社会组织应对突发应急事件的困境与出路

窦博闻

摘要：2020年初爆发的南方洪灾等突发应急事件对我国社会组织，尤其是社会组织应对突发事件的能力提出了巨大的挑战。社会组织在应对突发事件时在物资捐赠、资源调配、志愿者招募与管理方面发挥了重要作用，但同时也暴露出其在面对突发重大事件的漏洞，尤其是其应急管理体系的缺失。本文主要叙述了社会组织在突发应急事件中的机遇，以及具体的有效提升方法。

关键词：社会组织;突发应急事件;困境;解决

一、社会组织应对突发应急事件的现状解读

近年来，“项目停滞”、“效率低下”、“服务难以回应需求”等呼声使社会组织处于尴尬境地。围绕 “健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”的战略部署，践行十九届四中全会提出的“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的理念，社会组织参与应急管理是社会治理的重要表现，构建社会组织参与突发应急事件应急管理具有重要意义。

二、社会组织应对突发应急事件面临的挑战与机遇

（一）服务方式的停滞与革新

社会组织介于政府和市场之间，参与社会管理，提供公共服务，依法在社会经济发展中发挥服务、沟通、协调、鉴证、监督等功能。随着社会革新，互联网技术的发展，社会组织参与公共服务的方式从传统的线下活动、面谈到线上服务与线下服务相结合的方式。突发应急事件如果限制公众活动空间，削弱公众与社会环境之间的互动，会致使社会组织开展服务活动受限。社会组织提供公共服务的资源源于政府购买或社会资助，在未与政府相关部门和资助机构明确服务周期延长的情况下，服务是否仍需进行，以何种方式进行成为了困扰组织管理者的首要问题。不同社会组织面对突发公共卫生事件，选择了不同的应对策略。对于在运作的项目，部分社会组织将个案和小组工作转移到线上开展，部分社会组织将一些不适合开展线上运行的项目暂停。公众信任对于社会组织的持续发展具有重要意义。公信力作为社会组织评估的重要指标之一，其水平的高低直接决定了慈善组织的社会价值。危机来临时，社会组织服务形式的调整是否能回应公众的预期，是否会由于活动方式的转变带来信息不对称，从而导致公众信任的缺失，损害组织的声誉和形象成为组织管理者需要考虑的问题。

（二）公众信任的解构与重建

政府和市场提供的服务由于服务提供方、购买方、消费方之间存在利益驱使导致的信息不对称，政府和市场面临信任危机和运行失灵。社会组织由于其本质的非营利性可以规避信息不对称带来的信任危机，以其专业性的服务填补市场和政府在提供公共服务方面的不足。服务项目的停滞使社会组织面对公众质疑和信任缺失的危机，脱离了固有优势的社会组织究竟何去何从成为困扰组织管理者的问题。社会组织同样掀起“武汉红十字会物资分配不合理”、“慈善总会捐赠透明度质疑”等社会舆论风暴，一时之间将全民公益变为全民问责，公众对于社会组织的信任度缺失。

为回应公众迫切的生活物资购买难、交通出行运输难、社会活动开展难的内需和社会舆论压力大外需等问题，社会组织需要构建新项目回应新形势带来的新需求。社会组织研判突发应急事件发展形势，转变活动开展思路，提升项目孵化速度，积极应对突发事件，其参与方式主要分为两类：一类是捐款捐物;一类是社会组织动员志愿者协助基层政府从事具体工作。基于突发应急事件的特殊语境，社会组织针对具体的公众需求设计了系列活动，由于公众社会活动的缺失和参与社会活动的渴望，社会组织根据突发应急事件特殊语境下设计的服务项目得到了公众的积极响应。公众通过参与志愿服务活动和捐款捐物，提升参与应急事件的主体意识和参与意愿，了解社会组织运作的基本程序、物资公开的流程，重新建立对社会组织的信任感。

（三）应急管理体制的缺失与嬗变

根据民政部发布的社会组织数量信息，截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，与2017年的76.2万个相比，总量增长了5.4万个，增速为7.1%，增速下降了约1.3%。与十年前相比，全国社会组织数量增长了近一倍，即便是增速下降，一年来新增社会组织的总量并不少。然而，社会组织增速和社会组织的应急管理体制成熟度之间不匹配。截止2020年9月，在对成都和南京市随机挑选的13家社会组织进行调查的过程中发现，有设置组织应急管理体系的组的仅有3家，其中2家组织为应急管理预案，其包含的应急事件分类与处理机制并不完备。突发应急事件同样考验社会组织管理者，帮助其应对应急事件的经验不断丰富，组织的应急管理体系建构不断完善。

（四）资金获取的困境与出路

社会组织具有非营利性和公益性，社会组织没有所有者，不能给予任何人利润回报。社会组织的使命是为了实现某种公益性或互益性目的。在这个意义上，社会组织尽管是私人组织，但不是为了产生利润，无论是直接还是间接，商业目标都不是其首演任务，其根本任务是为了达成某种公益性或互益性目的。基于非营利组织的公益性特质，政府购买将部分的公共服务外包给社会组织，由社会组织提供公共服务。应急突发事件管理过程中，社会组织充分发挥自身的专业优势、资源优势以及协调优势，积极有效的配合政府，联系群众，共同完成了应急事件应对工作。但是社会组织与政府在项目承包过程中同样也出现了矛盾，主要表现在项目的暂缓和周期的延长并未减少包含人员工资在内的行政支出费用，给组织带来了行政支出费用的增加。根据我国2016年颁布的《慈善法》，社会组织行政费用支出不能超过项目总支出的10%。行政费用的增加致使社会组织只能从管理费中调整费用支出，來支付员工工资。项目周期的延长致使社会组织在项目总额不变的情况下，增加了行政费用支出的负担的同时，社会组织需要面对项目运行过程中出现的新需求、新内容。基于此，部分社会组织面临不可避免的资金周转困难，项目停滞的境况。然而部分社会组织与政府相关部门积极沟通，就项目周期延长和资金拨付等情况积极沟通，政府积极协助社会组织完成突发应急事件处理期间的项目运作。

三、社会组织提升应对突发应急事件的有效路径

（一）研判服务对象需求，优化服务提供方式

社会组织根据服务对象性质的不同，突破传统的线下活动和外展活动的方式，通过线上与线下相结合的方式提供服务。不仅是服务提供者，项目督导在提供教育支持、情感支持和行政支持时，需要根据督导对象的需求变化给与不同类型的支持，督导方式也可以采取線上与线下相结合的方式。既可以给予者以及时的支持，进一步保障项目在应对新形势时良性运转。

（二）鼓励公众参与，获取公众信任

人们进行慈善捐赠，并不是为了赢得他们从未看到的捐赠者的感激，而是为了赢得那些参与慈善活动的同伴们的赞同。内在化标准的遵从不能归为社会交换，但对社会压力的遵从往往会产生间接交换。慈善捐赠对于社会组织而言有物资捐赠和志愿精神两个方面，物资捐赠是物质参与而志愿精神是奉献时间和精力的志愿参与。参与的过程本身也是社会交换的过程，通过鼓励公众参与，增加其社会声望的同时可以帮助组织声誉的建构和公信力的塑造。

（三）构建应急管理体系，加强应急分段管控

突发应急事件频发给社会组织带来的反思之一即社会组织的管理体制中应涵盖应急管理体系，应急管理体系的缺失对社会组织的效能和公信力有负功能。社会组织的应急管理体系应该以应急管理流程为基础，按突发应急事件的发展规律设置对应的应急管理方式。以潜伏期、爆发期、蔓延期和恢复期为周期，应急体系的建构在应急事件防控预警阶段实施监测预警，在应急事件准备阶段实施时间评估分级和应急团队构建，应急事件防控实施阶段设置应急事件保障救援方案，应急事件结束阶段进行危机分析、效果评估和方案改进。

（四）增强跨部门沟通，扩宽资金来源渠道

由于社会组织的非营利性，其本身并不赚取个人利润，留存组织运作的资金同样收到《慈善法》的限制。《慈善法》要求，具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十;年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。社会组织在运行过程中需要遵循《慈善法》的相关规定，其在规定了资金使用的同时赋予了组织在资金使用上具有一定的灵活性。组织可以根据应急事件的特殊情况，根据自身的特殊需求与政府在资金使用和项目进度上达成共识，在达成项目目标，维护服务对象权益的基础上，研判应急事件的形势，赋予项目资金使用一定的活性。

社会组织承接的大量服务来源于政府分包，因此社会组织除去加强与服务购买方沟通之外，还可以通过扩宽资金来源渠道来分散风险。倚靠单一资金来源的社会组织在项目购买中一旦与资助方中断或暂缓合作关系时会面临服务项目终止的境地。在对成都和南京市13家社会组织从业人员进行访谈的过程中发现，73.9%的社会组60%-80%的资金来源于政府，所以政府承担了社会组织提供公共服务的主要资金来源。社会组织应积极主动与政府职能部门进行沟通，政府也可以通过构建反馈系统加强与社会组织之间的互动。社会组织在承接政府服务项目之外，还可以充分利用社会资源，与资助型基金会、社会捐赠机构和社区基金会等组织达成合作关系，通过多途径的资金筹集方式降低单一资金来源中断带来的资金断裂风险。

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