基于公共服务均等化目标下教育资源分配分析——以2019年安徽省统计数据为例

周伟，李玉琪

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

20世纪90年代我国实行的分税制改革对于中国的发展更是起着重要的引导作用，建立地方转移支付制度的同时，基本公共服务均等化的目标也在分税制度的推动下被提出，基本公共服务均等化政策2002年正式纳入政策议程。2005年，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》认为，居民居住、交通、教育和文化方面的生活条件有较大改善，但仍然需要坚持发展，并且首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的建议；
2006年“完善基本公共服务体系，提高政府管理和服务水平”成为社会主义和谐社会的目标之一；
2007年党的十七大重点强调“推进基本公共服务均等化建设，完善公共财政体系”，认为缩小区域之间发展的差距、实现基本公共服务均等化至关重要，应当围绕基本公共服务均等化的建设推进和完善公共财政体系；
2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》同样强调推进城乡基本公共服务均等化任务的重要性；
2012年《国家基本公共服务体系十二五规划》提出健全区域基本公共服务均等化体制机制的要求；
2016年，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要更是进一步提出健全教育、体育、文化、住房和医疗等基本公共服务体系的重要性；
2021年习近平总书记在中央财经委员会第十次会议中亦明确提出完善市场经济体制、加强区域发展平衡、推进普惠性和基础性保障设施，以推进基本公共服务均等化的发展。基本公共教育更是作为该政策中最迫切需要实现和完善的部分，实现基本公共教育资源的均等化不仅有利于缩小城乡之间的差距，更能够促进教育公平和教育配置效率的提升。

关于基本公共服务的具体含义以及公共服务均等化的概念界定，早期学者有着不同的观点和说明:有学者指出“人均财力的均等化、公共服务标准化和基本公共服务”最低公平三种公共服务均等化模式，该学者从代表性的角度出发，将基本教育服务这一与人们生活密切相关的指标作为基本公共服务的二级层次领域[1]；
有学者依据我国社会主义市场经济还需要继续完善的条件，认为“应当通过完善财政体制和财政保障，来实现地区居民接近主要公共服务项目的能力、机会和权利，政府实现社会公平、公正的过程就是实现公共服务的过程”[2]；
有学者将基本公共服务理解为“公共服务可以使得公众的某种需求得到满足，它是有国家行为介入的，涉及人与人之间平等关系的服务活动”[3]。

提出了“公共服务是公共部门基于社会公共资源、设施，为具有特定需求的公共群体提供的服务”的学者，同样对于公共服务均等化给予了一定的设想，他们认为公共服务均等化应当分为两个部分：作为过程的均等化，是社会财富分配的具体过程，是在政府的主导作用下实现的成果；
作为结果的均等化，则是社会财富分配的活动结果[4]。提出不同观点的学者则是将地区之间基本公共服务均等化以及城乡之间的基本公共服务均等化作为基本公共服务均等化的两个层次进行的说明[5]。

随着公共服务均等化政策的不断推进，学者在建立模型进行综合分析的基础上，对于评价公共服务均等化的指标体系进行了相应划分，基本教育始终是学者们评价公共服务均等化与否的重要指标。有学者对于基本公共服务水平综合指数进行相应的划分，并在此基础上将基本公共教育作为二级指标进行评估，同时具体细分到“万人普通小学数(所)、万人普通中学数(所)、小学专任教师师生比(%)、普通中学专任教师师生比(%)”这4项三级指标[6]；
也有学者赞同将基础教育作为中国公共服务均等化水平的指标[7]。

而对于基本公共教育所体现在公共服务中的作用，不少学者对其进行了重点阐述。有的学者从地区差别视角出发，认为基本公共教育是公共服务的重要领域之一，发展教育、促进教育都是政府理应承担的职责[8]；
有的则基于财政的投入提出基本公共教育均等化是实现基本公共服务均等的关键，是其首要的任务[9]；
有学者提出了“教育服务均等化是公共服务均等化的核心要素，是社会人民享受教育机会，掌握教育公平和缩小教育差距的重要途径”的观点[10]。

通过对近几年国内相关学者对于基本公共教育服务均等化的研究可以发现，目前基本教育是基本公共服务的重要指标之一，实现基本教育服务均等化对于提高社会公民的满意度、认同感具有重要的促进和推动作用，逐步提升各地区基本教育服务水平，缩小城乡教育质量和教育水平的差距，推进基本教育服务均衡发展是目前实现基本公共服务均等化新发展的重要目标和必然要求。

针对基本教育服务效率问题的研究，国内学者的研究方式日益增多，研究内容日渐丰富。有的学者从资源流动的视角出发，分析教育资源流动方面的内容[11]；
有的则是通过建立泰勒指标评估体系框架，进而评估义务教育供给区域非均等化情况，进而分析教育资源的配置效率情况[12]；
也有学者从中国分税制度下中央和地方财政分配不均的角度出发，研究财政缺口对城乡基本公共服务均等化的影响[13]。

通过部分学者的相关研究可以发现，关于基本教育服务效率的实证研究大多是集中于指标体系的评价，对于“投入—产出”方面的研究较少。据此本文在既有研究的基础上，通过对安徽省16个城市2019年的相关数据进行系统分析，运用DEA模型对相应的基本教育服务均等化的供给效率进行研究。

(一)研究方法

数据包络分析法(Date Envelopment Analysis,简称DEA)是美国的运筹学家Charnes、Coopor和Rhodes在1978年基于“相对效率评价”的基础上发展起来的一种确定性的非参数效率评价方法。在DEA模型中，被评估对象作为决策单元显示，称为DEM，通过选取投入和产出数据，利用线性规律，以最优投入—产出作为生产前沿，构建曲线模型，其中，有效值位于前沿面上则效率值为1，无效值位于前沿面外则定为一个大于0小于1的效率值。DEA模型可以细分为CCR、BCC和DEA-Malmquist 指数模型三种。

本文采用其中最基本的CCR模型进行分析，该模型是由 Charnes、 Cooper 和 Rhodes 于 1978 年提出，用于计算规模报酬不变情况下的资源配置效率，教育资源分配重要投入要素中政府的财政投入以及各地区各类别教育经费是重要的物力资源，教育投入的最终目的在于实现社会公众的公共期望产出，因此产出要素应重点包括受教育人口的数量和占比，在CCR模型中能够有效实现投入数据与产出数据的效率比以及综合效率数值，以此来评价安徽省16个地级市之间基本教育服务均等化相对有效性，以及某地区相对于其他地区是否同时技术有效和规模有效。

(二)指标选取与数据来源

本文数据主要集中在小学、初中和高中三个阶段的教育供给和产出，为获取安徽省16个地级市的较为详细的投入产出数据，使得数据的选取更加科学有效，指标中所需数据分别来自《2020年安徽省统计年鉴》和《2020年安徽省教育统计年鉴》，着重探讨2019年安徽省基本教育服务均等化配置效率，为安徽省“十四五”期间基本教育服务均等化的发展提供参考和帮助，进一步推进新时代教育现代化发展。

基本教育服务的均等化配置效率的影响因素一直被许多学者所探讨和说明，有学者分析认为对基本公共服务水平影响最为重要的因素分别是区域经济的发展水平、政府的财政投入以及地区城市化水平[5]；
有学者认为各个地区、城市之间基本公共服务水平的差距主要与城市经济发展水平、城市规模存在着对应的关系[14]；
有学者总结得出经济发展水平、人口密集度和财政能力对基本公共服务水平有非常重要的影响[13]；
也有学者将经济发展水平、城镇化率和财政水平均等化等因素作为考虑要素[7]。

通过近几年学者的研究分析可以得知，财政投入是基本公共服务中必不可少的重要投入要素之一，据此本文选取地方财政教育性经费反映各地级市教育投入的整体水平，并通过对比城镇小学、初中和高中平均教育投入和农村小学、初中和高中平均教育投入，进而评估财政投入均等化的基本情况，产出指标则是主要集中在各市各年级升学率、平均万人口中受教育人数和各市文盲人数这三个指标，具体指标构成如表1所示，具体数据如表2 所示。

表1 DEA分析基本教育服务指标体系

表2 DEA分析基本教育服务指标具体数据

(三)结果分析

近年来，安徽省不断加大对基本教育服务的财政投入，取得一定效益和成果的同时，也需要重视实际中存在的问题，通过对投入和产出指标的分析，可以进一步看出存在的有待改进的问题，对于后续教育事业的发展具有重要的推动作用。本文主要通过DEA模型中CCR指数模型进行数据分析，进而得出安徽省16个地级市技术效益、规模效益、综合效益、剩余变量以及松弛变量的有关数值，从而得知各个地区是否达到DEA有效，具体数据如表3所示。

表3 DEA分析安徽省16个地级市基本教育服务效率情况

据表3可知，安徽省16个地级市中非DEA有效的城市占据了绝大多数，整体上并没有实现DEA有效。通过计算可以得知，综合收益的均值为0.782，技术效益的均值为0.872，规模效益的均值为0.896。安徽省只有淮北市、铜陵市、黄山市、亳州市和池州市这5个城市的基本教育服务均等化DEA有效，其综合收益的数值为1，并且剩余变量、松弛变量两项都为0，这就表明这些地区相应投入和产出都已经达到最优状态，反观其他11个地级城市的DEA则都没有达到效用，宿州市的产出量更是所有城市中唯一没有达到最优状态的，教育要素利用不足，财政投入应当获得的效益同样没有达到，其中安庆市、合肥市、阜阳市的教育财政投入量更是明显的不足，投入和产出都需要进行一定调整、必要的优化才能真正地实现DEA有效，促进教育资源配置的有效性。

也可以看出，各个地级市之间基本教育服务均等化的效率差异显著，且与各地区经济水平之间并无直接的正相关联系。淮北市、铜陵市、黄山市、亳州市和池州市这些城市的基本教育服务均等化实施情况良好，但该5个地级市并不全然属于安徽省经济发达地区，反观经济发达地区，合肥市、芜湖市既没有实现综合效益，且剩余变量、松弛变量均大于零，表明其投入和产出都并未达到足够理想的状态，从而可以看出这些地区经济逐步提升的同时，教育服务却没有实现相应的提升，这是发展基本教育服务均等化工作中非常值得关注的重点。

通过对比规模效益、技术效益和综合效益的情况，不仅能够看出目前这些地区技术、设备和配置方面的差异和欠缺，而且可以分析出生产规模、投入效率等方面所存在的问题。经济发达地区注重经济水平发展的同时也理应关注基本教育服务均等化水平和质量的提升，经济水平较为欠缺的地区，关注的重点则应是集聚在投入和产出的效率方面，加大产出规模的同时，也需要关注相应财政投入的程度是否足够，从技术、管理、设备和相关配置等方面入手，以更好地发挥投入的规模效益和技术效益，从而进一步促使投入和产出都实现最优化。

依据上述的研究数据和研究结果可以得知，安徽省整体基本教育服务均等化仍然存在着需要优化的空间。教育问题是目前全社会密切关注和热议的重点话题，基本教育服务均等化的实现是新时代推进教育公平化最有效的途径。

通过数据分析可知，安徽省的教育产出量没有实现全面效益，教育资源利用不足、财政投入不足、经济发展不均衡、政府协调管理不到位等问题依然显著。其中，宿州市存在着教育产出效益不高、教育要素利用不足、基础教育设施和设备配置不当等问题，反映出当地政府就有关基本教育资源利用效率有待提高，也说明优化教育资源配置效率对提升教育服务水平、实现教育机会公平的重要影响；
安庆市、合肥市、阜阳市财政经费投入不足、财政投入分配不均衡、结构不合理等问题，则体现出政府加大教育服务投入对实现基本教育服务均等化的关键作用；
反观淮北市、铜陵市、黄山市、亳州市和池州市，这些城市的基本教育服务均等化实施情况良好，但该5个地级市并不全然属于安徽省经济发达地区。而经济发达地区，合肥市、芜湖市既没有实现综合效益，且剩余变量、松弛变量均大于零，表明其投入和产出都并未达到足够理想的状态，这种区域经济与教育均等化配置效率间所呈现的负相关性，说明经济发达地区需要加大教育投入的物力资源以及提高政府的重视程度，同时也反映出加强对基本教育服务监督评价的重要性，是实现投入—产出效益最大化的重要途径，亦是提高基本教育服务高质量发展的关键要点。

基本教育服务均等化需要政府的高度重视，既是实现教育公平、促进教育机会平等的关键路径，更是实现共同富裕的重要环节。基本教育服务是为社会服务的活动，它与社会经济的发展和人民的日常生活存在着密切的关联，只有将管理工作落实到实际当中才能真正了解社会公众对基本教育服务的需求，因此针对基本教育服务均等化的实现规划出合理、实际且有效的对策建议的重要性不言而喻。

本文主要从政府主导的角度出发，基于公共服务均等化的目标针对安徽省现存的基本教育服务中财政经费投入效益不高、财政资源配置效率不足、财政经费结构不合理，教育资源利用不合理、利用效率不高，教育服务监督评价不到位，监督评价体系不健全等问题出发，提出整体的优化建议和改进措施，推动安徽省各个地区有效地实现基本教育服务均等化，并进一步提高教育机会和教育资源中公平性的获得。

(一)优化财政投入

通过上述分析可知，安徽省综合收益的均值为0.782，技术效益的均值为0.872，规模效益的均值为0.896，整体上并没有实现DEA有效，安徽省仅有5市达到DEA有效，且通过统计数据得知，安徽省地方财政教育性经费平均为57万元，且仅有合肥市与阜阳市达到100万元以上。各地区想要实现基本教育服务均等化，政府投入是必不可少的影响因素，中央在进行财政宏观调控的同时，各地区政府要主动承担起直接推动基本教育服务发展的首要责任和作用。针对不同地区之间经济的发展水平存在较大差异，政府同样有责任依据不同地区不同的教育发展水平和教育发展质量实施相对均衡的调控政策，尤其是地方政府，他们对于各地区民众的诉求、期望了解得更为深刻与具体，对于各地区基本教育服务的均等化水平掌握得也更为透彻。

实现基本教育服务均等化的过程中，财政投入是最直接的投入形式和最重要的投入资源，体现出政府在基本教育服务发展中所理应承担的重要职责。因此各地区政府应当发挥出财政管控、行政督导、规章约束的职责。在财政经费投入方面加强政府的主导作用，加大各地区财政经费投入。在加大财政投入的同时，也需要考虑到政府在根据各地区经济条件的不同而优化财政投入结构中的作用，以发展教育事业为前提，落实基本教育财政经费的投入，使得经费支出与地区经济发展水平相适应，以保证投入产出效用的最大化。政府应当在宏观层面进行统筹规划，从而调整由于地区经济条件不一所导致的财政投入不均衡，从而确保财政经费能够更有效地流入薄弱、不足和缺乏的部分和地区，有效减少财政投入流向不均情况的出现，利用好财政经费。同样在财政资源配置方面也需要强化管理，加大优化措施，制定出合理、完善的评定指标，为后续基本教育服务的发展建立系统、规范的评估标准，以更好地实现基本教育服务的均等化。政府合理地发挥主导作用，不仅能够使得教育资源更加优化，更能够促进财政效益的稳步提升，从而真正做到教育经费投入的合理化、均衡化，使得基本教育服务获得真正优化，解决教育服务均等化投入存在的不足、不合理、不均衡问题，才能在最大程度上发挥出政府在基本教育服务均等化进程中的主导作用。

(二)推动资源优化

根据2019年度有关数据，安徽省普通小学、初中和高中的生师比分别为18.1、13.5和13.5，2018年度相关数据分别为18.3、13.2和13.7，相较于2018年，普通小学、高中的生师比整体呈逐渐下降的趋势，同时都下降0.2个点,有所改善。教师作为基本教育服务重要的教育资源，足够的生师比以及良好的教师质量和水平对于教育服务质量和公平都起着积极的推动作用，同时也体现出合理地配置教师资源的重要性。同样根据相应的数据可以得知，2019年度安徽省总体普通小学、初中和高中的学校总数分别为7 792所、2 840所和667所，加大教师资源投入的同时，基础设施的建设也是不可或缺的一部分。

提高各个类别基础教育阶段教师的录用比例，提升教师待遇，加强对教师能力和水平的审核和考察，争取逐步提高普通小学、初中和高中的师生比例，促进基本教育服务均等化教师资源的完善是相关政府部门针对当前基本教育服务中存在问题应当采取的措施。教师是教育的基础，优化教师资源，规范教师队伍的人才储备，只有具备任教资格的教师才能支撑基本教育的发展。另外也需要为弱势地区的教师提供必要的培训，根据教师自身需求进行培训，保障教师能力与水平的提升，培训的内容也应当发挥到实处，为教师提供自主订立课程体系和课程内容的条件，如此才能使得教师的工作更加顺利地开展，推动整体教师队伍的建设不仅有利于基本教育服务水平的提升，更有助于基本教育服务中教师资源的改善，切实推动教育资源的优化。

民办教育学校是目前教育事业发展中重要的教育资源，鼓励和推动民办教育学校的发展对于扩大学校的设施规模十分重要，在鼓励民办教育学校发展的同时，也需要规范相应的办学条件，严格按照规章制度进行，采取规范合理的政策制度用以规范民办教育学校的建设和发展，使得社会整体的学校资源都能够在有关规章制度的监督和约束下优质均衡发展，同时也应当采取必要的管理措施，建立由各地方教育主管部门、各级各类学校等多方责任主体所构成的协同管理体制，对于一些经济条件较差的民办教育学校也可给予相应的优待和支持，从而进一步优化教育资源配置的合理性。一个地区的经济发展会严重影响一个地区学校的分布和数量，经济发达地区的学校往往更为集中，因此，对于各地区学校所覆盖的范围和分布应当予以重视，进行统筹规划，明确各地区不同的教育需求，进行合理的安排和具体落实，加强必要的督导和管理，促进基本教育服务中基础设施建设的完善，扩大教育规模的同时进一步加强对基本教育服务中教育资源的利用。学校和教师作为教育事业发展中最为基础和重要的教育力量，只有不断健全和完善两者的发展才能够真正实现基本教育服务均等化的水平和质量的提升。

(三)加强监督评价

根据上述数据分析结果可以得知，目前安徽省的基本教育服务均等化发展都有待提高，基本教育服务是为社会服务的活动，与社会经济的发展存在着密切的关联，因此进行相应的监督评价是十分必要的。我国政策在实践过程中存在着“重执行、轻评价”的实施现状，教育问题向来是社会关注的重点问题，因此社会民众的意见建议对教育政策的执行和效率的提升都具有重要影响。尽管如今越来越多的学者和专家关注到社会监督评价的重要性，但实际执行中社会监督评价工作仍然没有执行到位，社会公众的诉求无法得到有效传递。一方面，目前政策方面欠缺规范和系统的评估体系指标，评价标准难以确定，评价工作也无法得出实质性的结论；
另一方面，对于鼓励社会舆论进行政策评价监督的工作没有执行到位，政府没有将这部分权力完全下放到社会公众的手中，作为基本教育服务直接的接受群体，无法将自身最为直接的感受和建议传递至政府层面，导致政策的监督评价无法得到有效发挥。

实施评价工作在基本教育服务均等化进程中对于政策的调整和政策的配置具有重要的作用，也是推进基本教育服务均等化政策效率提升的有效措施，政府在进行自我评估的同时，以结果导向为执行政策工作的评价依据，充分发挥社会公众在基本教育服务中监督评价的功能。对于公众来说，评价和监督是公众参与公共事务的权利，对政府部门来说，加强公众的参与是促使教育政策更加公平、民主的良好举措，能够更好促使教育资源在不同主体之间的均衡分配，提高教育资源的配置效率。

教育是为人民群众办的事业，只有人民群众满意，教育事业才能真正发挥出它应有的意义和价值，更加公平更加优质的教育是每位人民都希望获得的，因此只有让社会公众进行监督评价，才能真正实现教育资源的优化和教育配置效率的提升，政府有关部门应当顺应时代的发展，利用好信息化时代的优势，构建各地区社会公众能够进行监督评价的平台，畅通沟通渠道，打造多元的沟通方式，接受社会公众监督的同时做好基本教育服务均等化的相应工作。对基本教育服务的质量和水平进行定期的系统评估，收集有效的社会评价意见和建议，根据有关评价结果进行合理改进，实现基本教育服务均等化动态的发展状态，提高目前基本教育服务均等化政策的公众满意度，才能将人民群众的意愿真正落到实处，从根本上实现基本教育服务均等化资源配置效率的提升。

随着时代的发展和社会的进步，人们对教育服务的公平性和均衡性的关注日益增长，安徽省在“十四五”发展规划期间，理应始终坚持将教育放在优先发展的地位，只有实现基本教育服务的均等化，保障教育获得的公平性，教育机会的平等性，才能真正促进公共服务均等化发展目标的实现。本文从投入—产出的视角出发，在分析各地区教育资源配置效率的基础上，总结安徽省基本教育服务均等化配置效率存在的问题，发现社会对教育资源诉求未能够得到充分满足。立足于安徽省教育事业的发展，突出政府在基本教育服务均等化发展中的关键作用，提出优化基本教育服务均等化的对策建议，为推动安徽省基本教育服务均等化的发展提供支持。

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