减污降碳协同推动县域绿色低碳发展

□ 马爱民

2020年9月22日，国 家 主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表的重要讲话中指出，《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。实现碳达峰碳中和目标愿景，是党中央深思熟虑后作出的重大战略决策，是我国实现高质量发展的内在要求，也是我国对国际社会的郑重承诺。

从全球来看，各国都经历了从污染治理走向减污与降碳并行的历程。“二战”以后，随着各国经济快速发展，科技日新月异，环境污染问题也引起了各界关注。1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议，标志着国际社会正式向环境污染问题宣战。进入20世纪80年代以后，气候变化加剧、生物多样性锐减、臭氧空洞扩大、荒漠化蔓延等一系列的生态环境问题日益突出。在此情况下，联合国于1992年在巴西里约热内卢召开环境与发展大会，开启了向可持续发展模式的转变。会议的成果文件《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《关于森林问题的原则声明》和《气候变化框架公约》《生物多样性公约》等反映出国际社会更加关注生态环境问题，而不仅仅是污染治理。

中国环境治理的历程与国际社会走过的历程基本一致。党的十八大以来，我国生态文明建设和生态环境保护取得历史性成就，生态环境质量持续改善，碳排放强度显著降低。2021年，全国地级及以上城市空气质量优良天数比率达到87.5%，较2015年提高6.3个百分点；
细颗粒物（PM2.5）年均浓度降至30微克/立方米，较2015年下降34.8%。全国地表水国控断面水质优良比例较2015年提高了18.9个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降8.5个百分点。碳排放强度显著下降，截至2020年年底，中国碳排放强度较2005年降低48.4%，已经基本扭转了二氧化碳排放快速增长的势头。

但是，我们必须看到，我国生态环境保护形势依然严峻，结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，建设美丽中国和实现碳达峰碳中和目标愿景任重道远。2021年全国地级及以上城市中仍有四成左右空气质量未达标；
PM2.5平均浓度仍然高于先进国家水平；
单位GDP能耗、单位GDP用水量等资源消耗水平仍然较高；
二氧化碳等温室气体的排放仍在增长，尚未实现排放达峰。

因此，我国面临同时应对治理污染和控制温室气体排放的严峻挑战。发达国家已经基本解决环境污染问题，且多数国家已经实现碳排放达峰，进入了强化降碳走向碳中和的阶段。许多发展中国家还处在工业化初期阶段，不论是工业污染物还是温室气体的排放量都比较小，减污和降碳的任务不像中国这样重。与这些国家不同，当前我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，生态环境多目标治理的要求进一步凸显，协同推进减污降碳成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。

2020年以来，习近平主席在众多重要国际场合阐述中国的“双碳”目标和举措，在中央政治局有关会议和集体学习中研究部署落实碳达峰碳中和工作，在中央经济工作会议、中财委会议提出做好碳达峰碳中和工作的基本思路和近期安排。2021年10月，我国先后制定发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，完成了实施“双碳”战略的顶层设计。

绿色低碳发展是落实“双碳”战略的重要途径。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出，到2060年，要全面建立绿色低碳循环发展的经济体系、清洁低碳安全高效的能源体系。绿色发展，即在发展的同时保护环境。循环发展，即在发展的过程中提高资源利用效率，节约资源。低碳发展，即在发展的过程中逐步实现与碳排放的“脱钩”，以更低的碳排放实现发展目标。

减污与降碳的协同是完全可能的。第一，环境污染物与温室气体排放具有高度同根、同源、同过程的特性。化石能源消费、工业、交通运输、居民生活等既是环境污染物的主要来源，也是温室气体排放的主要来源，减污和降碳有一致的控制对象。第二，2015年修订的《大气污染防治法》增加了专门条款，要求实施大气污染物和温室气体协同控制，为实施减污降碳协同治理提出了法律要求。第三，2018年4月，应对气候变化职能由国家发展和改革委员会转隶新组建的生态环境部，为强化减污与降碳协同增效提供了更好的组织保障。

推动形成减污降碳政策合力是落实双碳战略的重要内容。推进双碳战略的实施是一项复杂的系统工程，需要各级政府部门、经济社会各领域、各行业的密切合作。落实双碳战略的“1+N”政策体系正在形成，多个领域的政策已经出台。作为主管生态环境和应对气候变化工作的生态环境部门，同时承担减污和降碳的职责，要统筹考虑减污和降碳的要求，积极形成政策合力，同向发力，同频共振，力争事半功倍之效；
要发展行之有效的政策工具，特别是坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合；
还要建立健全“双碳”工作激励约束机制，调动社会各界的积极有效参与。

习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时提出，“十四五”时期我国生态文明建设，进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。会议提出，要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手。生态环境部门认真落实党中央、国务院战略部署，对做好减污降碳协同增效进行了总体设计。2021年1月9日，生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》。2022年6月，生态环境部、国家发展和改革委员会等七个部门联合发布《减污降碳协同增效实施方案》，明确了指导思想、工作原则和主要目标，提出了开展模式创新、强化支撑保障、加强组织实施等具体措施。

虽然实现减污降碳协同增效切实可行，但要真正做到并不容易，需要统筹谋划，精心设计，积极行动。要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，需要调整经济结构，优化产业布局，明晰治理路径，推动政策协同，勇于创新机制，完善法规标准，强化科技支撑。

所谓减污与降碳的协同，首先是减污和降碳二者的同向发力。一方面，在控制温室气体排放的过程中减少其他污染物的排放。由于大气污染物与温室气体具有一定的同根同源性，采取产业结构调整、能源结构优化等措施，可以为碳排放达峰和空气质量达标发挥双重支撑作用。另一方面，在控制工业污染物排放及生态文明建设过程中，也可以同时减少二氧化碳及其他温室气体的排放。例如，通过加强山水林田湖草沙系统治理，大规模绿化国土空间，推行草原森林河流湖泊休养生息制度，健全耕地休耕轮作制度等，既能维护和加强生态系统功能，又能提高固碳能力。再如，落实《蒙特利尔议定书》要求，减少损害臭氧层物质的排放，既能保护臭氧层，也能减少温室气体排放。

减污与降碳协同的另一方面，是避免相互之间的负面影响。虽然减污与降碳从总体上方向一致，但并非总是完全一致。污染治理特别是末端治理，如采取电厂脱硫等行动，往往会增加能源消耗，产生温室气体排放，因此，减污时也要进行不同技术路线的比选，除了评估减污的效果，也要注重控制碳排放。采取降碳行动的同时也可能带来其他环境影响。例如，在开发光伏、风电等可再生能源的过程中，需要认真评估其可能带来的环境影响，从而同步实现减碳与改善生态环境质量。

减污与降碳协同需要加强源头防控。温室气体的特点决定了它一旦产生，就难以通过类似污染物末端治理的手段消除。大规模发展碳汇存在困难，碳捕集、利用和封存技术尚未真正商业化，还需要解决成本和环境风险等问题。而污染物虽然可以通过末端治理解决，但这一过程中需要消耗能源资源，反而加大了温室气体的排放压力。因此，源头防控是实现减污与降碳的最佳选择。要加强准入管理，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。新建项目要采取先进适用的工艺技术和装备，能耗、物耗、水耗要达到清洁生产先进水平。

减污与降碳协同需要突出重点领域。污染物排放和温室气体排放来源很多，涉及经济活动和日常生活的方方面面。控制温室气体排放也有很多路径，但最主要的途径还是能源绿色低碳转型和作为主要排放源的工业、交通运输、居民生活领域的低碳转型。在能源方面，要建设以非化石能源为基础、电力为主体的清洁低碳安全高效的现代能源体系，实现能源电气化、电力脱碳化。要大幅度提高能源综合利用效率水平。以二氧化碳排放控制目标倒逼对化石能源的消费总量控制，推进非化石能源对化石能源的存量替代，严格控制化石能源消费总量。大力发展非化石能源，不断提高非化石能源在能源消费中的比重，逐步形成以非化石能源为基础的气候友好型能源系统。在工业方面，要加快绿色化改造，加快调整产业结构和构建绿色低碳制造业体系，严格执行高耗能行业产能控制，推进重点行业优化升级和低碳化转型，推动工业领域率先达峰。在交通运输方面，要形成合理的交通运输体系，完善交通运输基础设施，发展新的交通工具，提升电气化与低碳能源替代水平，发展公共交通，构建绿色出行体系。在居民生活方面，要提升建筑节能标准，推进既有建筑节能，开展建筑的绿色低碳能源替代，推进零碳建筑试点和规模化推广。

减污与降碳协同需要建立协同机制。首先是技术研发应用协同。要加快重点领域绿色低碳共性技术的研发、示范、系统集成和产业化。第二是减污降碳法规标准协同。要将协同控制温室气体排放纳入生态环境相关法律法规，完善生态环境标准体系。研究制订重点行业温室气体排放标准，制定污染物与温室气体排放协同控制可行技术指南等，推动污染物与温室气体排放协同控制。第三是减污降碳政策协同。避免各项政策之间相互矛盾，推动环境保护和应对气候变化政策形成合力。第四是减污降碳管理协同。统筹考虑污染物排放和温室气体排放相关监测、报告、评价、执法、考核、信息平台等方面。

县域是我国非常重要的行政管理单元，县域发展必须考虑其自身特点。县域经济的构成具有多样性和综合性特征，既包括农业工业和服务业的产业经济部门，也包含与之配套的关联性辅助性产业部门。县域发展具有相对独立性特征，即不同县域的自然条件、资源优势、历史基础、发展战略等各不相同。县域经济还具有农村性特征，大部分县域经济发展的基础是农业产业，工业和服务业的发展也往往依赖其农业条件，而农业产业发展大部分是在农村地域范围内进行的。这些特点决定了县域的绿色低碳发展不像大城市那样聚焦于工业活动，而必须更加强调农业农村的绿色低碳发展。

县域绿色低碳发展需要充分发挥政府与企业的作用。不论是污染物排放，还是温室气体排放，都是典型的具有外部性的问题，不能寄希望于企业自发采取行动，政府必须发挥主导作用。特别是在制定实施法规标准、政策措施、战略规划等方面，确保社会公平。但是，污染物和温室气体的排放主体是企业，减排的责任主体也只能是企业，只有充分调动企业参与，才能真正实现减污与降碳的协同，才能实现双碳目标。能够搭建起政府与企业联系的工具有很多，包括法规标准、行政管理、技术支持等。其中，市场机制应该受到特别关注。充分发挥政府主导作用，并不意味只能采取法律手段、行政手段解决环境治理和温室气体减排问题。在解决效率和治理成本方面，市场机制可能具有更大发挥作用的空间。

政府的作用主要在以下几方面：一是促进减污降碳工作的主流化。应对气候变化和环境保护都是跨区域、跨部门、跨领域的工作，不是一个独立的行业，必须全方位、全过程融入经济社会发展活动。为此，需要将减污降碳工作纳入地方、部门国民经济和社会发展规划统筹，强化实现目标的能力保障，包括法规政策、金融、市场、技术等。二是筑牢基础能力。需要建立和扩大专业队伍，提升减污降碳协同监测能力，健全排放源统计调查、核算核查、监管制度，编制辖区温室气体排放清单，评估减排潜力，制定落实“双碳”目标的路线图、时间表、施工图。三是落实“双碳”目标的长期规划。提出本地区“双碳”行动的指导思想和工作原则，明确目标和任务，勾画实现目标的路线图、时间表、施工图，确定重大举措和重点项目。四是加强监管。建立强化监管体系，加大执法检查力度，强化信息披露制度，定期评估工作进展，及时发现存在问题，不断完善政策措施。

对企业来说，需要强化控制温室气体排放能力。为此，要准确把握政策要求，适时制定减排策略，不断提高自身能力，包括开展相关排放因子的实测，提高编制温室气体监测计划、核算报告的水平，认真遵守相关信息披露要求等。制定和实施控制温室气体排放策略对企业未来发展至关重要。第一，在投资方向上，应该尽量避开限制类、禁止类的领域，选择鼓励类的方向，这样可以从投资一开始就占有主动地位。第二，企业要实现减排的目标，需要在两种不同的途径中做出选择。一种是采取自身减排的主动性措施，比如通过实施技术改造，来实现减少温室气体排放的目的；
另一种是利用政府建立的市场机制，包括全国配额市场，也包括若干年前开始的自愿减排市场，当然还有下一步可能会参与的国际碳减排市场。第三，按照自身的减排策略做好相关工作，包括研发或引进低碳技术，实现能源替代，有效管理碳资产等等。

县域低碳绿色发展必须关注农林领域。农林领域和气候变化的关系具有双重性，农林领域既容易受到气候变化的不利影响，也是温室气体的重要排放源。如种植业水稻的甲烷排放、化肥使用的排放、养殖业中的动物粪便排放、农业机械用能排放等。一方面要尽量减少其产生的排放，另一方面要采取适应气候变化的措施，减轻气候变化带来的不利影响。林业在适当管理下可以成为碳汇，但也可能成为排放源。因此，应该巩固现有碳汇，加强森林管理，防止毁林砍伐，同时要扩大植树造林，不断提升生态碳汇。

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