推进新时代地方人大预算审查监督工作

蓝延缘

学习贯彻习近平法治思想，是一项长期而重大的政治任务，也是人大依法履职、开展工作的重要内容。新时代地方人大如何践行习近平法治思想，推进预算审查监督工作，本文结合实际谈几点思考。

一、习近平法治思想对人大预算审查监督的指导意义

习近平法治思想体系完整、理论厚重、博大精深，其核心要义体现为“十一个坚持”。“十一个坚持”的提出，为在新的历史条件下坚持完善和发展人民代表大会制度，为做好新时代人大预算审查监督工作，提供了科学理论指导和行动指南。

习近平法治思想是新时代地方人大预算审查监督的根本保证，是新时代地方人大预算审查监督的法律基础，是新时代地方人大预算审查监督的根本立场，是预算审查监督对治理现代化的重要作用。

二、当前地方人大预算审查监督现状及存在问题

（一）地方人大预算审查监督的做法

1.坚持依法监督，做实“规定动作”。审查批准预算、决算和监督预算执行，是地方人大及其常委会的重要职权，也是预算审查监督的重要内容。《宪法》《预算法》《监督法》等法律都对地方人大开展预算审查监督的时间、内容和程序等作了具体的规定，地方各级人大都能够严格按照法律法规，认真贯彻中央有关部署要求，依法开展预算审查监督工作（见表1、表2）。

2.坚持有效监督，做优“自选动作”。在扎实做好基础性工作的基础上，地方各级人大能够认真研究总结预算审查监督的经验做法和规律，紧密结合新时代经济社会的发展需要，主动创新监督手段，综合运用视察、专题调研、执法检查、专题询问等方式，不断加强和改进人大预算审查监督工作。例如，上海市人大积极实践探索，不断加强审计问题整改监督：2016年，就审计查出突出问题的整改情况开展了专题询问，并向常委会提交了审计查出突出问题整改情况调研报告；
2017年至2019年，不断创新审计整改跟踪监督调研方式，采取听取汇报和现场察看、实地视察和座谈沟通相结合等方式，持续加大审计问题整改监督力度，不断增强审计整改监督的权威性。厦门市同安区人大在完成“规定动作”的同时，每年都会根据实际情况采取多种方式加强预算审查监督：2016年，开展了全口径预决算管理工作情况专题询问；
2017年，结合《预算法》执法检查，重点就区政府“莫兰蒂”台风灾后重建项目进展及资金使用效益进行了专项检查；
自2018年起，每年都会选定一项财政专项资金，听取审议资金绩效情况报告，并开展满意度测评，通过一系列监督举措，不断强化预算审查监督，持续提高监督成效，积极推进政府依法行政、依法理财，切实为民管好“钱袋子”。

（二）地方人大预算审查监督存在的主要问题

1.预算审查监督基础薄弱，实质性有待增强

一是预算审查监督偏重于程序。一方面，地方政府或多或少还存在人大预算审查监督是走程序、走过场的思想，一些预算单位对预算重要性认识不足，预算编制及执行过程随意性较大，向人大报告、接受人大监督的法律意识和主动性不强。另一方面，地方政府年度预算草案较难按法定时间提交人大专委或常委会工委初審，加上人代会会期短、议程多、任务重，人大代表受思想认识和专业水平的限制，在大会审查中难以对预算报告进行专业、深入、细致的审议，对预算安排的科学性、合理性未能作出正确判断，事实上成了程序性监督。

二是预算审查监督政策配套不够完善。近年来，中央出台一系列文件，反复强调加强和改进人大预算审查工作。但地方出台配套贯彻意见或实施细则的不多或者滞后，人大开展预算审查监督缺乏充分的参考依据。如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。2017年，中央下发了相关实施意见，福建省委也严格按照中央部署配套制定了实施意见，福建省人大常委会也出台了规定，但对重大事项的范围界定、决定程序、跟踪监督等仍未作出细化规定，地方人大决定重大事项、地方政府出台重大决策向人大报告仍未有突破性进展。

2.预算审查监督行使探索不足，创新性有待加强

一是预算审查监督方式较为单一。目前，地方人大预算审查监督方式主要还是以专题调研、审议专项报告、执法检查为主，而对重大事项或特定问题开展调查、质询、专题审议等监督则稍显不足。预算审查联合监督机制尚未建立，与其他专门委员会或工作委员会的协作配合不够紧密，创新性开展联合监督较为不足，审计监督、联合监督等方式运用还不够充分，监督成效还有待进一步增强。

二是预算联网监督运用不够充分。2017年全国人大常委会印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，要求到2019年基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖。目前，各地人大预算联网系统虽已陆续建成使用，但还不够完善，主要停留在数据查询层面，对于如何运用联网系统分析问题、提出对策还有很大的提升空间，且由于预算审查监督缺乏足够的力量和专业水平，预算联网监督的作用尚未充分发挥和体现出来。

3.预算审查监督重点不够突出，实效性有待提高

一是讨论决定重大事项落实不够到位。由于各地的实际情况不同，重大事项的范围也难以统一界定，加上受决策者素质、决策手段等因素制约，难以保证每一项决议决定都完全正确，导致市县级人大重大事项决定权行使不够充分，还存在着重形式走过场、轻落实缺监督的现象。另一方面，对于重大事项的决策，实践中一般采用人大常委会主任列席地方党委常委会的形式，主要还是党委决策、政府执行，或者由党政共同决策、联合发文决定，地方人大参与讨论决定重大事项较为不足。此外，地方人大对重大事项执行过程中的资金来源、资金保障、资金效益也难以实施全过程监管，预算审查监督成效较为不足。

二是对支出预算和重大政策关注不够。2018年，中央办公厅下发文件，对人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展提出指导意见，进一步明确了人大预算审查监督的重点。但就目前各地人大实践来看，地方人大预算审查监督仍停留在财政赤字规模和预算收支平衡上，且日常监督偏重实施法律监督和工作监督，对重大政策支出、重点项目投资、转移支付、政府债务等资金使用绩效和政策实施效果的监督相对薄弱。

三是审计查出问题整改监督力度不足。2020年，中央下发文件，对进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督作出部署，强调要加强审计查出突出问题整改情况的监督。但由于地方人大预算审查监督任务繁重、精力有限，与审计部门和政府其他部门的联动相对不足，对审计查出突出问题整改情况掌握不够深入，缺乏对整改全过程的监督，对同级审计审议意见办理情况的跟踪督办也不够及时到位，依然不同程度存在屡查屡犯的情况，如何打通审计查出突出问题整改“最后一公里”仍值得深入探讨。

4.预算审查监督队伍建设薄弱，专业性有待提升

一是预算审查监督能力较为不足。预算审查监督工作专业要求高、工作量大，加上近年来中央对人大预算审查监督提出了更多新的更高要求，预算审查监督任务日益繁重，但审查监督人手严重不足、缺乏专职人员，这种情况在县区级人大尤为普遍，预算审查监督的针对性和有效性都较为薄弱。

二是预算审查监督专业水平较低。目前，从县级人大代表、常委会委员和预算审查工作人员的业务素质来看，大多数人员不具备财经专业知识，引入第三方机构、专家库等专业力量参与预算审查监督的探索还不够深入，以致县级人大既难以对预算草案进行全面深入的调查研究，提出有针对性的意见建议，也难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督，预算审查监督效果大打折扣。

三、践行习近平法治思想，推动新时代地方人大预算审查监督的建议

习近平法治思想“十一个坚持”指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。地方人大开展预算审查监督，是《宪法》和《预算法》《监督法》赋予的重要职权。做好新时代地方人大预算审查监督工作，要以习近平法治思想为指导，坚持依法监督、有效监督，坚持问题导向、突出重点，进一步加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，促进人大预算审查监督从程序性向实质性转变，推动政府依法行政、依法理财，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（一）坚持党的领导，把好预算审查监督方向

1.认真贯彻落实中央决策部署。坚持党的领导，是人大行使职权、开展工作的根本保证，也是习近平法治思想“十一个坚持”的首要要求。做好新时代人大预算审查监督工作，要把维护习近平总书记的核心地位、维护党中央权威和集中统一领导摆在首要位置，运用政治眼光审视和分析经济社会问题，把党的理论和路线方针政策贯彻到人大预算审查监督工作中，严格落实重大事项请示报告制度，将预算审查监督工作中的重点监督计划、发现重大问题、取得重大成效等事项，及时向同级党委报告并研究讨论，确保人大预算审查监督工作始终沿着正确的政治方向前进。要深入贯彻落实党中央决策部署，认真领会党中央关于加强人大预算审查监督的文件精神，严格按照工作要求，结合本地经济社会发展实际，充分借鉴其他地区的先进做法和优秀经验，及时研究制定相关贯彻意见或实施细则，进一步完善配套政策，加快推动中央各项决策落地生效。

2.依法行使重大事项决定权。习近平法治思想指出，要“通过法治保障党的路线方针政策有效实施”。地方各级人大要严格按照中央《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，积极探索建立人大讨论决定重大事项制度。要健全“党委决策、人大决定、一府一委两院执行”协调机制，正确处理好党委、人大和政府之间的关系，建立重大事项向同级党委请示报告制度，加强与同级党委、政府的沟通，共同讨论决定重大事项。要规范重大事项决议程序，严格按照中央决策部署，研究出台重大事项决定实施细则，科学界定重大事项范围，规范重大事项提出、决定、监督等程序，进一步强化要素保障，用完善的制度确保地方人大真正抓重点议大事，使重大事项决定权的行使更好地为地方党委中心工作服务。要强化重大事项跟踪监督，通过开展日常监督、定向监督、定期反馈等方式，实时掌握重大事项执行情况，适时组织权威机构或领域专家参与重大事项评估，及时提出针对性、可操作性较强的意见建议，确保决议决定执行不走偏、落实不走样。

（二）坚持问题导向，把准预算审查监督工作重点

預算审查监督工作专业性强、涉及面广、工作量大，选准预算审查监督的切入点和重点，是做好人大预算审查监督工作的重要保证。

1.注重“全口径”——关注重大政策支出。2018年，中央印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，为新时代预算审查监督工作提供了充分的政策依据。地方人大要深入贯彻落实《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，注重加强预算安排在贯彻中央和地方党委有关重大方针政策和决策部署方面的审查监督，持续加大对经济社会发展重大战略、重大举措、重大项目等的财政支出和审计监督力度，努力做到政策出台“最先一公里”到贯彻落实“最后一公里”的全流程、全链条跟踪。例如，重点审查重大政策资金预算编制的严谨性和经济性、支出行为的规范性、资金保障的到位率和使用率，以及资金的使用效益，等等。通过加强人大对支出预算和政策的全口径审查、全过程监管，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署。

2.注重“全过程”——关注重大投资项目。政府重大投资项目建设是地方经济发展的载体和动力，是社会总投资的重要组成部分，也是新时代人大预算审查监督的重点内容。地方人大要探索建立全过程监管机制，依法行使重大事项决定权。项目实施前期，要将审议决定地方政府年度重大投资项目计划列入人代会重要议程，重点审议项目实施的必要性和可行性、项目规划的科学性和合理性、项目投资的规模和预期目标、项目资金筹措和平衡情况等内容，认真做好前期论证，并对重大投资项目进行逐个审议、逐个表决。项目实施中期，要综合运用视察、调研、听取汇报等监督方式，及时跟踪督办专项资金执行、项目建设进展情况，适时提出针对性强、具有可操作性的意见建议，促进项目建设加速提质增效。项目实施后期，要督促相关职能部门做好项目绩效评价，有效结合满意度测评、专题询问等监督形式，积极探索引入第三方机构等专业力量，对项目资金使用、项目完成进展、产生的社会效益等情况进行评估，并将绩效评价结果作为安排下一年度政府重大投资项目计划的重要参考。

3.注重“全覆盖”——关注预算绩效管理。财政资金取之于民，用之于民，加强预算绩效管理，有利于进一步分配好、使用好、管理好有限的财政资金，真正把“好钢”用在“刀刃”上，这也是人大预算审查监督的工作着力点。地方人大要强化对财政预算绩效管理工作的审查监督，逐步扩大财政资金支出绩效评估的范围，每年选取关注度较高的民生项目和重点项目，积极引进第三方机构参与专项资金绩效评价，综合评价专项资金的使用情况和绩效情况，并将评价结果提交地方政府研究处理。探索建立“回头看”督查制度，采取现场调研、组织视察、专题询问等方式，强化预算绩效评价结果应用成效监督，重点关注资金产生的经济效益、社会效益、生态效益、社会满意度等情况，推动构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效体系。

（三）坚持创新导向，拓展预算审查监督工作方式

2021年4月，全国人大常委会审议通过了新修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，对人大预算审查监督工作提出了新的要求。地方人大要紧密结合新时代经济社会发展需要，主动创新监督手段，积极改进方式方法，打好预算审查监督“组合拳”，不断提高预算审查监督的针对性和有效性。

1.加强联网监督。地方人大要主动适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，积极探索“线上+线下”联网监督，通过线上查询与线下跟踪监督相结合等方式，不断提高运用预算联网系统查询数据、提炼信息、分析问题、提出对策的能力，充分发挥联网信息全面、及时、高效的优势，实现预算审查监督的网络化、智能化、高效化。

2.强化审计监督。《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》明确指出，要加强审计监督和审计查出问题整改情况监督。地方人大要进一步提高审计监督意识，积极探索审计监督方式，综合运用审议专项报告、专题询问等方式开展跟踪监督，特别是要重点关注审计查出未整改到位问题的跟踪监督，通过前期专题调研、召开座谈会、核查相关台账、实地察看整改项目等方式，深入掌握审计整改管控、问题整改进展及问题源头治理等情况，切实解决和杜绝屡查屡犯的问题。要健全人大预算审查监督与审计监督贯通协调机制，加强信息共享，形成监督合力，共同推动审计查出突出问题整改“后半篇文章”取得实实在在的成效。

3.探索联合监督。要探索建立预算审查联合监督机制，加强与其他专门委员会或工作委员会的沟通配合，通过联合开展执法检查、专题调研、审议专项报告等活动，对相关领域部门预算草案、重点支出、重大政策和重大投资项目开展调查研究，充分发挥其他专委或工委的专业特点和优势，切实提高所提对策建议的针对性和可行性。

（四）坚持以人民为中心，提高预算审查监督工作成效

1.抓重点——着力保障和改善民生。要结合人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题、审计查出的突出问题、制约事业发展的关键问题等，找准预算審查监督的着力点、切入点、追踪点，持续加大监督力度，提出有针对性、前瞻性和可行性的意见建议，促进民生改善，使改革发展成果更多惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

2.抓深度——积极探索预算专题审议。要主动邀请人大代表参与人大预算审查监督，聚焦总预算和部门预算草案、重点支出、重大投资项目等支出预算和政策，必要时，组织开展专题审议，深入了解政府预算支出的政策依据、资金来源、资金规模、资金效益等情况，广泛听取人大代表对重点预算支出的意见建议，切实保障人民群众对政府预算的知情权、参与权和监督权。

（五）坚持人才导向，抓好预算审查监督队伍建设

1.加强地方人大自身能力建设。要适应新形势下人大预算审查监督工作的新要求，不断充实人大常委会预算审查监督机构的人员力量，加强财政经济专业知识培训，不定期组织常委会组成人员、人大代表、人大工作人员开展财经法律知识、政治经济理论以及财政专业知识的学习和培训，切实提高其业务水平，建立一支能够熟练掌握预算审查监督工作能力的专业队伍。

2.建立预算审查专家顾问制度。从当地聘请金融会计师、审计师、经济师和专家教授等专业人员，组建预算审查专家组，或者考虑引进第三方评估机构，就重大、复杂问题提出专业意见，为预算审查监督提供智力支撑，不断提高人大预算审查监督工作水平，在推动高质量发展上展现人大新担当新作为。

（作者单位：厦门市同安区人大常委会办公室）

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