财政自给能力影响地方公共服务供给的作用机理分析

陈丹 陈露

摘要：随着经济的发展，居民对公共服务的需求不断增加，同时更加关注公共服务的供给水平和质量，地方政府作为地方公共服务的主要供给者，承担主要的支出责任。在我国目前的财政体制下，地方政府更加倾向于发展本地经济，本文主要从政治激励和财政激励这两个视角阐述了地方财政自给能力对地方公共服务供给的作用机理，并简要分析在不同的经济发展水平下，财政自给能力对地方公共服务供给影响的异质性。

关键词：财政自给能力;财政激励;政治激励;公共服务供给

一、引言

近年来，民生问题一直是国家关注的重点，党的十九大明确指出我国已经进入新时代，主要矛盾已经发生改变，必须坚持在发展中保障和改善民生，完善公共服务体系，提高公共服务质量，加快推进公共服务均等化。公共服务尤其是教育、医疗等非经济性公共服务对于保障和改善民生，促进社会和谐发挥重要作用。但是，目前我国地方政府在公共服务的供给方面存在着明显的偏向性。根据当前的实际情况来看，我国在经济性公共服务的供给方面取得了满意的成绩，基础设施建设位于世界前列;但是对于非经济性公共服务的供给就显得略微不足，2019年，我国教育、医疗卫生以及社会保障支出占GDP的比重分别为5.04%，6.62%和7.53%，相对于发达国家而言，仍然具有很大的差距。

财政自给能力是指地方政府独立地筹措财政资金的能力，在一定程度上反映了地方政府财政资金的充裕程度。地方财政自给能力的大小直接决定了各地区公共服务的供给水平，就目前来说，我国的财政资源分配不均，地方政府的财政自给能力远远低于中央政府，根据数据显示，中央的财政自给能力在近年来一直位于2以上，而地方政府的财政自给能力仅维持在0.5的水平。此外，我国地方政府的财政自给能力普遍偏低且存在区域发展不平衡现象。在中国，超过一半的省份财政自给能力低于0.5，大多数均位于中西部地区。中西部地区，尤其是西部地区，其经济发展水平相对比较落后，财政自给能力明显较低，许多省份都要依赖于中央的财政支持。

在我国财政分权的大背景下，地方政府相对于中央政府而言享有信息优势，更为清楚辖区内居民偏好，在此基础上可以更有效的为辖区内居民提供公共服务，但是由于需求偏好、地域差距、财政能力的不同等因素导致地方在公共服务的供给方面存在很大的差距，本文就以地方政府财政自给能力为切入口，研究财政自给能力对地方公共服务供给的影响。

二、财政自给能力影响公共服务供给的作用机理

财政自给能力对地方公共服务供给的影响，主要存在收入效应和替代效应两个方面的作用。一方面随着各地政府财政自给能力的提高，地方政府财政压力得以缓解，地方政府倾向于提高地方公共服务供给水平;但是，另一方面，财政自给能力可能通过诱发财政激励和政治激励扭曲地方政府的行为偏好，从而影响我国公共服务的供给结构。

（一）财政激励

就财政激励来说，地方政府具有“经济人”特征，在安排财政支出时，会追求政府利益最大化，由此可能导致地方政府在经济利益驱动下产生“重生产、轻民生”的现象，地方政府为了增加财政收入，将更多的财政资金运用到经济性公共服务领域。以城市基础设施（交通、能源、通讯等）为代表的经济性公共服务，在短期内对地方经济增长产生显著的正向影响，具有良好的经济效益，因此会对地方政府产生财政激励。而非经济性公共服务（比如教育、医疗、社会保障等）的投资回报期较长，质量和水平也难以量化和标准化，难以迅速对地方政府的财政收入产生影响，所以地方政府往往就会减少对非经济性公共服务供给的投入，引起非经济性公共服务的供给的短缺，从而导致公共服务供给结构的失衡。

（二）政治激励

就政治激励来说，我国地方官员是由中央直接任命，中央政府和地方政府是实际上是委托人和代理人的关系，它们的目标存在差异，中央政府追求社会总体利益最大化，而地方政府追求自身利益最大化。另外，我国幅员辽阔，各地经济发展水平、资源禀赋的不同，导致了中央对地方政府官员难以形成综合、全面的考核指标，就使得中央对地方官员的监督成本很高，致使地方政府往往存在投机行为。可测性强的指标（比如GDP增长）往往对地方政府行为具有极强的激励作用，而不可测指标（比如教育、医疗、社会保障等）对地方政府行为的激励程度就较小。根据姚洋等人（2013）、罗党伦等人（2015）的研究，地方经济的增长直接影响到地方官员的晋升，也就是说中央政府往往根据可测能力强的指标来考核地方官員，从而决定地方官员是否晋升。基于自身的政治需求，地方官员在辖区内发展经济的动力非常强。所以，从政治激励的角度来看，地方政府财政资金投向经济性公共服务供给的激励作用远远强于非经济性公共服务供给。

（三）经济发展水平

对于不同经济发展阶段来说，地方政府在地方公共服务供给方面具有一定的偏向性，其主要原因在于各地区经济性公共服务和非经济性公共服务的存量和需求偏好存在很大的差异。同时，随着新媒体（微博、微信、抖音、哔哩哔哩等）的发展，辖区内的居民可以有效地向政府传递需求偏好的同时监督地方政府的行为，会对地方官员的投资偏好形成一定的约束。

就经济发达地区来说，经济性公共服务供给存量已经接近饱和状态，交通、能源、通讯等基础设施已经非常完善，财政自给能力的提高虽然会促进经济性公共服务供给的增加，但是增长幅度较小。随着经济发展的发展，辖区内居民的需求偏好发生改变，对非经济性公共服务的需求不断增加，同时他们可以通过适当的途径向地方政府表达自己的诉求。另外，经济发达的地区产业结构不断升级，为了吸引资本和人才，地方政府会致力于改善地区的投资、融资环境，提升教育、医疗和社会保障等非经济性公共服务水平。所以，当经济发展水平较高时，随着财政自给能力提高，地方政府会倾向于提高非经济性公共服务的供给。

就经济水平较低的地区来说，居民对于经济性公共服务的需求远远大于非经济性公共服务，同时地方政府官员在以GDP增长作为主要考核指标的激励机制下，为了发展经济，地方政府会将有限的财政资金投到周期短、见效快的基础设施建设上，而对于医疗、社会保障等民生性公共服务供给不足;也就是说，当经济发展水平较低时，财政自给能力提高会促进经济性公共服务供给的增加，抑制非经济性公共服务的供给。

三、结论

总体来看，财政自给能力会对地方公共服务供给产生影响，在财政激励和政治激励的双重作用下，地方政府热衷于追求经济增长，在公共服务供给方面地方政府更加侧重于经济性公共服务供给，忽视了非经济性公共服务供给水平的提高。随着地方政府财政自给能力的提高，地方政府往往更加倾向于将财政资金投入到经济性公共服务供给方面，造成非经济性公共服务供给的短缺，从而引起公共服务供给的结构性失衡。但是，经济发展水平的不同，财政自给能力对地方公共服务的供给的影响存在异质性，我们可以通过提高地方政府的财政自给能力来改善地方公共服务供给结构。具体来看，对于中西部地区经济发展水平较落后的情况，政策上可以向中西部，特别是向西部省份倾斜，增加对中西部地区的财政资金投入，同时，中西部地区可以积极进行产业结构调整，有效承接东部地区的产业转移，同时结合地区特色发展旅游、绿色农产品加工等优势产业大力发展经济，加快中心城市建设，创造地区经济发展的增长点，带动区域经济的发展，缩小中西部地区经济发展的差距，提高自身的财政自给能力。

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[6]李伟. 我国省级政府财政自给能力差异研究[D]. 东北师范大学.

作者简介：

第一作者：陈丹（1995-），女，汉族，苏州大学在读硕士，主要研究方向财政学。

第二作者：陈露（1995-），女，汉族，重庆理工大学在读硕士，主要研究方向资产评估。