区域协同发展政策对要素流动与配置的影响：京津冀例证

陈浩 罗力菲

摘   要：要素在区域空间的自由流动和高效配置是经济高质量发展的必要保障。将《京津冀协同发展规划纲要》实施作为一项准自然实验，使用2010—2019年京津冀区域内城市和周边参照城市的面板数据，利用双重差分法系统考察区域协同发展政策对要素流动与配置的影响。实证分析结果表明：区域协同发展政策具有显著的要素流动促进效应和全要素生产率提升效应，与对照组相比，京津冀区域内城市的要素流强度和全要素生产率经历了更高水平的增长，基于多种方法和策略的再检验佐证了增长效应的稳健性；
比较不同类型城市的政策效应发现，区域协同发展政策对中心城市、功能转移城市和轴带发展城市的要素流动促进效应更强，城市规模较小、科技水平较低、基础设施不完善会掣肘区域协同发展政策的推进；
区域协同发展政策通过资源高效配置、规模报酬递增与前沿技术进步三条路径，推动城市全要素生产率增长。应加大区域协同发展政策的实施力度，探索建立城市群全域要素流动的机制，促进生产要素空间配置优化，推进城市全要素生产率增长，形成我国经济高质量发展的新动能。

关键词：区域协同发展；
要素流动与配置；
全要素生产率；
政策效应评估；
双重差分法

中图分类号：F127   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2023）05-0105-19

党的二十大报告提出，要“促进区域协调发展”，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。现阶段，生产要素积累对经济增长的贡献度不足，要素在区域内的流动和配置所带来的结构性效应还有较大的提升空间。城市群是吸引各类资源要素流入的主体空间，将城市群作为空间改革试验场，推动形成协同联动发展和一体化的区域经济布局，是实现要素高效配置的最佳方式，也是释放我国经济增长潜力的战略选择。作为典型区域，京津冀城市群经济体量虽达到一定规模，但城市之间发展差距大，要素流动不畅、资源配置低效的问题长期存在。京津冀城市群是我国经济发展格局中战略地位最重要的城市群之一，是区域协同发展政策实施的典型场域。

京津冀协同发展是我国在区域政策优化方面的重大改革创新。2014年，习近平总书记在北京召开专题座谈会，强调对京津冀协同发展的认识要上升到国家战略的高度。2015年，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对京津冀协同发展的战略目标、功能定位、空间布局和重点领域作出了部署，消除了诸多政策性壁垒，形成了新的制度创新。近年来，京津冀三地协同效应增强，基于要素资源的取长补短、高效配置，大量生产要素从单一经济体中被释放出来，进入空间范围内流动，释放了新一轮经济增长活力。那么，要素流动和配置在多大程度上受区域协同发展政策的影响？不同城市的政策效应是否存在异质性？在长期内协同发展区域是否能够实现可持续的自我发展，形成以全要素生产率提升为核心的区域经济增长模式？这些问题都有待回答。本文将《规划纲要》实施视为一项准自然实验，运用京津冀区域内城市和周边参照城市的面板数据，采用双重差分法客观评价该项政策引致的要素流动与配置效应，研判未来的战略重点和政策取向，以期为各大城市群探索科学、可持续的协同发展路径提供参考。

一、相关文献综述

“协同”一词源自古希腊语，意为“协调合作之学”。协同理论于1977年由哈肯提出，其核心观点是当自然界和社会系统受外来能量的影响达到某种临界值时，子系统间会产生协同共振，形成整体大于部分之和的协同效应。区域协同效应的存在，激励各次级区域达成一致、互相协作，多种力量同频共振，形成新的时间、空间和功能上的有序结构。总体而言，与本文研究内容相关的文献包括三个方面。

（一）区域协同发展政策相关研究

区域协同效应并非自发产生，在区域系统演化进程中，需要政府制定规则，调节协同演化的关键参量，形成依靠内部组织机制运行的高级系统。秉承空间协同和区域均衡发展的理念，大量文献对区域协同发展进行了研究，集中在理论上探讨政策内涵、政策体系构建、政策适用性等方面。就政策内涵而言，区域协同发展具有“协调”“同步”“竞合”三层含义：“协调”意味着基于分工协作原则，统筹规划两个及以上行政区组成的区域［1］；
“同步”是指规划同编、交通同网、产业同链、市场同体、信息同享、生态同建［2］；
“竞合”强调在竞争中合作，并使之成为一种集体行为方式。就政策体系构建而言，区域协同发展政策涵盖市场一体化政策、产业合作发展政策、区域协同创新政策、公共服务一体化政策等。就政策目的与适用性而言，Randolph认为政府制定区域发展规划需要有整体的区位意识，在资源配置上协调先发地区发展和后进地区赶超发展［3］。Saunavaara认为协同的目的在于解决地区发展不平衡、不充分问题，借助政策规划提高政府治理效率［4］。国内文献主要考察了区域协同发展政策对高技术产业研发效率、土地利用效率、公共服务供给效率的影响［5-7］，发现区际合作较大程度上克服了各自地域和条件的局限，提升了创新能力，降低了经济运行成本，并将高水平的公共服务传输到后进地区，提升了这些地区追赶的速度和质量。

（二）关于区域协同发展与要素流动的研究

区域发展遵循集聚—扩散—平衡的动态演化逻辑，会对包含人力、技术在内的各类要素以及产业的空间区位选择产生影响。一些学者以城市群、都市圈等一体化区域为研究单元，分析了要素流动的时空演进规律、集聚特征与网络结构［8-9］，城市间广泛的要素流动对于重塑区域经济形态具有重要作用。这类文献主要聚焦于要素流动这一现象，缺少对城市间合作互动机理的探讨。另一些学者认为外生的区域制度为创造不同的区域发展路径提供了条件，他们从不同视角分析区域性协同政策对要素流动的影响。孙久文和姚鹏从京津冀产业协同视角进行研究，发现产业梯度转移重塑区域分工，合理的产业分工又会促进生产要素的区际流动，二者能实现良性循环［10］。卞元超等指出，基础设施作为要素流动的空间廊道，其互联互通水平是促进地区间增长趋势收敛的关键［11］。吴青山等基于長三角城市群的研究发现，政府引导下的区域市场一体化建设有利于清除要素流动壁垒，降低经济主体间的贸易成本，进而实现生产要素充分流动［12］。

（三）关于区域协同发展与资源配置的研究

区域协同发展的政策意图不仅在于改变要素流动的方式、方向和强度，而且在于借助要素的区域流动实现资源配置优化和经济效率提升。王必达和苏婧研究发现，要素自由流动不仅提高了流入地区的劳动生产率，而且提高了流出地区的要素收益率，要素在资源配置效应改善中呈现“协调性集聚”趋势［13］。李雪松等认为城市群区域一体化政策设计能够消除地区发展制约，要素流动配置带来的空间外部性、产业关联效应显著提升了经济增长效率［14］。黄文和张羽瑶认为区域协同发展政策有助于强化区域市场的规模经济效应，对实现要素和商品优化配置、推动经济高质量发展具有重要作用［15］。也有文献对区域政策的有效性提出了质疑：丛屹和王焱指出区域协同进程中存在过多的行政力量干预，弱化了市场配置资源的能力［16］；
张亚明和刘海鸥基于京津冀协同创新视角，构建了创新要素共享博弈模型，模型求解发现地方政府容易陷入“囚徒困境”，未能实现资源要素的空间最优配置［17］。

区域协同发展战略全面推进后，经济社会领域的合作逐渐展开，但对相关政策的影响效应评估尚处于起步阶段，亟须从生产要素流动和配置层面引入新的分析视角。本文可能的边际贡献在于：第一，率先从要素流动与配置视角考察区域协同发展政策的效应，尝试构建京津冀协同发展政策影响要素流动和全要素生产率的理论分析框架，并使用双重差分法进行实证检验，揭示京津冀协同发展政策实施的效果，从而为未来各大城市群协同发展提供必要的决策支持。第二，不同于以往从行业、企业视角考察要素流动与配置的文献，本文关注生产要素在空间层面的配置，基于劳动、资本、技术、土地、数据五大要素，测算城市要素流动强度和全要素生产率，丰富要素流动与配置的研究内涵。第三，从资源配置效应、规模经济效应和技术进步效应三个方面解构区域协同发展政策影响城市全要素生产率的作用机制，既有助于完善区域协调发展体制机制，又为实现我国经济高质量发展提供了新的路径参考。

二、理论分析

《规划纲要》的实施，理论上通过两种机制影响要素流动与配置：一是通过资源协同、服务协同、管理协同等一体化政策设计，直接影响生产要素在城市间的流动方式、方向和强度；
二是通过推动资源高效配置、规模报酬递增以及刺激技术进步，间接影响城市全要素生产率。其具体作用机理如图1（下页）所示。

（一）区域协同发展政策设计与要素流动

区域发展规划是区域发展顶层设计的重要内容，对于区域当前和今后一个时期的发展起着引领性作用。《规划纲要》的核心在于协同，目的是通过京津冀协同发展，建成以首都为核心的世界级城市群、协同发展改革引领区域乃至全国创新驱动经济增长的新引擎。为此，《规划纲要》编制立足全局，明确了近期京津冀协同发展的总体要求、细化清单和路径设计，既包括交通一体化、产业升级转移、生态环境保护三个先行领域的实施细则，又包括推动要素市场一体化、行政管理协同、公共服务一体化等领域的改革重点，京津冀三地政策互动被纳入全局性设计中。根据作用对象不同，本文将相关的区域协同发展政策归纳为资源协同型、服务协同型与管理协同型三类。

资源协同型政策是以人、财、物等物质资源协同为对象，为弥补市场配置机制失灵而采取的区域政策总称，主要包括产业、市场、创新、空间布局四个政策领域。第一，《规划纲要》将产业升级转移作为京津冀协同发展的先行领域之一，制定产业转移指导目录，强化产业发展规划衔接，打造重点承接平台［2］。在政策导向下，各地依据比较优势，明确产业定位和方向：北京重点发展都市工业、研发设计和生产性服务业，产业结构向高精尖转变；
天津优化发展先进制造、航运、金融与战略性新兴产业，完善“一基地三区”的产业发展布局；
河北大力建设现代商贸物流基地，形成链接全国主要市场的物流通道，加快产业转型升级。三省市通过供给侧结构性改革提高供给要素质量，促进要素沿产业链合理流动，优化资源的空间配置和区域分工格局。第二，推动要素市场一体化是京津冀协同发展的改革重点。相较于长三角城市群和珠三角城市群，京津冀城市群统一市场建设相对滞后，加之缺乏区域经济合作组织，要素流动面临市场壁垒。为激发要素市场活力，《规划纲要》要求加快要素市场一体化改革，重点推动土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等，通过区域性市场的协同重组，在供给侧建立以需求为导向的资源配置通道，依靠市场竞争机制将各类要素配置到边际收益较高的生产环节中去［18］。第三，创新驱动是京津冀协同发展的第一动力。京津冀地区汇集了全国三分之一以上的双一流高校，三分之二以上的两院院士以及三分之一的国家重点实验室，是全国创新资源最富集、科技产出最丰硕的区域。《规划纲要》要求建设京津冀协同创新共同体，完善科技园区合作模式，强化北京原始创新、天津研发转化与河北推广应用的衔接［19］，整合区域创新资源，形成创新驱动型经济。第四，《规划纲要》从京津冀地区发展全局谋划经济布局，提出一核双城三轴四区多节点的空间结构［20］。“一核”是指北京；
“双城”是指北京与天津，要强化双城联动，发挥高端要素辐射的主引擎作用；
“三轴”包括京津、京保石、京唐秦三个主要通道，建设产业发展带和城镇聚集轴，推动生产要素沿轴向集聚，形成疏解非首都功能的主體框架；
“四区”分别是中部核心功能区、东部沿海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，以战略性功能平台为载体，在市场需求和要素供给方面形成有效联动；
“多节点”涵盖保定等区域性中心城市和秦皇岛等节点城市，重点提高中小城市的综合承载力，推动人口、产业有序集聚。

服务协同型政策是以公共设施或服务的协同供给为对象，为解决发展机会不均等而采取的政策总称，包括交通基础设施、公共服务两个政策领域。第一，《规划纲要》将交通一体化作为京津冀协同发展率先突破的领域之一，围绕建设高效便捷的轨道交通网、现代化港口群以及国际性航空枢纽等目标［21］，优化交通运输网络布局。京津冀交通一体化是生产要素流动与再配置的前提条件，对于各地区与先进市场建立战略性连接、改善招商引资环境、促进发展机会公平具有积极影响。第二，公共服务一体化是京津冀协同发展的重点，政府要为区域内全体公民提供大致均等的基本公共服务。《规划纲要》指出建立高度一体化的公共服务保障体系，实现公共服务的均衡布局，重点是统筹发展教育事业，强化医疗卫生联动协作，建立统一规范的人力资源市场［22］，持续释放优质公共服务的辐射效应，促进人口有序流动并激发其他要素活力。

管理协同型政策是以政府治理中的职能、流程等协同为对象，为促进各方成本共担和利益共享而采取的政策总称，包括生态环境保护与行政管理协同两个重点领域。第一，《规划纲要》将生态环保作为区域协同发展的先行领域之一。京津冀地区生态系统脆弱，环境污染问题较为严重，政策重点是建立跨行政区的环境污染联防联控机制，实现统一的环境质量标准和统一的监督执法［18］，强化政府间环保协作，扩大绿色生态空间。第二，建立行政管理协同机制是京津冀协同发展的改革重点。按照公平、可持续的原则，着力提高社会保险区域统筹层次，推动社保互认接续、医疗保险异地结算以及养老保险制度衔接［23］。行政管理协同能够合力破解人口跨地区流动的户籍障碍，以人口流引领资金流、技术流、数据流，实现要素在更大范围的自由流动和高效配置。

（二）区域协同发展政策影响全要素生产率的理论机理

通过对区域协同发展政策的分析可知，区域协同发展政策本质上是通过消除合作壁垒、促进地区间分工协作、创造要素自主有序流動的良好制度环境，激发各区域发挥最大优势。城市全要素生产率的增长，体现在要素投入既定时产出增加或产出不变时要素消耗减少，可分解为技术效率、规模效率和前沿技术进步率三部分。区域协同发展政策理论上能够推动资源优化配置、规模报酬递增和刺激技术进步，实现驱动全要素生产率增长的目的。基于这种考量，本文从资源配置效应、规模经济效应、技术进步效应三维视角，探讨区域协同发展政策影响城市全要素生产率的理论机理。

1.资源配置效应

经济增长理论的核心问题是如何在资源稀缺的条件下实现生产效率提升。从资源配置角度来看，当要素定价由市场确定时，市场借助竞争与供求机制自由地配置要素，使资源由低效率的经济主体流向高效率的经济主体，可以实现生产的帕累托改进，在中观层面上表现为区域空间结构、城市结构与产业结构的优化。既有研究表明，若生产要素在经济体之间流动受阻，资源配置面临结构性障碍，则无法获得高增长率的人均产出。生产要素在区域市场的充分流动有利于高效配置资源并提高技术效率。因此，消除阻碍要素跨地区流动的体制障碍，是未来释放我国增长潜力的关键所在。

区域协同发展政策（特别是资源协同型政策）通过增强要素间协调性，促进资源流动与再配置，可获得全要素生产率的改进。区域协同发展政策能够清除城市群内部的市场壁垒，缩减要素价格和边际报酬的地区差异，打通要素流动配置通道，进而有效缓解要素市场扭曲程度，促进生产要素有序合理流动，实现跨地区、跨行业技术效率的改善。区域协同发展政策可以打破地方保护主义和准入门槛的限制，强化市场竞争机制，吸引高效率企业进入市场，带动传统生产方式与生产设备的更新升级，直接优化地区资源配置结构。区域协同发展政策还能提高组织管理水平，统筹区域产业布局和空间布局，引导产业转移至具备生产比较优势的地区，带动人力、资本等要素流向机会成本低且经济收益高的行业，改善区域生产要素结构和方式，减少冗余，更大程度地释放既有技术水平的潜能，实现城市全要素生产率增长的目的。

2.规模经济效应

城市的存在源于城市空间范围内的递增报酬，即集聚与规模经济。新经济地理理论从空间维度解释生产活动的集聚规律和区域经济增长的原因。该理论指出，如果某些对生产特别重要的要素不能自由流动，则进一步的区域一体化会降低单位距离的运输成本，从而使企业转移投资或产业向某些优势区域集聚。经济主体在特定地区集中进行生产活动，不仅可以共享知识溢出和专业度更高的劳动力市场，促进要素投入结构优化，而且能推动集聚区域公共设施和服务的有效供给，降低生产平均成本，引致要素规模报酬递增。

区域协同发展政策有助于推动产业价值链分解和地区专业化分工，当中心城市面临土地资源稀缺和要素价格上涨时，那些无法适应新市场的衰退期企业会陆续退出并迁移至中小城市。由于这些企业仍高于周边地区的平均生产率，因而将引发要素在特定地区动态集聚，增加经济活动的边际产出，使得产出规模增长比例高于要素投入增长比例，实现中小城市规模效率的提高。与此同时，中心城市获得充足的发展空间，先进制造业、生产性服务业、战略性新兴产业实现集群化发展，带动高端人才、研发资本等优质要素的空间集中，产业和要素集聚进一步压缩运输贸易成本，促进资源共享和知识溢出。在规模报酬递增作用下，中心城市新兴产业的演化具有路径依赖特征，有助于持续提升城市全要素生产率。此外，区域协同发展政策引致的从单一城市到城市群的公共服务供给，有利于人流、物流、资金流的协调高速运转，为处在“窗口期”的企业提供更多区位选择，催生新兴经济增长点。新兴经济的市场需求激励企业追加投资和要素供给，有利于产生显著的规模经济效应。

3.技术进步效应

索洛增长模型中劳动力、资本等物质要素投入是经济增长的源泉，技术进步的作用是这些要素之外的“余值”。自新经济增长理论提出后，人们对经济增长的关注不再局限于规模本身，而是聚焦于经济增长效率。由知识和人力资本推动的技术进步，不断改造物质资本，可以在生产要素投入既定的前提下实现产出最大化。各种物质要素经过新技术转化形成新的生产能力，扩大生产前沿面边界，这是全要素生产率提升的主要来源。

区域协同发展通过相关政策制定、协同创新共同体建设、科技产业孵化等途径引导创新主体的市场化合作。在创新主体协同方面，创新主体突破地域限制进行互补性知识交换，促使创新行为与外界要素形成互动，有效应对创新资源稀缺与技术创新复杂的难题。比如，在跨地区协同创新平台培育中，既需要企业将技术需求的市场信息传递给高校和科研机构，又需要后者利用人才、知识等优势，帮助实现产品和技术创新，借助创新主体间紧密合作实现资源优化配置，并最大限度地提高区域创新效率。在政府与创新主体的协同方面，政府制定区域协同发展政策，明确规定协同创新的重大攻关项目，直接引导企业创新行为，减少盲目投资，促使创新要素流向边际收益率高、投资风险低的地区；
通过改善基础设施条件，构建科技创新服务体系，为前沿技术进步及成果转化创造良好环境；
通过区域创新系统的空间关联，各地相互学习前沿技术并实现创新要素的频繁流动，促进地区间知识的溢出，推动生产前沿面整体前移和城市全要素生产率增长。

三、模型设定与变量说明

（一）样本选择

2015年中共中央政治局审议通过《规划纲要》，此后京津冀协同发展可用准自然实验方法进行考察分析，本文将政策冲击年份设定为2015年，样本观测期设置为2010—2019年。京津冀城市群13个地级及以上城市构成实验组，考虑到空间距离、制度环境与资源禀赋等相似性要求，选取邻近的河南、山西和山东的44个地级市构成对照组①。样本数据来自2011—2020年《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》，以及各省市统计年鉴和中国研究数据服务平台，个别城市个别年份的缺失数据采用线性插值法补齐。

（二）模型设定

1.基准模型

《规划纲要》实施后，要素流动与配置的变化源自两个方面：一部分是《规划纲要》实施带来的“政策处理效应”，另一部分是随着时间推移自然增长或其他因素引致的内生“时间效应”，问题的关键在于识别出“政策处理效应”部分。双重差分法（DID）是评估政策效应的重要方法，可有效分离政策处理效应和时间效应，基本思路是如果政策实施只对经济体中的一部分起作用，而对另一部分没有影响，可将其看作一个近似的自然实验，来评估政策对不同部分经济体的影响，最终评估结果的差异即该政策实施所产生的净效应。本文利用双重差分法检验《规划纲要》实施对要素流动与配置的影响效应，设定如下基准回归模型：

FLOWit=α1+β1Treati×Postt+γ1Zit+λi+φt+εit（1）

TFPit=α2+β2Treati×Postt+γ2Zit+λi+φt+εit（2）

式中，i 为城市，t 为年份，FLOW为要素流动强度，TFP为全要素生产率；
Treat为分组虚拟变量，表示城市 i 是否参与京津冀协同发展（参与则赋值为1）；
Post为时间虚拟变量，表示是否为政策冲击年份之后（2015年及以后赋值为1）；
Treat×Post为分组虚拟变量和时间虚拟变量的交互项，表示城市 i 在第 t 年是否受到《规划纲要》影响；
Zit表示控制变量的集合，λi、φt、εit分别表示城市固定效应、时间固定效应和随机误差项。

2.區域协同发展政策对全要素生产率的作用机制检验模型

全要素生产率增长的来源包括效率改善、规模效应和技术进步。为检验前文提出的区域协同发展政策影响全要素生产率的理论机制，将全要素生产率分解为技术效率、规模效率和前沿技术进步率，设定如下作用机制检验模型：

EFit=α3+β3Treati×Postt+γ3Zit+λi+φt+εit（3）

SEit=α4+β4Treati×Postt+γ4Zit+λi+φt+εit（4）

TCit=α5+β5Treati×Postt+γ5Zit+λi+φt+εit（5）

式中，EF表示技术效率，SE为规模效率，TC为前沿技术进步率，其余变量含义同模型（2）。技术效率即技术的使用效率，技术效率的提升本质上是在现有技术水平下，通过稀缺资源的再配置，促进要素间合理搭配，使得生产结构具有更高的运行效率，构建模型（3）用于检验区域协同发展政策的资源配置效应。规模效率则反映了要素规模报酬情况，即产出规模增长比例高于要素投入增长比例所引起的生产效率变化，构建模型（4）用于检验区域协同发展政策的规模经济效应。前沿技术进步率主要反映城市通过创新驱动产生前沿技术进步所引起的生产效率变化，构建模型（5）用于检验区域协同发展政策的技术创新效应。

（三）变量说明

1.被解释变量

（1）要素流动强度（FLOW）。2020年3月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，明确了劳动力、土地、资本、技术、数据五大要素领域，提出推动要素自主有序流动等改革任务。这里先构建包含上述维度的城市要素存量评价体系（见表1，下页），其中固定资产存量数据无法直接获得，采用永续盘存法将固定资产投资数据核算成存量；
城市层面的数据要素指标较难获取，参考赵涛等［24］、黄群慧等［25］的研究，从互联网发展角度选取电信业务总量指标，反映数据要素共享情况。在搜集数据并标准化处理后，利用熵权法对指标进行客观赋权，测算出2010—2019年57个样本城市的要素存量（ELEM）。

接下来，利用改进的引力模型进一步测度城市间要素流动强度数据（FLOW）。引力模型是研究要素流动的一个主流模型，在人口流动、跨国贸易等领域得到了广泛应用。王钺和刘秉镰指出，要素流强度不仅与城市要素存量相关，而且与城市吸引力高度相关［26］。为增加适用性，可在传统引力模型中添加各城市规模以上工业企业的利润率水平用以衡量对生产要素的吸引力。此外，本文聚焦于京津冀、河南、山西、山东四个区域内的要素流动，不考虑跨区域城市间要素流动。改进后的引力模型如下：

式中，FLOWijt为第 t 年某一区域内城市j 流动到城市 i 的要素量，ELEMit、ELEMjt分别为城市 i、j 的要素存量，rateit、ratejt分别为城市 i、j 规模以上工业企业的利润率水平，Rij为基于经纬度数据测得的两两城市间地理距离，kijt为城市 i 在城市 i、j 要素流动中的贡献率。故城市 i 在某一年度内的要素流强度可由下式求出：

FLOWit= FLOWijt （7）

（2）全要素生产率（TFP）。采用城市全要素生产率指标反映要素的空间配置效率。在测算TFP的主流方法中，数据包络分析法（DEA）优势明显，其不需要设定生产函数形式，且不受指标量纲的影响。Malmquist生产率指数是基于DEA模型提出的，可利用多种投入与产出变量进行效率分析，基本思路是借助线性规划技术构造出最佳生产前沿面，将每一个城市的生产与最佳前沿面相比较，以距离函数的比例测度城市全要素生产率。本文利用该方法测算出京津冀区域内城市和对照组城市的全要素生产率，并分解得到技术效率（EF）、前沿技术进步率（TC）和规模效率（SE）。通过以下三个经典公式来说明相关指标的测算原理：

式中，M即Malmquist生产率指数。x  、x  分别表示第 i 个城市在 t 期和 t+1 期的投入向量，本文的投入向量包括劳动力投入（L）、土地投入（R）、资本投入（K）、技术投入（A）和数据投入（D）。y  、y  分别表示第 i 个城市在 t 期和 t+1 期的产出向量，本文的产出向量是地区实际生产总值。D  （x  ，y  ）、D  （x  ，y  ）分别表示以 t 期的技术T t为参照、t期和 t+1 期生产点的距离函数。

Mi，t+1（x  ，y  ，x  ，y  ）= ［ × ］ （9）

对式（8）进行变形得到式（9），该式分离了技术效率和前沿技术进步率，第一部分是从 t 到 t+1 期生产效率的变化，即技术效率（EF），第二部分是从t 到 t+1 期技术水平的变化，即前沿技术进步率（TC）。

M  = ［ / ］×［ × ］（10）

放松固定规模报酬的假设，进一步得到式（10），该式描述了变动规模报酬的情形，下标为c的代表固定报酬下的情况，下标为v的代表变动规模报酬的情况，其中第二项为规模效率（SE）。

2.核心解释变量

本文的核心解释变量是政策性虚拟变量，由分组虚拟变量（Treat）与时间虚拟变量（Post）的乘积组成。交互项系数是本文主要关注的系数，可以反映京津冀协同发展政策实施后的净效应，如果β1显著为正，表明《规划纲要》实施有效促进了城市间要素流动，反之则阻碍了要素流动；
如果β2显著为正，则表明《规划纲要》实施有效推动了城市全要素生产率增长，反之则抑制了城市全要素生产率增长。

3.控制变量

各地区经济社会条件存在差异，选取如下变量来控制城市属性因素对模型的影响：对外开放度（Open），以实际使用外资金额占GDP的比重衡量；
财政能力（Fis），以政府财政支出占GDP的比重衡量；
产业结构（Str），以第三产业增加值与第二产业增加值之比衡量；
城镇化率（Urb），以年末城镇人口与总人口之比衡量。

四、实证结果分析

（一）基准结果分析

本文首先采用双重差分法（DID）对基准模型进行估计，回归结果如表2（下页）所示。表2列（1）—（3）报告了要素流强度作为因变量的模型估计结果，列（1）为仅加入政策虚拟变量、控制城市和年份双向固定效应的估计结果，结果显示Treat×Post的系数为正，且在1%的水平上显著。列（2）（3）依次引入控制变量，Treat×Post的系数仍显著为正，且估计值略有增大。总体回归结果表明，区域协同发展政策实施对要素流动产生了显著促进作用，提高了约6.7%的要素流动强度。列（4）—（6）报告了全要素生产率作为因变量的模型估计结果，依次引入控制变量后，Treat×Post的系数始终为正，且至少在5%的水平上显著。总体回归结果表明，区域协同发展政策显著促进了生产要素的高效配置，提高了约19.5%的全要素生产率。综上可知，相较于未受到政策冲击的对照组，京津冀区域内城市的要素流强度和全要素生产率经历了更高水平的增长，原因在于随着区域协同发展政策的实施，要素流动的体制机制障碍逐渐消除，要素从低效率部门流向高效率部门，实现地区间、行业间资源配置优化，这对于区域经济的持续健康增长具有重要的启示意义。

控制变量的回归结果较为稳定，一定程度上反映出计量模型设置的合理性。对外开放度（Open）、产业结构（Str）、城镇化率（Urb）的回归系数显著为正，对要素流动及全要素生产率均有显著的正向影响。外商直接投资意味着资本和技术的迅速流入，在空间上集聚产生吸引各类要素流动的向心力，显著推动城市全要素生产率增长。产业结构对要素流动的影响在刘易斯模型中早有体现，要素因产业结构升级流向高生产率的现代部门，所产生的结构性红利有助于全要素生产率提升。城镇化进程中人流、物流、技术流、资金流向先进生产力协同集聚，也会提升城市全要素生产率。然而，政府财政能力变量（Fis）仅与要素流动呈正相关，而与全要素生产率在较高的显著性水平上负向相关，可能的原因是政府财政支出挤出了部分民间投资，弱化了市场配置资源的有效性，一定程度上阻碍了全要素生产率增长。

（二）基準模型的再检验

1.DID模型适用性检验

基准模型估计无偏的前提是满足平行趋势假定，即在《规划纲要》实施之前，实验组与对照组因变量的变动趋势不存在显著差异。为确保本文的研究满足这一基本假设，参考经典文献，采用事件研究法对平行趋势进行检验［27］，设定如下回归模型：

FLOWit=α6+∑  θjREFORMi，t+j+γ6Zit+λi+φt+εit（11）

TFPit=α7+∑  ρjREFORMi，t+j+γ7Zit+λi+φt+εit（12）

式中，j 为距离政策冲击前后的年份，REFORMi，t+j是表示《规划纲要》实施前和实施后若干年的虚拟变量，其余变量含义同基准模型。

为避免共线性问题，将政策实施前的第1期设置为基准组［28］。图2（下页）和图3（下页）为平行趋势检验结果，横轴表示距离政策时点前后的期数，纵轴是政策动态效应，虚线表示系数估计值的95%置信区间。图2显示，《规划纲要》实施之前的θj均不显著异于0（95%的置信区间包含0值），意味着实验组和对照组要素流动的变动趋势不具有系统差异，满足平行趋势假定。在政策干预后四期，系数显著为正，组别之间的要素流强度差异逐渐扩大，政策效果呈现上扬状态且具有持续性。图3显示，《规划纲要》实施之前的ρj不显著异于0，表明组别之间全要素生产率的变动趋势不具有系统差异，同样满足平行趋势假定。政策干预后动态效应线明显地向右上方倾斜，组别之间全要素生产率的差异呈迅速扩大态势。以上检验说明双重差分模型适用于京津冀协同发展政策效应评估，表2的估计结果是可信的。

2.控制相似政策冲击

考虑到政策性虚拟变量难以实现对同时期其他政策效应的排他性估计，我们在模型中控制两类相似政策冲击的影响。一是控制中原城市群的区域政策影响。为加快中部地区崛起，促进中原城市群发展，2016年12月国家发展和改革委员会印发《中原城市群发展规划》，该规划涉及的河南、山西、山东的部分城市与本文样本重合。为控制对照组相似区域政策的冲击，在基准模型中添加了城市是否位于“中原城市群”和政策时间虚拟变量的交互项，进行DID估计。二是控制京津冀区域的创新政策影响。在区域经济发展中，经常会有各种类型的政策并行出现，这样在Treat×Post=1时，其影响系数反映出的就不只是区域政策的影响，而是可能包含了其他政策的影响（如创新政策）。在平行趋势检验中，我们观察到全要素生产率的增长在2017年以后出现，这种增加效应是否来自区域政策之外的影响，需要进行检验。2016年国务院批复的《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》是一项具有代表性的创新政策，为控制该项政策冲击，在基准模型中添加了“京津冀区域内城市是否实施创新政策”这一虚拟变量，进行DID估计。表3（下页）行（1）（2）给出了控制相似政策冲击后的估计结果，Treat×Post的系数同表2结果相比虽略有下降，但系数符号依然显著为正，表明《规划纲要》实施对要素流动和全要素生产率的促进作用并不受其他政策变动的干扰，京津冀地区实施了针对性极强的协同型政策，且呈“一揽子组合”体系，对要素流动与配置的促进作用是稳健可靠的。

3.基于倾向得分匹配的双重差分

为降低样本选择性偏差，这里采用倾向得分匹配法进行匹配实验，识别出与京津冀区域内城市特征接近的对照组样本，再进行双重差分估计。在匹配操作上，将控制变量作为匹配协变量，利用Logit模型计算倾向得分，采用一对一最近邻匹配方法，为京津冀区域内的城市找到匹配的对照组。我们对最邻近匹配结果进行了平衡性检验，实验组与对照组的协变量均值不存在显著差异，标准化偏差均在10%以下，匹配效果较好。基于倾向得分匹配后的样本重新估计基准模型，表3的行（3）报告了PSM-DID的回归结果，不论是否加入控制变量，Treat×Post的系数始终在1%的显著性水平上为正，《规划纲要》实施对京津冀区域内城市的要素流动与全要素生产率增长产生双重促进作用，PSM-DID估计结果与基准回归结果保持一致，表明本文核心结论具有较高的可信度。

4.基于合成控制法的再检验

这里通过合成控制法进一步优化对照组的选择，以检验核心结论是否稳健。Abadie提出的合成控制法在构造理想的对照组方面具有明显优势，其通过数据驱动的方式确定对照组线性组合的最优权重，构造一个与实验组高度相似的“合成控制组”，避免了主观选择的偏差。考虑到合成控制法仅能对单个分析单元的变量进行合成，这里将京津冀区域作为1个独立的政策执行区域，参考刘乃全和吴友［29］的方法，对京津冀13个城市的数据取平均值，合并为一个新的分析单元，其他44个城市作为“潜在对照组”。运用Stata软件提供的synth命令对样本权重进行测算，将实际人均产出、产业结构、对外开放度等经济特征设为预测变量，将要素流强度或全要素生产率作为结果变量，选择权重的标准为最小化政策实施前时间段内的均方误差。当结果变量为要素流强度时，构造“合成京津冀”的城市有郑州（0.382）、青岛（0.344）、潍坊（0.095）、新乡（0.092）、太原（0.057）、长治（0.021）和菏泽（0.009），即上述7市按照權重加总可以拟合京津冀区域未实施《规划纲要》之前的要素流强度；
当结果变量为全要素生产率时，构造“合成京津冀”的城市有郑州（0.257）、太原（0.232）、济南（0.194）、潍坊（0.162）、临沂（0.085）、新乡（0.070）。同理，根据目标城市的最优权重，可以拟合京津冀区域未实施《规划纲要》之前的全要素生产率。

图4（下页）和图5（下页）展示了京津冀区域和“合成京津冀”区域的要素流强度与全要素生产率对比图。图4显示，在虚线左侧，京津冀区域的真实要素流强度与其合成要素流强度非常接近，二者的拟合度较高，表明“合成京津冀”区域较好地复制了《规划纲要》干预前的京津冀区域；
在虚线右侧，京津冀区域的要素流强度迅速上升，而“合成京津冀”区域则按照原有趋势缓慢上升，两条曲线出现了较明显的偏离，表明《规划纲要》实施影响了京津冀区域的要素流动。图5中京津冀区域和“合成京津冀”区域的全要素生产率表现出类似的特征。进一步将合成控制法与双重差分法相结合对基准模型进行再检验，将京津冀区域作为实验组，“合成京津冀”区域作为对照组，评估《规划纲要》实施的要素流动配置效应。表3的行（4）报告了SCM-DID的回归结果，Treat×Post的系数为正且显著，再次表明《规划纲要》实施促进了京津冀区域的要素流动与全要素生产率提升，支持了前述核心结论。

（三）区域协同发展政策对要素流动影响的异质性分析

基准模型证实了区域协同发展政策具有显著的要素流动促进效应。现实中，要素流动目标的实现可能依赖于一系列城市属性条件，针对基准回归结果进行异质性分析是非常有必要的。因此，本文继续考察城市功能、城市规模、城市科技创新水平、城市基础设施完善度等方面的检验结果。

1.城市功能异质性分析

城市功能反映了一个城市在城市群结构体系中所承担的主体作用，根据《规划纲要》对各城市的功能定位，采取以下标准分组：一是区分中心城市组和外围城市组。北京的定位是京津冀区域的政治文化中心、国际交往中心与科技创新中心，天津则承担了“一基地三区”的制造业中心功能，石家庄、唐山分别为河北的行政中心和经济中心，上述4市确立为中心城市，其余9市则为外围城市。二是区分轴带发展城市组和非轴带发展城市组。《规划纲要》界定了京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，作为支撑京津冀协同发展的主体框架，上述6市划为轴带发展城市，其余7市则为非轴带发展城市。三是区分功能转移城市组和非功能转移城市组。《规划纲要》将北京、天津、保定、廊坊4市纳入中部核心功能区，保定和廊坊在地域上紧邻京津，是承接功能疏解和要素迁移的核心区，其余9市则为非功能转移城市。基于分组结果，将6组城市依次视作实验组进行DID估计。

表4报告了要素流强度作为因变量的双重差分估计结果。列（1）（2）显示，中心城市和外围城市的交互项系数均显著为正，《规划纲要》实施不仅扩大了中心城市与对照组之间的要素流动差距，而且扩大了外围城市与对照组之间的要素流动差距，意味着中心城市和外围城市的要素流强度同时提升，京津冀协同发展作为区域性发展政策促进了城际要素的双向流动。列（3）（4）显示，轴带发展城市和非轴带发展城市的交互项系数一正一负，表明《规划纲要》实施对后者的要素流动产生了消极影响，原因在于京津冀区域形成了研发在北京，核心制造环节在天津和石家庄，零部件加工在保定、唐山、秦皇岛的产业发展轴合作机制，极大地促进了生产要素沿轴向集聚，对非轴带城市的资源要素形成了虹吸效应。列（5）（6）显示，功能转移城市和非功能转移城市的交互项系数均显著为正，且前者的政策效应更强，说明政府构建产业、就业、公共服务等功能疏解机制，对于引导要素空间流动具有较大的促进作用。

2.城市规模异质性分析

区域协同发展政策执行的有效性与城市规模以及相应的市场规模、资源承载力等密切相关，需要检验不同规模城市的要素流动效应差异。依据市辖区年末总人口将样本划分为大规模城市（超过100万人）和小规模城市（低于100万人），分组进行DID估计。表5（下页）列（1）（2）显示，Treat×Post的系数符号均为正，但小规模城市分组并未通过10%的显著性检验。《规划纲要》实施对于大规模城市的要素流动促进效应要优于小规模城市，可能的原因是大规模城市在市场环境、交通区位更优越的情形下，倾向于构建区域共同体以实现要素流通共享，而小规模城市较难与先进市场建立战略性连接，试图通过输血型协同政策促进其吸纳要素的做法难以达到预期目标，对要素流动的促进作用尚不显著。

3.城市科技水平异质性分析

城市科技水平较高一定程度上表明市场竞争更活跃、金融活动更丰富，城市科技水平的差异可能会影响区域协同发展政策的实施效果。为检验这一异质性，依据《中国城市科技创新发展报告2020》①划分样本，经计算全国科技创新指数的均值为0.332，将高于这一水平的样本界定为高科技城市，其余为低科技城市，分组进行DID估计。表5中列（3）（4）显示，Treat×Post的系数符号一正一负，表明《规划纲要》实施对高科技水平城市的要素流动产生显著正向影响，而对低科技水平城市的要素流动产生显著负向影响。可能的原因是高科技水平城市在区域协同发展中更易获得市场优势，有更强的动力实现要素流动目标；
与之相反，在低科技水平城市推进协同型政策面临较大阻碍，一些政府忽视本地创新资源约束和市场环境限制，盲目向上级要政策，可能加剧重复投资和产能过剩，使得生产要素滞留于低效部门。

4.城市基础设施异质性分析

铁路、公路等基础设施较完善的城市，具备以低成本获取生产要素的比较优势，城市基础设施水平的差异可能影响区域协同发展政策的实施效果。为检验这一异质性，根据公路客运量均值将样本划分为基础设施水平较高的城市和较低的城市，分组进行DID估计。表5中列（5）（6）显示，Treat×Post的系数符号均为正，但在基础设施水平较低的样本回归中，该变量未能通过10%的显著性检验。这表明城市交通欠发达会制约区域协同发展政策的推进。一方面，要素流动面临较高的成本和壁垒，这类城市难以突破地域限制获取效率更高的發展要素；
另一方面，中心城市知识共享和技术传播随着辐射范围扩大而逐步衰减，这类城市也难以享受到要素溢出的正效应。相反，发达的基础设施网络所带来的“时空压缩效应”，能够深化城市间开放程度，促进人流、资金流、技术流的协调高速运转，强化区域协同发展政策的扩散效应。

（四）区域协同发展政策对城市全要素生产率增长的作用机制识别

基准回归验证了区域协同发展政策促进城市全要素生产率增长的因果关系，但并未回答区域协同发展政策影响全要素生产率增长的机制途径。为分析相关作用机制，对模型（3）—（5）进行实证检验，估计结果如表6（下页）所示。

表6列（1）（2）报告了区域协同发展政策对技术效率的双重差分回归结果。结果显示，无论是否加入控制变量，Treat×Post的回归系数均显著为正，表明《规划纲要》实施能够优化京津冀区域资源配置和提高组织管理水平，对技术效率产生了明显的促进作用。区域协同发展政策有效清除了城市群内部的市场壁垒，强化了多个经济社会领域的合作，劳动力、资本等要素依据市场信号流向高效率的生产部门，要素之间的配置比例持续优化，既有技术水平的潜能得到更大程度释放，技术效率取得改善，进而推动城市全要素生产率增长。从列（3）（4）可以看出，《规划纲要》实施对规模效率产生了积极影响，Treat×Post的回归系数显著为正，但估计系数较小。区域协同发展政策引致的产业价值链延伸和地区专业化分工，促使新兴产业和高端要素集中于中心城市，有助于降低运输和贸易成本，增加经济活动的产出规模和产出效率，而衰退企业及处于“窗口期”的企业具备多样化的区位选择，倾向于流入其他基础设施良好、市场空间广阔的地区，带动生产要素的动态集聚和规模报酬递增，从而对城市全要素生产率增长起到一定的积极影响。从列（5）（6）可以看出，Treat×Post的回归系数为正，且在1%的统计水平上显著，《规划纲要》实施对前沿技术进步具有显著促进作用，但在考察期内这种影响效应总体上低于技术效率改善。上述结论一方面表明区域协同发展能够通过相关政策制定、协同创新共同体建设等引导创新主体的市场化合作，降低信息成本和交易成本，加强互补性知识交换，提高区域创新效率，进而扩大生产前沿面边界；
另一方面，区域协同发展政策对于前沿技术进步的积极影响仍有较大的提升空间，区域协同发展政策要求构建以高校、企业、科研机构为主，政府、创新平台、金融机构等为辅的多元主体协同创新机制，克服创新资源稀缺与技术创新复杂的难题，这方面的协同能力并非一朝一夕形成的，而是需要长时间的积累与学习。持续激发区域协同发展政策对于前沿技术进步的推动作用，是未来促进城市全要素生产率增长的重要举措。

五、结论与政策建议

要素流动和高效配置是经济高质量发展的基础抓手和重要途径。本文构建了区域协同发展政策影响要素流动和全要素生产率的理论分析框架，采用2010—2019年京津冀区域内城市和周边参照城市的面板数据，利用双重差分法评估了《规划纲要》实施以来的要素流动与配置效应，并对影响的异质性和微观机制进行实证检验，得到如下结论：第一，区域协同发展政策显著促进了要素流动与高效配置。与未受到政策冲击的城市相比，京津冀区域内城市的要素流动强度和全要素生产率明显提升，基于多种方法和策略的再检验佐证了增长效应的稳健性。第二，区域协同发展政策的要素流动效应在城市功能、城市规模、城市科技水平以及基础设施完善度属性下呈现异质性特征。区域协同发展政策对中心城市和功能转移城市要素流动的促进作用强于外围城市和非功能转移城市，对轴带发展城市要素流动的促进作用最强，对非轴带城市则会产生抑制作用；
该政策对小规模城市、基础设施不完善城市要素流动的促进作用尚不显著，对科技水平较低的城市还会产生抑制作用。第三，区域协同发展政策通过资源优化配置、规模报酬递增以及前沿技术进步三条路径，驱动城市全要素生产率增长，考察期内技术进步影响效应总体上低于技术效率改善。

上述结论为优化区域协同发展政策设计、推动要素自由流动和高效配置提供了经验证据。据此，提出如下政策建议：

第一，加大区域协同发展政策的实施力度，探索突破行政区域界限的全域要素流动。当前京津冀协同发展正向深度、广度拓展，对要素流动与配置的促进作用较为明显，近期要积极创造条件，在保持经济领域合作稳定向好的同时，以更大力度实施服务协同型和管理协同型政策，创设要素自主有序流动的良好制度环境，构建适宜市场经济的要素长效配置机制，助力京津冀世界级城市群格局早日实现。要注重发挥城市群、都市圈的联动作用，将京津冀协同发展积累的制度创新成果复制推广到其他区域，以交通一体化、产业转移升级为优先领域，以市场一体化、行政管理协同、公共服务一体化为改革重点，进而以规划一体化为实现手段改变生产要素的流动配置模式。这是较为现实的选择，对于构筑连接大中小城市的发达要素网络、提高城市群整体的资源配置效率具有重要作用。

第二，注重因城施策，增强区域协同发展政策的要素流动效应。京津冀区域发展不平衡，“普惠化”的区域政策易导致协同发展动力不足，下一步区域协同发展政策的调整，应探索缩小政策单元的实施方式，解决后发城市的执行有效性问题。一方面，要在区域互助和利益协调机制上有所突破，培育一批功能定位明确的次级中心城市作为协同发展的战略腹地，以分流涌往先发城市的各类要素，引导经济发展能量次第辐射到后发城市；
另一方面，上级政府应督促后发城市转变“等靠要”的观念，在重大区域合作方面给予其先行先试的权利，但更重要的是，要指导这类城市拓展市场空间、提高科技水平、完善基础设施，激励地方政府以更强的执行力实现要素流动目标，以更快的速度融入区域一体化格局。

第三，依托区域协同机制创新提升城市全要素生产率。资源配置优化、规模报酬递增、前沿技术进步是促进城市全要素生产率增长的三条路径，应启动协同发展区域可持续的自我发展，形成以效率提升为核心的区域经济增长模式。首先，区域协同发展政策对前沿技术进步的积极影响仍有较大提升空间，应推进协同创新共同体建设，加大对科技园区合作的政策支持，构建多元主体参与的创新关联网络，整合区域创新资源，加速推动前沿技术创新。其次，加快构建要素市场一体化机制，清除城市群内部的市场壁垒，疏通要素配置通道，促进跨地区、跨行业的资源配置优化。最后，持续深化地区专业化分工与产业价值链分解。中心城市应推动先进制造业、生产性服务业等产业的集群化发展，并将成熟和衰退期企业迁移至后发城市，带动生产要素在特定优势区的动态集聚，实现城市群全域的规模报酬递增和全要素生产率增长。

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