治”、愿景规划和监督职能 ［7］。基于我国国情和中国足球发展的特殊性，国际足联治理改革的经验不可简单复制。推进中国足协“政管分离”治理改革，必须旗帜鲜明地“坚持和加强党的全面领导……把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨…… ［1］”，充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，切实落实政府主体责任，充分尊重政府权力嵌入足球行业治理所主张的行业领导权，这是由社会主义制度优越性所决定。

在坚定中国足球行业领导权的前提下，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，推进中国足协“政管分离”治理改革在于：（1）政府权力嵌入足球行业治理应独立承担“政治领导”主体责任，“国务院体育行政部门代表”进入中国足协领导机构，不得行使具体的足协治理职能，科学研制中国足协任职人员的“独立性标准”，积极推进政府权力嵌入足球行业治理的“政治领导”与治理实践的分离，积极推动“让专业的人做专业的事”，切实提升足球行业“依法自治”水平；
（2）政府权力嵌入足球行业治理应独立承担行业监督主体责任，在中国足协党委监察部的领导下，建立中国足球行业违纪监察的“负面清单”制度，有助于解决足球改革“政社分开”实质性落地的深层次问题；
（3）政府权力嵌入足球行业治理应独立承担行业观察员的主体责任，科学谋划中国足球改革发展的愿景和战略规划。

以上选择策略的核心观点是，政府权力嵌入足球行业治理应坚定剥离行业治理权，并独立承担中国足球改革发展的“政治领导”“监察职能”“愿景展望”三大主体领导责任，这是对当前政府权力嵌入足球行业治理的创新探索。

3.2 推进国家足球队人才培养协同发展

3.2.1 推进国家足球队人才培养“多元主体”协同发展

在政府权力嵌入足球行业治理剥离行业治理权的基础上，中国足球行业才能回归真正意义上的社会本位，规避政府权力通过代理人路径的“权责错配”与“越位”风险，同时为“市场在資源配置中起决定性作用”奠定基础。当前中国足球改革发展是由政府、市场、社会、教育、文化、媒体等多元主体构成，国家足球队人才培养是由校园足球、专业足球、职业足球、社会足球共促共进、共建共享的“命运共同体”。中国足协在足球行业的网络化治理结构中扮演了系统中枢的重要角色，中国足协“政管分离”治理改革有助于打破政府权力嵌入足球行业治理“一家独大”的现象，有助于推进各级各类足球治理体系的整合和治理机制的融合，有助于推进国家足球队人才培养“多元主体”的协同发展，出路在于：

（1）坚定不移地推进国家足球队人才培养“多元主体”协同发展，建立校园足球、专业足球、职业足球、社会足球四位一体协同发展机制，以足球赛事融合发展为改革突破口，联通校园足球、专业足球、职业足球、社会足球四大足球赛事体系，坚持以高水平足球赛事为检验足球人才培养质量的金标准，打造利益共享的足球赛事平台，推动实现国家足球队人才培养“多元主体”共享改革发展成果。在统摄四位一体协同发展机制的足球赛事平台中，建立球探发现与球员综合表现评估的新机制，以“足球竞技能力至上、不问身份出处”为原则，建立公平公正遴选组建国家队各级梯队的常态化机制，坚定发展信念，凝聚改革共识，汇聚磅礴力量，形成发展合力，着力推动国家足球队人才培养高质量发展。

（2）发挥校园足球体系的基础保障作用，抓住新时代学校体育“教会、勤练、常赛”教学改革契机，借助青少年校园足球特色学校和“满天星”训练营的育人阵地，进一步发挥青少年校园足球四级联赛的引领作用，夯实青少年校园足球发展成果，为我国足球后备人才培养提供基础性人才支撑，彰显社会主义教育制度的优越性，展现新时代学校体育工作改革的显著成果。

（3）发挥专业足球体系的育人兜底作用，囿于竞技体育“举国体制”的路径依赖，“三级训练网”体系在未来较长时期内仍是我国足球人才培养的主渠道，在党的二十大关于“加快建设体育强国”背景下，深化专业足球人才培养体系改革，从国家战略导向层面优化足球项目布局，提升“三级训练网”体系的资源配置效率和产出绩效，积极引导基层体校“关停并转”，与兼具优质教育资源的中小学校融合发展，促进专业足球体系与市场机制相融合，提升专业足球人才培养质量，坚定不移推进我国专业足球体系高质量发展。

（4）调动市场主体参与中国足球治理改革的积极性，中国足协“政管分离”治理改革能够厘清政府主体责任与社会治理职能的边界，政府权力嵌入足球治理由自上而下的管理逻辑转向依法自治的治理逻辑，切实落实“权责明确”的调整改革原则，促进政府权力、市场主体与社会力量各安其位，优化足协治理结构，激发市场主体活力，提升职业俱乐部抗风险能力，以市场化机制烫平职业足球市场的非正常波动。借助足球俱乐部地域化及名称非企业化的改革契机，充分发挥职业俱乐部服务地方经济和提升地方认同的作用，切实落实职业俱乐部的社会责任管理和地方政府在城市发展方面的主体责任，积极推动职业俱乐部与地方政府的联姻发展，发挥职业俱乐部的城市名片功能，调动地方政府参与中国足球改革发展的积极性。

（5）激发社会力量参与中国足球改革发展的活力，在新时代学校体育工作改革、中考体育改革、“双减”政策、《家庭教育促进法》实施等一揽子利好政策的共振促动下，促进社会足球俱乐部的规范化、专业化、科学化发展，进一步拓宽社会足球俱乐部培养足球人才的发展空间，建立球迷参与、家庭支持、社会融入、媒介融合的足球共情圈，逐步打造“中国之队”品牌形象，打开全社会关心支持中国足球发展新局面。

综上所述，建立校园足球、专业足球、职业足球、社会足球四位一体协同发展机制，犹如人的四肢，跛脚导致行动空间受限。足球人才培养是社会系统工程，国家足球队人才培养四位一体协同发展机制不是割裂的4个独立单元，而是相互制约、相互影响的命运共同体，任一单元滞后发展都会拉低中国足球人才培养绩效。基于此，应坚定不移推进国家足球队人才培养“多元主体”的共建共治共享与协同发展，为国家足球队提供全方位、多层次且持久有力的足球后备人才支撑。

3.2.2 推进国家足球队人才培养“体教融合”实践改革

新征程中国足球治理改革如沐春风，体教融合政策是破解足球后备人才培养困境的创新途径，全方位、多层次推进中国特色足球人才培养的趋势向好。在统筹“两个大局”发展背景下，具有中国特色的体教融合发展模式一方面植根“世界百年未有之大变局”，在竞技体育人才培养体系建构方面博采众长，借鉴美国“学校培养”体制和德国“俱乐部培养”体制的比较优势；
一方面站位“中华民族伟大复兴的战略全局”，充分发挥中国特色竞技体育人才培养的成功经验和“中国智慧”，积极探寻中国式现代化足球强国建设新道路。

（1）关于国家足球队本土球员培养。美国“学校培养”体制是以学校层面体教结合人才培养机制为依托的多元主体协同共治共促美国竞技体育成长活力模式 ［25］，是目前国际公认的高质量高效率培养竞技体育人才发展模式，也是真正意义上的体教融合模式。德国“俱乐部培养”体制是以广泛的各级各类俱乐部为依托的运动员“双重职业”（Dual Career）发展模式，这是目前欧盟国家普遍实行的运动员培养途径。欧盟“双重职业指南”政策将“双重职业”模式定义为 ［26］：要求运动员在发展与完成精英体育生涯的同时，结合教育、工作以及在不同人生發展阶段的社会领域，提升终身职业发展的能力。大部分实证研究表明 ［27］：欧洲国家的优秀运动员通过“双重职业”发展模式能够有效提升体育、心理、社会、学术等职业能力，能够扩宽在不同社会发展领域的成长空间，更好地应对运动员体育生涯发展的未来挑战。

中国特色体教融合发展模式不能等同于美国“学校培养”体制和欧盟“双重职业”模式，由于国家制度、发展道路、路径依赖等方面存在的巨大差距，我国专业体育与教育体制长期处于割裂状态，短时期内难以形成融合发展态势，决定了中国特色体教融合实践改革不能照搬美国“学校培养”体制。我国竞技体育“举国体制”处于绝对主导地位，以市场主体和社会力量为依托的“俱乐部培养”体制尚未形成足球人才培养的规模效益，决定了中国特色体教融合实践改革无法复制欧盟“双重职业”模式。中国特色体教融合发展模式旨在以政策引导体育行业与教育行业的资源整合，引导体育部门和教育部门的合作共赢，通过体教融合进一步缓解“学训矛盾”，促进青少年健康成长、全面发展，这是我国体育制度改革的标志性成果，必将对未来我国竞技体育人才培养产生深远的影响。

推进国家足球队本土球员培养“体教融合”实践改革的关键在于：第一，坚定不移地推进青少年校园足球改革发展，更好发挥校园足球在我国足球后备人才培养体系中的基础支撑作用，以体教融合“一体化设计、一体化推进”为依托的校园足球人才培养模式，具有基础教育全覆盖的制度优势，为我国足球后备人才培养的“宽基础”选拔打下了坚实的基础；
第二，贯彻落实学校体育“教会、勤练、常赛”的改革要求，以青少年校园足球四级联赛和学校足球代表队建设为突破口，打通青少年足球人才培养由“宽基础”到“强技能”的上升通道，依据年龄分组、技能水平分组的原则，建立校园足球、专业足球、职业足球、社会足球四位一体赛事平台，探索建立国家足球队本土球员遴选与培养新机制；
第三，推进部门合作、资源共享和行业融合，推进校园足球、专业足球、职业足球、社会足球深度融合发展，以建立青少年足球人才培养四位一体发展机制为工作抓手，积极探索体教融合实践改革的新机制新路径。如，中国足协与清华大学、同济大学合作共建中国U-20五人制足球国家希望队，进一步丰富了“以校园足球改革为支点，撬起我国足球人才培养体系”的创新举措，以共建共治共享为我国足球人才培养夯基固本；
第四，依托国民教育体系的资源优势，支持各类型足球人才培养途径的参训球员实现专业训练与文化学习两不误，鼓励足球运动员进入跨专业学习深造，积极引导学生运动员从事体育学类专业学习，形成足球科学化训练的内生动力优势，拓宽精英足球人才就业出路，打造中国特色的“双重职业”模式；
第五，保持战略定力，戒除浮躁心态，坚定初心使命，敢于开拓创新。充分认识足球人才培养的长期性、系统性和艰巨性，充分肯定青少年校园足球改革发展的成绩，从小学到大学完成一个完整的足球人才培养周期需要16年时间，尚未到金秋丰收时节，同时考虑足球人才培养体系创新所付出的时间成本，以及中国特色体教融合政策处于落地实施初级阶段，对于我国足球人才培养还需要从长计议。

（2）关于国家足球队“归化路径”。应坚定“四个自信”，坚持“本土球员担当大任”，合理谨慎使用“外籍归化”球员策略。实施“外籍归化”球员的国家认同培养和文化融入工程，发挥归化球员在提升国家队竞技实力中的“促整体、保基本”作用，探索多元化的外籍球员归化路径，充分发挥我国教育制度的显著优势和职业联赛系统、社会体系的优越性，实施外籍球员归化“青苗培育”计划，确立“本土球员担当大任”和归化球员有益补充相结合的国家队主力阵容结构，针对不同的比赛对阵情况灵活布阵安排。

（3）关于国家足球队教练员团队建设。一方面要给予本土教练员高度信任和充分自主权；
另一方面要统筹国内国际足球治理改革大局，遵循精英足球教练员科学化、体系化培养的基本规律，汲取各国足球教练员培养和执教成长的有益经验。具体出路为：坚定不移地由本土教练员担任国家足球队主教练一职，注重本土教练员的政治素质、道德品质、性格包容、求学上进、执教能力、执教经验等多元化指标考察，探索建立教练员综合能力与专长能力相结合的科学化评聘体系。推进国家足球队教练员团队的综合能力和专业化建设，植根全球价值链配置顶级执教资源，搭建具有多学科知识背景的海内外优秀教练员技术服务团队，为国家足球队科学化训练和比赛决策提供专业技术支持。

3.3 推进中国足球文化“时代新风”价值建构

在完成中国足协“政管分离”治理改革和推进中国足球“多元主体”共建共享机制建设的基础上，逐步形成各方共识和改革合力，夯实我国足球人才培养的发展根基，树立中国足球文化的时代新风。基于中国足球发展境况的考量，《中国足球中长期发展规划（2016—2050年）》关于实现“全社会关心和支持足球发展的良好氛围基本形成 ［28］”的近期目标（2016—2020 年）颇为牵强。究其根源，中国男足比赛战绩这一“生产力”远远落后于“生产关系”的发展需要，面对屡战屡败，趋之若鹜的新媒体话语和群氓躁动的球迷社会很难自我生成一个积极向上的足球氛围，长此以往很难萌生足球文化“时代新风”。基于此，中国足球文化建设行动这一“软环境”，必须与中国足球“三步走”战略目标相匹配，由此推进中国足球文化“时代新风”价值建构的关键在于：

（1）“十四五”时期推进中国足球文化发展的短期目标，以《中国足球诚信建设行动计划》为工作抓手，建立健全中国足球行业发展的诚信体系，以行业诚信建设引领足球文化“移风易俗”。以国家足球队球员形象建设和比赛作风为工作重点，弘扬公平竞争、卓越、尊重、友谊等奥林匹克价值观。以“互联网+足球”生态建设和舆论引导为突破口，传播世界范围内的足球动漫文化、足球影视作品、虚拟足球游戏、足球APP应用等，建构中国足球与世界足球“一起向未来”的文化共情圈。

（2）推进中国足球文化发展的中期目标（2026—2035年），《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出2035年建成体育强国，足球运动将成为我国体育强国的标志性事业，在顺应足球行业发展规律和尊重足球比赛致胜规律的基础上，积极建构中国足球的集体荣誉感和民族自豪感，深耕“互联网+足球”文化生态和舆论建设，提炼团结协作、奋勇拼搏、永不言败等中国特色足球文化精神，促进足球运动成为传播社会主义核心价值观的现实载体。

（3）推进中国足球文化发展的远期目标（2036—2050年），在实现国家足球队屡战屡胜的伟大道路基础上，“树立健康、快乐、进取的足球理念，传承中华民族传统文化，充分发挥足球在强身健体、立德树人方面的积极作用，让参与足球成为健康生活的重要方式，成为传播社会正能量的重要载体，形成文明参赛、文明观赛的良好氛围 ［28］”，更好地发挥“互联网+足球”文化生态的促动作用，促进全社会形成健康向上的足球文化。

4 结 语

“触动利益比触及灵魂还难”，新征程中国足球能否“痛定思痛、迈开步子”，从根本上进行“大刀阔斧式”的治理改革，是老生常谈的全民话题，也是中国足球行业由“基础性改革”进入“发展性改革”的关键阶段。面对全面建设社会主义现代化国家新征程，当前中国足球治理改革面临严峻挑战，实现中国足球一流强国任重而道远。

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