法解释学视阈下的市域社会治理内涵分析

潘文雯

（宁夏大学 法学院，银川 750021）

市域社会治理是中央政法委秘书长陈一新于2018年首次提出的治理新概念、发展新模式。中共十九届四中全会延续该命题并进一步谋划布局后续措施，致力于快速推动实现市域社会治理现代化。市域社会治理因其对基层社会治理格局的创新，受到理论界和实务界的密切关注。那么，到底何谓市域社会治理？其大多被模糊定义为在市域范围内解决治安管理、环境保护、群众纠纷等社会问题的治理过程。近些年来作为被广泛关注提及而法律语义却并未被现行立法所明确界定的用语，市域社会治理一般被视作不言自明的概念，其可能具有的法学理论和司法实践意义尚未被充分揭示。推进市域社会治理现代化，从而实现国家治理体系和治理能力现代化，是市域社会治理理念动态演进的必然趋势，也是其必须达到的理想目标。因此，从法解释学视阈下准确分析把握市域社会治理的科学内涵，为市域社会治理现代化进程提供坚实的发展依据与科学的方向引领，具有深刻的理论和实践价值，必须给予高度重视。

（一）治理对象要素：
“市域” 范围的划分

市域社会治理即 “市域” + “社会治理” 。要想透彻分析市域社会治理的内涵，首先必须准确界定 “市域” 这一词汇所包含的具体范围。

“市域” 一般意义上包括 “直辖市” “地级市” “县级市” “较大市” “设区的市” 等各行政区划。具象到市域社会治理这一概念中，全国市域社会治理现代化工作会议则将 “市域” 的范围确定为 “设区的市” 。在学术界以及实务界中，也大多认同 “市域” 指的是 “设区的市”[1]。但也有学者认为 “市域” 可以按照字面意思认定为 “城市界线以内”[2]。而在实践中，按照上述定义进行操作实施，仍然存在某些不能完全被涵盖的问题。因此，将 “市域” 限定为 “设区的市” 的理论仍需进一步分析探讨。

一是 “不设区的市” 同样参与开展市域社会治理工作。在理论上将 “市域” 界定为 “设区的市” ，但在实践过程中，诸如广东东莞市和中山市、甘肃嘉峪关市、海南儋州市等不设区的地级市也同样积极参与到市域社会治理现代化的建设中，并取得了丰硕的治理成果。设区的市之所以能够成为社会治理的市域载体，在于其承上启下的枢纽地位所带来的独特空间优势和国家立法所赋予的地方立法权优势。因此，可以参与市域社会治理的城市必须具备 “设区” 和 “被赋予地方立法权” 两个基本要素。但前文所提及的不设区的地级市，根据《中华人民共和国立法法》规定，同样被赋予了看似只有设区的市为实施市域社会治理的便利性所享有的地方立法权。这些不设区的地级市同样在国家的支持领导下，有序参与市域社会治理这一历史命题。为此，将市域社会治理中的 “市域” 界定为 “设区的市” ，理论概念与实践存在冲突，该定义仍有待考量。

二是自治州同样参与推行市域社会治理。根据《中华人民共和国立法法》规定，自治州的人民代表大会及其常务委员会可以行使设区的市制定地方性法规的职权。由此可知，设区的市与自治州在法律层面上是并列的，是可以参与市域社会治理的有权主体。目前，全国自治州数量共计30个，作为与地级市、地区、盟行政地位相同的地级行政区，显然并不属于 “设区的市” ，不符合之前所提及的对市域社会治理的 “市域” 范围的把握[3]。但毋庸置疑的是自治州在法律上和实践中也被纳入市域社会治理主体的范畴中，积极参与社会治理活动，并致力于实现市域社会治理现代化。例如：2020年5月，中央政法委批复云南大理州正式列入 “全国第一期市域社会治理现代化试点城市” 。可见，市域社会治理在行政区划中将 “市域” 界定为 “设区的市” 并不能实现治理范围全覆盖。

综上所述，可以明确得出在全国推行的市域社会治理中的 “市域” 范围并不仅限于 “设区的市” ， “不设区的市” 和 “自治州” 等也被纳入了市域社会治理整体规划中。因此，将 “市域” 界定为 “设区的市” ，是对相关概念的限缩解释。基于此，将 “市域” 定性为在 “设区的市” 或拥有立法权的地级政区（地级市、自治州、盟）所辖空间范围，更加适用于社会治理的现实需求与发展延伸。[4]

（二）治理主体要素：
“主导者” 与 “执行者” 的定位

国家治理体系中，各个层级层次分明，在社会治理的领域内各司其职。国家和省级层面是站位较高的制度设计者、实践引导者，区县层面通常作为指挥践行者，对上级政策决议进行贯彻落实。而市域社会治理作为其中承上启下的中间环节，因其特殊的衔接地位，如何对其进行认定，是作为顶层设计的执行者，抑或是本层级和县域社会治理的政策主导者，尚有争议。以国家治理为视角，市域层级一般被定位为 “执行者” 。在该层面上，市域层级必须服从国家治理政策引导、符合国家整体治理规划、实现国家预期治理目标。但是，其在高位战略引领、制度体系创新重构、各方力量调配管控等方面的主导性作用并不突出。以基层治理为视角，市域层级作为 “主导者” 的作用发挥较多。市域社会治理的正式提出，就是为了实现社会治理重心自下而上，从县级向市级的转移，充分发挥市级层面 “主导者” 的显著优势，实现社会治理整体水平的进一步提升。市域社会治理要始终强调市级党委政府应树立宏观统筹意识，塑造主体多元、权责分明、协调联动、井然有序、文明和谐的市域社会治理大格局。社会治理是一以贯之的大工程，也是不可分割的社会整体任务。每一个层级都必须环环相扣，紧密相连。处于枢纽地位的市域社会治理，必须肩负起桥接国家治理与基层治理的重大责任。因此，市域层级在我国治理体系中既要扮演好上级政策命令执行者的角色，又要担任好基层协作联动主导者的职务。

（三）指向内容要素：
“社会治理” 的权限界定

社会治理概念的提出是对当下治理资源配置失灵问题的及时回应、有效回应。既实现了政府减负增能，提供高质量社会服务的治理目标，又满足了群众迫切的治理需求，增进人民福祉，构建和谐社会。[5]社会治理成为当前学术界以及实务界的热点话题之一，众多学者针对其概念、发展脉络、应用前景等展开了全面的探讨。但就其权限的界定仍莫衷一是，一般只是在大方向上强调系统治理、综合治理等。一是有观点认为社会治理即治安管理。这一理解显而易见是十分片面的，无论是从法律法规还是生活实践中，都可以深刻地感受到社会治理绝不仅仅只覆盖这一小部分，二者属于一种包含关系。例如：《中华人民共和国立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对本地区城乡建设与管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规。可知，社会治理在法律法规列举的众多方面都可以行使管理权，而不仅限于治安管理。二是还有观点认为社会治理是针对公共事务管理和公共服务提供的政策安排。社会治理在某种程度上是为了公共利益的保障与实现，但其更加追求的是公共利益与私人利益相调和的平衡态势。因此，社会治理不仅仅只是对公共事务、公共服务、公共利益的国家关切，更多的是对民生福祉、公众需求的聚焦回应，是对和谐社会、法治国家的致力践行。三是从社会控制到社会管理再到社会治理，可知其是一个动态发展的概念。随着社会发展的推进，相关概念也应随之不断调整适应。因此，社会治理的权限范围应当因时制宜，选择当下恰如其分的覆盖面进行解释。目前社会治理的权限主要从我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 “五位一体” 的总体布局出发，涵盖民生服务、城市文明、卫生健康、应急机制等，但并未穷尽列举。后期随着社会发展，其涵盖面必将进一步拓宽，围绕 “五位一体” 总布局而产生的众多社会新问题势必也将被纳入社会治理的范畴。

当前，对市域社会治理这一概念，主流观点将其定义为以市域为依托的城市农村治理融合体，依靠党委政府、社会组织、人民群众等多元主体，运用凝结法治化、智能化、复合化特点的党建、法律、道德、网络等综合治理手段，解决市域社会问题，促进市域社会的和谐稳定与良性运行的优化过程[6]。市域社会治理概念与其他相关概念，诸如社会管理、基层社会治理等密不可分。

（一）与 “社会管理” 的区别

市域社会治理概念的发展经历了 “社会控制” — “社会管理” — “社会治理” 三阶段，市域社会治理是社会治理大层面在市域视角下的一个小切入点。其与社会管理的区别主要表现在以下几点：一是基本内涵不同。从广义上讲，社会管理是旨在通过强有力的领导、决策和规制，提供与维持社会大小事务良性循环、稳步发展的社会机制。而社会治理是指在政府主导下，多元行为主体统筹联动、资源共享，在法律、道德、文化等多维框架内，对社会领域的各个环节进行细节推敲、完善管理，从而尽快尽早、尽善尽美地实现社会治理现代化目标，打造既有秩序又有活力的和谐社会[7]。二是权力主体不同。社会管理重在 “管” 字，更加强调政府作用的发挥与政府权力的强制行使。政府习惯于接管一切社会事务，习惯于指挥和控制社会，习惯于扮演 “全方位参与者” 。社会治理重在 “治” 字，更多地强调多元主体的平等参与，更多地实现了政府权力的下放与基层活力的释放。例如：社会治理的过程中形成了各种各样的治理方式与治理技术。

“街巷长” “网格员” “法律援助” 、政务微博等，各个社会主体均有权利也有义务积极参与到社会治理的实践过程中来。三是主要内容不同。社会管理意在通过政府职权的行使对社会进行统一有力的管理把握。社会治理的主要内容则是在党的灵魂领导下，加强和创新社会治理体制机制，以服务人民、造福群众为价值取向，实现社会公平正义。

（二）与基层社会治理的区别

基层社会治理是我国从20世纪80年代起探索建立的制度创新，是单一主体管理到多元主体共治的机制转变。从中共十六届四中全会提出的党政统领负责、社会各界协同参与的社会管理理念，到中共十八届五中全会秉承的全面共建共享社会治理格局，再到中共十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，无一不体现出基层社会治理多元共治、系统综合、共建共享的基本特征。

然而，伴随着社会问题的日益复杂、社会矛盾的日益突出、社会风险的日益加剧，只着眼于基层的社会治理模式不足以满足社会治理现实需求，市域层级的统筹决策成为突破基层社会治理僵局的关键点[8]。市域社会治理正是对当前迫切的治理需求困境的审视决策，是对基层社会治理机制的创造性延伸与扩展。相较于以县域为主的基层社会治理，它更加强调市域层级下的纵向统筹和横向联动，更加聚焦市域范围内治理水平的提升和治理成效的显著。除此之外，相较于以县域层级为主的基层社会治理，市域社会治理具有得天独厚的立法资源与技术优势。地方立法权的赋予为市域社会实现有效治理提供了强有力的法治支撑，既能够切实有效地解决现存的社会问题，也能够关涉未来可能出现的治理难题，使二者皆有法可依、有法可治。现代信息技术的应用使得市域社会治理更加智能有序、高效便捷，诸如云计算、大数据、物联网等，无一不为社会治理工作的开展提供了强大的技术支撑。而在新型科学技术的应用上，县域层级往往缺乏先进设备、高素质科技人才等，难以实现智能化治理全方位覆盖，通常需要地市级政府整体协调推进。[9]

（三）与城市社会治理的区别

市域社会治理是以城乡一体化为主要对象的治理模式，其概念范围包括但不限于城市社会治理，二者在日常生活中较易造成混淆，必须重点进行区分。一是针对主体不同。市域社会治理强调的是 “市域” 这一层级在整体治理体系中枢纽作用的发挥，包括所有属于该范畴的城市、乡村以及城乡结合地区。而城市社会治理强调的是城市区域内的治理问题的解决，意味着乡村地区并不被纳入治理范围中。二是目标客体不同。市域社会治理是基于我国社会快速发展，物质文明与精神文明丰富多样的现实情况，所产生的新型社会问题和社会风险的方法对策。城市社会治理则是对20世纪70年代经济全球化浪潮、资本分化流动、竞争加剧等突出城市问题的政策回应[10]。三是体系构成不同。市域社会治理在我国社会治理的实践过程中，不断探索形成了一套符合中国国情的 “党建引领” “五治融合” 的体系。城市社会治理则是各国基于本国经济发展进程、社会文明建设的实际需求所构建的适用本国城市治理的方式方法。

通过前文对市域社会治理概念的系统分析可知，从用语规范性上来看，市域社会治理是切合中国现实需要所衍生的相关概念，在中国现行法律上仅指 “设区的市” 或拥有立法权的地级政区（地级市、自治州、盟）所辖空间范围进行的社会治理活动。从概念的外延来看，正确界定市域社会治理有助于市域社会治理现代化理论框架的确立、巩固和市域社会治理法治化的探索实施。

从法律用语的规范性来看，市域社会治理必须明确将其内涵严格界定在 “设区的市” 或拥有立法权的地级政区（地级市、自治州、盟）所辖空间范围上，且市域社会治理在相关法律法规中不能够直接等同于基层社会治理，更不能够指代城市社会治理。如前文所述，市域社会治理在法律中已成为当前社会治理体系中的重要一环，具有独立的法律地位。为了保证法律概念的精确规范，法律实施的稳定有序，不仅在立法中不应出现内涵不一致的模糊表述，在非法律文件和日常生活中，也应当注意该概念的细心分辨与精确应用。

从市域社会治理现代化的角度来看，通过对市域社会治理概念的分析，可以进一步构想市域社会治理现代化的理论框架。并对该理论框架进行实践填充，打造全面现代化的市域社会治理共同体。市域社会治理现代化的理论框架主要有以下支柱：一是理念现代化。理念作为市域社会治理一以贯之的核心思想，具有不可忽视的方向性引领作用。市域社会治理要始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持维护最广大人民群众利益的民本理念，坚持各个治理主体携手共赢的合作理念，坚持多元治理方式多管齐下的融合理念，坚持因地制宜的创新理念，贯彻落实市域治理的理念现代化。二是体系现代化。体系的构造关乎着市域社会治理现代化的机制完善与能力提升。必须在党建引领下，不断加强群众自治激发治理活力，不断运用法治手段完善治理能力，不断发扬道德情操提升治理水平。三是机制现代化。市域社会治理现代化的实现关键取决于其运行机制是否完备有效。市域社会治理机制现代化必须要在顶层设计上进行宏观把控，为其微观层面上的操作运行，最终目标的全面实现提供制度保障。[11]

从法治化的视角来看，市域社会治理概念的准确界定和解读有以下几点优势：一是可以精准把握能够行使地方立法权的主体范围，做到 “拾遗补缺” 。市域治理在国家治理体系中的特殊地位，使其地方立法从属于中央立法，不可能也不必要建立起一整套独立的法规体系。主要是对于中央立法的补充与说明，使之细化到地方实施的实际情况与具体环节，是对国家治理体系的 “拾遗补缺” 。[12]二是市域社会治理下的地方性立法可以因地制宜、因时制宜，紧密结合本地区实际情况，量身定制具有极强针对性和适用性的地方性法规。例如：宁夏回族自治区银川市人大常委会关注人民群众实际需求，结合地方特色，先后制定出台了一批紧贴民心的 “小切口” 立法，切实解决了人民群众关心的重点、热点、难点问题。三是市域社会治理相对国家治理的原则性而言具有较强的实践性。在法治化上，国家治理出于 “全国一盘棋” 的大局观念，在根本问题、重要问题上通常只提供方向指引，并未同步提供细化措施。而市域社会治理中的地方立法正是在立足于本行政区域地区特色的基础上，制定符合实践需求且可操作性强的治理法规，极大地增强了市域社会治理的力度和效度。

对于市域社会治理这一概念的深入研究，有益于明确法律用语的具体内涵及相关外延，并得出能够加快推进市域社会治理现代化进程的法解释学结论。无论是对市域社会治理概念构成要素的逐一探讨，还是对 “社会治理” 概念的组合分解，抑或是对其相关概念的联系区分，法解释学的目的不仅仅只是单一的依靠语义和语用分析得出结论，明确该概念究竟应当是什么，更多的是通过概念的分析，思考其在法律体系中的地位，明确该概念能够做什么，怎么才能够实现其内在蕴含的价值目标。从社会治理发展的历史来看，随着社会基本价值判断走向的变迁，市域社会治理规范及其解释也在随之变化，必须始终将其置于现实历史的定位中，每一阶段都致力于社会和谐稳定的实现。

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