青岛市海洋能源产业补贴法律问题研究

王梦科,张子乐,孟宇

(中国石油大学(华东)文法学院 青岛 266580)

随着全球经济的发展,能源消费水平不断提高,供需不平衡愈加严重,各国在合理利用化石能源的基础上积极开发利用新能源。目前,“十四五”规划和2035年远景目标提出加快推动绿色低碳发展,能源供应侧的低碳转型成为“双碳”目标实现的关键一环。我国作为拥有丰富海洋资源的国家,海洋能源的有效利用成为必然趋势。但海洋能源前期投资成本高、技术要求高、收益周期长的特征使得其发展过程多依赖于国家行为。现在面临海洋能源产业支撑力不足、可再生能源统筹能力有待提高、开发利用多元化水平低等挑战。政府的职能伴随着国家的发展而不断变化,补贴作为财政政策与产业政策的重要构成部分,成为推动经济结构调整的主要力量之一[1],无疑也是新兴产业发展的重要依托力量。

诚然,新兴行业的发展伴随着各类问题的产生,海洋能源产业关于补贴制度的适用并不能照搬传统能源产业补贴制度,制度之治是推进国家体系治理能力现代化的核心要义[2]。补贴作为实现经济、社会和环境目标三维协调的重要手段,其对海洋能源的发展具有不可或缺的推动作用。海洋能源作为可持续能源供给的重要内容,也是实现国家安全和经济发展的前提和保障。

在“双碳”目标下,积极推动能源供给侧的低碳转型是能源治理的重要内容,其中补贴作为典型的政府激励措施起到了积极的助推作用。这种有针对性的补贴有助于推进海洋能源产业结构优化升级,促进能源供给侧改革以有效应对全球气候变化的要求[3]。理论界对于海洋能源产业补贴没有明确的定义,综合考量补贴制度的理论基础和现实需要,将海洋能源产业补贴界定为政府对以海洋能源产业为基础,海洋能源开发、海洋能源装备制造以及海洋能源技术研发等产业集群相关领域的实体或者个人进行的经济激励措施。

1.1 海洋能源产业补贴的功能定位

海洋能源产业补贴是坚持市场在海洋能源产业发展的资源配置中起决定作用的基础上对市场配置资源的补充,有助于填补因市场弊端导致的产业发展乱象,引导海洋能源产业发展与地区经济发展规划和人民群众的根本利益相契合,最终促进经济社会整体水平的提升,具体来说主要体现在以下两个方面。

(1)海洋能源产业补贴促进资源的优化配置。海洋能源产业的发展最终要依靠市场发挥主导作用,政府补贴制度的实施有助于优化资源配置,避免市场失灵,从而实现经济目标。从产业整体来看,海洋能源产业的发展需要比较完整的产业链支撑,需要各个环节产业基础的构建,但市场的逐利性决定了资源易倾向于利润较高的环节,而导致产业结构的不均衡。海洋能源产业补贴有助于促进更多的企业参与到产业基础较为薄弱的环节,均衡海洋能源产业各环节发展。从产业重点来看,海洋能源技术研发、高端海洋能源开发装备制造对资金、政策等要素依赖性大,都需要政府的重点扶持[4],海洋能源产业补贴可以促进部分产业资源向重点产业领域倾斜。

(2)海洋能源产业补贴引导产业发展方向。政府对海洋能源产业的补贴能够发挥积极的引导和激励作用,保证海洋能源产业的发展与地区经济发展战略相吻合,更好地促进海洋能源产业的发展。在经济全球化的大背景下,海洋经济成为经济发展最活跃的因素之一,许多沿海城市凭借其地理位置等优势把发展海洋经济作为地区发展的重点。为此,各地区纷纷出台各项政策吸引相关产业、人才及资本流入,促进当地海洋能源产业发展。与此同时,政府利用补贴等政策合理引导本地落后的产业经济及时转型升级,向海洋能源产业方向发展,在这其中政府补贴发挥了重要作用。

1.2 海洋能源产业补贴的基本分类

不同种类的补贴在海洋能源产业发展中所发挥的作用不同,且不同的产业发展环节所适用的产业补贴种类也不同。以青岛市为研究样本考察当前海洋能源产业补贴现状,从形式上来看主要有给付型补贴和减免型补贴两种,主要集中于海洋产业装备制造、海洋能源产业科技创新、海洋能源产业人才引进、海洋领军企业建设、海洋渔业发展等方面。

1.2.1 给付型补贴

给付型补贴是指以货币方式直接发放给海洋能源产业补贴受益人的一种补贴方式,给付型补贴体现的是政府对于相关市场主体的激励和引导作用,因其方便快捷且极易发挥鼓励和引导相关市场主体的作用被广泛应用于海洋能源产业补贴的各个方面。为鼓励船舶海工企业争取高端产品订单,提升关键核心配套设备的设计制造能力,青岛市对新建造的深海油气开发装备及其核心工艺装置、高技术船舶,单个项目最高奖励1 000万元,对装备和海洋探测、观测、监测装备的关键核心配套设备新建项目,最高可补助1 000万元。为培育壮大一批海洋龙头领军企业,提升海洋企业的整体质量和水平,青岛市凡是年海洋营业收入1亿元以上的涉海企业3年内实现海洋营收倍增的,将给予企业经营者奖励,奖励额度为海洋营业收入产生的年实际地方贡献最高增长额度的20%,同时也有助于激发海洋企业家干事创业热情,提升企业发展的活力。

1.2.2 减免型补贴

减免型补贴是指以非货币的方式,通过减免税费、低息贷款、价格优惠等方式对海洋能源产业进行补贴。减免型补贴更多地体现了政府对于相关市场主体的扶持和帮助。通过减免性补贴的方式,一方面实现对规模较小的产业或市场主体的扶持;另一方面还体现在弥补因自然灾害和政策限制所导致的损失。例如,我国当前大部分地区对于海上风电建设项目采取税收优惠政策,以鼓励各类产业主体积极参与海洋能源产业项目的投资建设,促进海洋能源产业更好的发展。青岛市积极出台各项企业税收减免政策,对企业从事远洋捕捞、海水养殖、符合条件的海水淡化和海洋能发电项目的所得,免征、减征所得税。对捕捞养殖渔船免征车船税。对经认定属于高新技术企业的海洋产业企业,减按15%税率征收企业所得税,弥补亏损年限延长为10年。对海洋企业发生的研发费用,符合相关条件的享受研发费用按75%比例税前加计扣除政策;形成无形资产的,按规定依照无形资产成本的175%在税前摊销。对符合增值税期末留抵退税条件的海洋产业相关企业,对其增量留抵税额予以退税。

构建具有国际竞争力的海洋能源产业是青岛市推动经济社会稳步发展的重要着力点,加快推进海洋能源发电产业的优化和升级,促进海洋能源装备制造业的产业链现代化建设和助力海洋能源科技研发均是青岛市支持海洋能源产业发展的具体体现。

2.1 青岛市海洋能源产业发展现状

近年来,青岛市大力推进构建具有国际竞争力的现代产业体系,把发展壮大新兴产业和建设战略性新兴产业基地作为发展的关键点。在此背景之下,以海洋能产业、海上风电产业、海上光伏产业为代表的海洋能源产业成为青岛市现阶段的发展重点。根据《青岛市支持海洋经济高质量发展15条政策》显示,目前青岛市有20个海洋及相关产业门类行业布局,其中有6个行业产值超过千亿元,有8个行业产值超过百亿元[5]。青岛市海洋能源产业已经成为带动城市发展的重要驱动力。

2.1.1 海洋能源发电产业

鉴于海上风能资源的丰富性和现代技术的先进性,海上风电产业日益走入人们的视野之中。相较于陆上风力发电,海上风力发电占地面积和噪声均不会对周围的环境与居民产生较大的影响,具备可持续发展的条件。目前,青岛盘古智能制造股份有限公司生产的海上风机集中润滑系统在国内细分市场占有率已达40%,华瑞丰累计装机5万台风电机组,在国内市场的占有率达50%。

2021年年底,青岛市人民政府办公厅发布《青岛市“十四五”能源发展规划》提出应优化能源结构,在2025年之前实现启动百万千瓦级海上风电场建设,规划打造千亿级海上风电产业集群。并且以海上风电的开发建设为突破口,促进大型风电整机装备制造产业的发展,构建海上风电全产业链一体化发展模式,加快打造海上风电母港。在此背景之下可见未来青岛市海上风电产业的发展环境良好,大力发展海上风电产业势在必行。

2.1.2 海洋能源装备制造业

海洋能源装备制造业是我国战略性新兴产业和高科技装备制造业的重点发展领域,青岛市目前已经形成比较完备的海洋能源装备制造产业体系,涵盖风电箱变、变桨系统、风电场运营等产业环节,逐步向世界级海洋能源装备制造产业基地迈进。近年间,青岛市重视发展海洋能源工程装备和仪器装备,在装备制造业方面实现转型升级,大力提高开发海洋能源配套基础设施的总装能力,在关键技术设备方面实现突破发展,进一步夯实海洋能源仪器装备产业基础。

此外,为建设海洋能源装备制造千亿级产业集群,青岛市不断完善海洋能源装备制造业的产业链,实施相关前沿技术和关键技术的突破。2021年年底统计数据显示,山东省现有海洋能源装备制造企业超3 000家,其中青岛市超过600家,海洋能源装备制造业企业数量位居全省第一。位于西海岸新区的德枫丹机械有限公司一直着力于研究海洋能源产业发展中所需的轴承设备,迎合大型兆瓦级涡轮机等装备制造业的发展趋势,加快对企业自身技术与设备的转型升级,为青岛市海洋能源装备制造业的发展添砖加瓦。

2.1.3 其他海洋能源产业

除海上风电产业之外,青岛市正积极探索发展海上光伏产业、海洋生物质能产业、波浪能和潮流能产业,致力于推进海洋能源协同立体发展。在海上光伏产业方面,青岛市研究布局光伏发电,科学有序地发展集中式光伏,助力建设风光储多能互补等“光伏+”项目示范。在海洋生物质能方面,中国科学院青岛生物能源与过程研究所以青岛市海洋特色为出发点,以海洋植物海藻为研究对象,组建微藻能源全技术链研发队伍,将微藻充分灵活应用于能源产品之中。与此同时,青岛能源所成立青岛中科蓝智生物科技发展有限公司,将研究成果转化为产品进行商业化销售。

2.2 青岛市海洋能源产业补贴的指导依据

海洋能源作为新能源的代表,其发展起步较晚。在很长一段时间内油气资源依旧占据青岛市能源市场的核心地位,海洋能源产业技术未实现实质性进步,其产业发展在很大程度上受到抑制。与之相对应,在法律层面青岛市目前没有出台以海洋能源产业补贴为主要规制对象的地方性法规,并且在政策层面尚未出台针对海洋能源产业发展的专项补贴条文,其对于海洋能源的补贴散见于政策文件之中。近几年,青岛市在能源领域逐渐重视对海洋能源的技术研发与应用,开始颁布促进可再生能源发展的政策文件,努力构建以海洋能源为地方特色的可再生能源体系。

2.2.1 专门性补贴政策

青岛市对于发展海洋能源的专门性产业补贴政策较少,大多涵盖于可再生能源的补贴政策之中。2019年青岛市政府办公厅发布《支持“蓝色药库”开发计划的实施意见》,该政策表明青岛市政府支持海洋创新药物和功能制品研发的积极态度,明确提出给予支持研发费用的补贴标准和补贴数额[6]。2022年年初,青岛市政府办公厅印发《青岛市支持海洋经济高质量发展15条政策》,这是青岛市出台的第一部精准支持海洋经济发展的综合性产业政策,其明确提到了要促进海洋新兴产业突破发展。该政策条文内容明确了对四大类海洋产业的补贴细则,并且文件根据不同海洋产业的发展情况标明了具体的补贴数值,可见青岛市对于海洋产业的发展十分重视,同时也填补了青岛市海洋能源产业补贴的政策空白。

2.2.2 综合性补贴政策

青岛市对于海洋能源的综合性补贴政策呈现碎片化的特点。根据青岛市财政局官方网站显示,2012年青岛市成功获得4.09亿元的可再生能源应用示范中央财政补助资金。2021年年底,青岛市政府办公厅公布的《青岛市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出要培育发展新能源、新材料、现代海洋等新兴产业,打造国家重要的战略性新兴产业基地,在宏观层面青岛市开始重点关注海洋能源产业补贴。《青岛市氢能产业发展规划(2020—2030)》表明,青岛市应结合地区特色,充分运用海洋优势开发海上风电制氢、潮汐能制氢和波浪能制氢,拓宽海洋能源发展思路,更新可再生能源开发利用的技术与模式[7]。但上述规划仅在大方向上明确了发展海洋能源的目标,并未对海洋能源的发展出台具体的补贴细则。

此外,放眼山东省内对于新能源产业的综合性补贴政策,2013年山东省物价局发布《关于运用价格政策促进可再生能源和节能环保发电项目健康发展的通知》,其中提到支持可再生能源产业的创新发展,给予及时的电价补贴。2018年山东省人民政府发布《山东省新能源产业发展规划(2018—2028年)》中对海洋能等前沿性产业持大力支持的态度,并且提出要完善财税和价格体系,积极拓宽融资渠道等相应的配套保障措施。与此同时,鼓励国有资本、民营资本等各类社会资本积极投资新能源产业项目,增强中小企业的融资能力。2022年山东省政府办公厅印发的《2022年“稳中求进”高质量发展政策清单(第二批)》中提出探索开展海域分层立体使用管理试点工作,支持海上风电、海上光伏、海洋牧场等重点项目。

“十四五”提出要将青岛建设成全球海洋中心城市,青岛市随即出台了相关海洋新能源产业发展规划,力求充分发挥资源、科技等方面的优势,大力培育海洋能源产业。青岛海洋能源产业在基础研究、技术开发水平、工程样机示范、独立海岛供电、装备测试场建设等方面已居国内前列。然而,青岛市海洋能源产业补贴规范的实施效果并未呈现理想状态,存在“骗补”情形,相关海洋能源产业补贴项目难以落地,海洋能源研发的实际转化率较低。在有效梳理青岛市海洋能源产业现状的基础之上,深入讨论其补贴现实问题所在,进而为探究青岛市海洋能源产业补贴制度的路径完善奠定基础。

3.1 宏观层面:海洋能源法律体系不完善

海洋能源作为新兴能源产业,因其可再生性的特征在政策体系上可参照可再生能源补贴的相关内容。海洋能源产业补贴的特殊规定加之可再生能源的内容,使其政策体系较为庞杂,制定主体众多,效力不等,散见于法律、部门规章、地方政府规章和规范性文件中。《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)、《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)以及《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)是目前我国海洋能源产业开发和利用的基本法。其中《可再生能源法》第五章和第六章规定了能源价格管理、经济激励与监督措施,其自2005年颁布实施以来对我国能源市场结构调整以及能耗排放方面都起到了积极作用。同时,海洋能源的发展还依赖于国家战略规划,《海洋可再生能源发展“十三五”规划》《海洋可再生能源发展纲要(2013—2016年)》以及各省有关海洋经济发展“十四五”规划等均提出相关补贴措施促进海洋能源产业的多元化、高质量发展。结合上述对于我国现行的海洋能源补贴法律规范、规范性文件以及规划,我国海洋能源立法体系尚不完善,同时可再生能源也未形成一个完整的法律体系。

3.1.1 海洋能源法律体系呈现碎片化

我国海洋能源的法律规范多来源于可再生能源立法体系,其中规范性文件较多,且效力较低。目前,我国海洋能源补贴所参考的能源综合类法律规范仅为《可再生能源法》《节约能源法》《预算法》《循环经济促进法》为节能管理类法律规范,部门规章层级的仅有《海洋可再生能源资金项目实施管理细则(暂行)》,其他则为散见于各个层级部门的规范性文件。青岛市的海洋能源补贴没有专门的行政法规和地方性法规可以参考适用。与此同时,这类规范性文件并未针对海洋能源补贴作出准确规定,内容多为原则性规范且效力层级较低。诚然,在海洋能源蓬勃发展的当下,综合考量海洋能源开发和利用的不确定性和复杂性,规范性文件可以与之发展相适应,在短期内效果显著,但规范性文件与法律的区别在于其稳定性差、惩罚威慑力低,不具有法律的权威性。因此,单纯依靠层级参差的规范性文件规范海洋能源补贴不利于海洋能源产业发展,有法可依才能规范海洋能源补贴的适用。

海洋能源开发利用所需的技术属性与其他可再生能源不同,目前的立法并未将其纳入主要考量内容。就《可再生能源法》来说,其中对于技术的强调侧重于可再生能源开发利用的一般特性,弱化了不同可再生能源开发利用之间的技术差异[8]。这种立法模式,一方面对于可再生能源的标准化、规模化开发有利;另一方面忽视了不同可再生能源类别在开发利用过程中所需技术的不同要求,同时不能兼顾同一能源在不同发展阶段、不同的地域环境下所需的技术属性立法及政策性文件的需求[9]。质言之,海洋能源的开发和利用与太阳能、生物质能等能源的技术属性不同,而相关规章制度存在缺位现象,各类法律法规及规范性文件的效力等级差别较大,同时各法律法规之间缺乏衔接设计,未形成完备的海洋能源法律体系。

3.1.2 海洋能源产业补贴缺乏专门性立法

《可再生能源法》作为海洋能源开发利用的主要法律依据,其中相关基本原则和基本制度对海洋能源发展的作用毋庸置疑,但其规定内容多为原则性和概括性条款,进而操作性不强。《可再生能源法》第二十四条规定了国家财政可以对5类活动设立可再生能源发展专项基金,此部法对于补贴这一激励手段的规定也仅限于此概括性条款。《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》也仅将海洋能源的开发作为可再生能源开发的重要内容。在法律存在空白的情况下,可以依靠规范性文件的补充,而关于海洋能源相关产业补贴的政策性规范体系不健全。海洋能源产业补贴现主要依据为《提高可再生能源发展基金征收标准等有关问题的通知》《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》,这种过于分散化的规定是其补贴制度缺位以及相关适用问题存在的根本原因。

3.1.3 海洋能源产业补贴地方性立法不足

青岛市作为拥有丰富海洋资源的城市,其将海洋能源列入规划发展之中,除发展类规划文件少有涉及海洋能源补贴之外,缺乏省级层面与市级层面的相关地方性法律规定。而海洋能源产业作为新兴产业,其科研、财政等支持的需求度较高,若海洋能源补贴存在短板,将影响整个海洋能源产业的发展。与此同时,我国海洋资源丰富,海洋面积纬度跨越大,因而各地区的海洋资源情况呈现差异化,加之各地区的能源需求不同,更应当完善海洋能源产业补贴的地方性立法。

3.2 微观层面:海洋能源产业补贴制度缺位

青岛作为海洋经济城市,其依靠地理优势和政策优势,在海洋能源新兴产业领域获得了一定的发展。诚然,海洋能源产业作为新兴产业其前期的发展依赖补贴等政府手段。但是海洋能源产业转化率较低、创新驱动力较弱,究其原因在于海洋能源产业补贴制度的缺位。青岛市海洋能源产业若要实现进一步的发展,应对其补贴制度进行全面审视。

3.2.1 海洋能源产业补贴水平不合理

海洋能源产业补贴与陆上光伏产业相比,补贴数额明显较低,补贴水平不合理,海洋能源补贴与实际需求之前存在偏差。近些年列入无补贴平价上网的光伏项目越来越多,这与国家高额的能源补贴脱离不了关系。虽然存在因能源补贴过高而带来的产能过剩问题,但其当下所起到的优化能源结构,显著降低二氧化碳、二氧化硫等有害气体排放量,保障电力系统安全稳定的作用显而易见。海洋能源开发的复杂性和困难度从技术研发、设备制造一直延伸到投入使用,而现有的海洋能源补贴并不能完全弥补投入生产的成本,甚至难以满足研究投入。面对实际补贴需求较高的海洋能源产业,不合理的补贴会导致骗补与拖期等情况产生。

3.2.2 海洋能源产业补贴资金来源不确定

可再生能源发展基金主要由依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入和国家财政公共预算安排的专项资金组成,二者执行、实施补贴和监管分属于不同的政府机构[10]。海洋能源作为可再生能源的一种,其补贴来源与可再生能源补贴类似,这种资金来源情况不利于补贴的高效落地。同时,海洋能源产业补贴资金申报和审批流程的烦琐性增加了补贴下放的周期,这种长达18～35个月的审核周期更加剧了需求矛盾。

3.2.3 海洋能源产业补贴对象不精准

我国的海洋能源产业补贴对象主要限于相关海洋能源开发、利用的设备制造,而忽视了海洋能源技术研发与创新环节的投入。这一方面会造成简单设备的盲目生产,进而造成设备产能过剩;另一方面则对于海洋能源相关技术研发呈消极作用。质言之,补贴对象的不精准背离了海洋能源发展的初衷,使得补贴并不能转化成产能。青岛聚力打造独具特色的蓝色硅谷科技创新生态系统,利用人才聚集优势推进海洋科技发展,青岛拥有重大科研平台22个、全国知名大学研究院22所、签约引进各类科技型企业。但面对更为繁杂的众多高水平科研项目,其补贴的精准度耐人考量。因为国家或地区对于能源产业的补贴总量是一定的,海洋能源产业的最终分配数额是一定的,补贴对象的不精准会使得某些设备产量过剩,而某些需要财政补贴支持的项目没有财力依靠。

我国海洋能源补贴法律体系的完善应当置于体系化建设之中,其完善既要有效梳理和修改现有的法律文件,还要兼顾立法规划,综合考量立法体系和体量。同时,还应当兼顾纵向与横向的协调,即不同层次法律文件之间的协调与同层次不同部门之间法律文件的协调。

4.1 强化现有法律规范间的内在衔接性

我国《可再生能源法》虽对海洋能源补贴相关问题有所涉及,但其内容仅为原则性规定,内容可适用水平低,目前海洋能源产业补贴多依赖于低层次的规范性文件的适用。诚然,海洋能源产业作为新型产业,其发展初期的规制因法律的稳定性必然将依靠灵活性较强的规范性文件,法律的规定在目前宜粗不宜细是具有其合理性的。我国海洋能源补贴制度还停留在探索阶段,存在众多问题需要研究和实践的不断检验,但毋庸置疑的是《可再生能源法》无法全面规范海洋能源产业补贴制度,而制定专门的可再生能源或海洋能源补贴法也不切实际。综合考量目前海洋能源产业补贴效力等级偏差大、立法规范呈碎片化等现状,结合海洋发展需求,强化现有法律规范间的内在衔接性具有合理性和可实施性。

一方面,应当梳理现有的规范性文件,避免法律文件层级过低的情况,在制定海洋能源专门性立法的前期可以在行政法规层面健全海洋能源产业补贴制度;另一方面,无论是海洋能源专门性立法还是前期的行政法规,均应当加强法律法规之间的协调,其制定和适用应当会同各相关部门共同讨论,增加法律文件的科学性和有效性。质言之,强化各法律规范之间的内在衔接性,进而增强海洋能源补贴相关法律文件的可实施性。

4.2 制定海洋能源产业补贴的专门性法律文件

以《海洋可再生能源发展“十三五”规划》为例,该规划从出台到实施,海洋能源开发利用的水平获得了实质性的提升,推进了海洋能源产业的升级,这为我国海洋能源的发展提供了强有力的支撑。该规划对于补贴提出了详细的措施,针对海洋能源的特殊属性,制定了海洋能源专项资金、国家科技计划基金等财政补贴形式。因我国海洋能源目前发展还多依赖于前期研发,故这种倾向于科技推动技术创新、示范应用的内容符合海洋能源产业的发展要求。突出海洋属性,制定精准性的产业补贴法律文件,才有助于真正解决海洋能源开发利用的现实问题,进而实现海洋能源的供需平衡和结构优化。参照德国能源的立法模式,总括性质的立法未必是最为重要的,有针对性的单行立法可能更符合实际需求[11]。一方面,专门性法律文件的制定应包含补贴的程序性设计,突出海洋能源补贴的财政决策和实施内容的规制;另一方面,专门性法律文件的制定还应考量地域差异性,适用空间思维的基础上全面分析各海域的实际情况,细化不同补贴类别的具体规制内容,加强海洋补贴专门性法律文件适用的能动性。

与此同时,海洋能源与其他能源的固有属性不同,不同的能源项目之间差别较大,因而补贴的内容也大相径庭,根据能源发展的需求适时推出海洋能源产业补贴专门性法律文件具有其应有之意。

4.3 加强海洋能源产业补贴的地方性立法建设

青岛市海洋能源产业补贴缺乏地方性立法规范,中央层面有部门规章的规范,但省一级、市一级均没有针对海洋能源产业补贴的专门性立法。“十四五”规划和2035年远景目标提出加快推动绿色低碳发展,同时也提出了将青岛建设成全球海洋中心城市的目标。在此大背景下,地方立法的缺位则不利于青岛市海洋能源的有效发展。

加强地方性立法建设,①应当梳理地方政策中的补贴规定,避免出现大量赠款、不合理补贴等情况,将地方立法对比国家层面的高层次立法,规范海洋能源产业补贴内容,同时考量本地实际情况,有助于补贴制度效力落到实处,专款专用,真正做到有法可依。②海洋能源产业补贴的地方性立法工作应当做到各个有关单位联合立法,这样一方面可以综合海洋能源发展的各方因素,保障其科学性;另一方面也有利于法律的实施,各单位之间产生治理的合力,相互之间更为有序,也为海洋能源产业补贴制度提供强有力的支撑。明确地方性立法的牵头单位和各负责主体的责任,制定相应的办法和方案,并做好调研与论证。在此基础之上,上下联动、整体推进海洋能源产业补贴地方的立法工作。③地方性立法应当综合考量青岛海洋能源产业实际情况和实际需求,青岛市作为产业优化升级的示范城市,其对海洋装备研发及制造的产业补贴应当列入地方性立法之中,进而推动海洋能源产业升级、技术改造。④青岛市有关海洋能源产业补贴的地方性立法工作可以探索与周边沿海城市协同立法的路径,如烟台、威海、日照等,海洋毗连,关系密切,协同立法有利于整个片区海域的发展。

在对海洋能源产业补贴进行地方性立法时,还应当充分考虑到城市可持续发展的公共利益,将具有经济目的性和社会目的性的海洋能源产业补贴立法相结合,发挥财税法律规范对于海洋能源产业企业的引导作用。具体而言,应兼顾海洋能源产业发展过程中所面临的环境污染问题,对于海洋能源产业企业在生产、使用相关产品和设备时主动添加环保设施的行为予以税收方面的优惠。在地方立法层面充分发挥财税政策的优势,因地制宜地支持海洋能源产业的绿色发展,一方面有助于青岛市海洋环境健康发展;另一方面有助于完善青岛市海洋能源产业链,为海洋能源产业的结构优化注入绿色生命力。青岛作为国家典型的蓝色海洋中心城市,应当在全面把握国家法律法规以及相关政策的基础之上,不断完善适合本城市海洋能源产业发展的相关法律规范,展现示范和领头作用,为其他海洋城市的发展提供相关借鉴。目前,对于海洋能源产业,应当把握机会,综合考量自身因素,完善能源补贴制度的法律体系,为相关制度的发展提供法律依据。实现海洋能源的可持续发展,向国家贡献具有地域特色的“双碳”解决思路和理念。

为促进海洋能源产业集约化、集群化、智能化、高效化发展,面向海洋能源先进制造业和战略性新兴产业的发展,应完善对海洋能源补贴的具体制度,为其稳步发展提供微观制度层面的保障。

5.1 健全海洋能源创新科研补贴制度

海洋能源的高质量发展离不开科学技术的支持以及创新平台的搭建。青岛市内的科研院所、企业和高校均是支撑海洋能源发展的中坚力量。对此,应加大对于省级重点实验室、省级技术创新中心和省级工程技术研究中心的补贴支持,为海洋能源技术的发展革新提供有力的财政补贴保障。具体而言:首先,在补贴方面应支持海洋能源领域科创平台的建设和离岸创新创业基地建设,对发展海洋能源的基础设施建设投入资金保障。其次,加快“产、学、研”发展一体化进程,对纳入省级的海洋能源创新创业共同体管理平台,根据其绩效考核的结果给予相应的财政补贴额度。

此外,加大对科研人才的财政补贴投入,强化对海洋能源产业的智力支撑。在人才引进方面,支持引进培养发展海洋能源的人才团队,对在海洋能源领域掌握核心技术的高质量团队给予财政补贴方面的综合资助和相应的股权投资支持。在完善遴选制度的基础上,给海洋能源行业领军人物相应的经费补助。与此同时,加大对海洋职业技能培训的财政支持,引导和鼓励企业与高校设置海洋能源人才培养课程。对重点培训基地给予财政补贴支持,对重点海洋能源技术人员集训基地建设以及项目建设给予财政补贴。

科研技术作为海洋能源产业发展的关键所在,健全对其补贴制度是促进海洋能源产业发展的重要保障。在对相关科研院所以及人才团队进行补贴的同时,也应支持建立青岛市海洋能源领域科技中心创新载体,鼓励海洋能源创新创业共同体建设。最大限度发挥海洋能源补贴的价值和效用,制定详细的财政补贴明细,使海洋能源产业补贴有规范的政策文件作为执行标准。最后,在海洋能源科研方面,青岛市可以积极与威海市、烟台市等沿海城市进行沟通和交流,在推进海洋能源技术革新方面积极协作,共同推进海洋能源产业链的完善和升级。

5.2 制定海上发电产业税收优惠制度

税收优惠是降低企业经营成本和促进海上发电等海洋能源产业发展的有效助力。从宏观角度看,可以将促进青岛市海上发电产业发展的税收优惠制度分为两个环节,即生产环节和消费环节。在海上发电产业的生产环节中,应从技术研发层面和投入生产层面制定相应的税收优惠制度。海上发电等海洋能源产业属于高新技术密集型产业,而技术研发的各个环节均需要大量资金作为支撑。因此可以对技术研发过程中涉及的商品税和所得税方面相关企业予以税收优惠。当海上发电相关机器设备进入生产环节,可以对相关企业采用增值税的税收方式予以征税,并且对海上发电等海洋能源企业的关税、营业税等给予优惠。从微观角度看,首先对海洋能源高新技术产业企业按照相应的税率减征企业所得税,对海洋能源开发利用过程中必须使用的车船等减免车船税[12]。与此同时,对于积极使用海洋能源发电的企业以及符合海洋能发电项目所得进行免征减征所得税。对于发展海洋能源的企业产生的研发费用,在符合一定减免标准的情况下实施按照一定比例税前加计扣除政策。并且对于形成无形资产的海洋能源研发企业,可以按照无形资产成本的相应比例在税前进行摊销[13]。

在海洋能源产业企业的海域使用金方面,推出不同程度的海域使用金减免政策。对遭遇自然灾害等不可抗力、意外事故的海洋能源企业实施相应的税收减免政策。此外,对于符合增值税期末留抵退税条件的海洋能源产业企业,可以制定对其增量留抵税额予以退税的政策[14]。除了营业税和企业所得税之外,应对海洋能源产业制定其他相关税费减免制度,如在耕地占用税、契税以及资源税等方面对海洋能源企业予以一定程度上的税收优惠。

5.3 完善海洋能源制造业转型升级补贴制度

海洋能源制造业是推动海洋能源从理论走向实际的基石,海洋能源产业的健康发展是青岛市推进经济社会发展和生态文明建设的重要环节。以发展海洋能源等新能源为导向的产业发展模式,更应该激发企业创新活力,扶持骨干企业实现技术升级和产业结构的优化,助推海洋能源制造业在市场机制中发挥作用。因此,应加快完善对海洋能源制造业的转型升级补贴,运用法律政策对海洋能源的发展提供保障。具体而言,构建高效的海洋能源制造业转型升级价格补贴政策是促进该产业稳步发展的经济保障。

价格补贴其本质是为了保护生产经营者和消费者的利益,维护市场稳定。在海洋能源产品的定价方面,应采用政府定价和市场定价相结合的方式,将市场的活力和政府财政保障更好地结合。具体而言,一方面要使海洋能源产品定价符合国家新能源发展的相关政策;另一方面也要使海洋能源产品定价贴合新能源产品市场实际,合理反映市场供需情况[15]。在制定海洋能源产品价格补贴制度时,还应当考虑建立更加积极的海洋能源价格激励机制。政府在发挥宏观调控的作用时,可以在海洋能源产业中率先投入一部分资金,以此带动吸引更多社会资本共建海洋能源产业。同时结合价格补贴政策共同稳定海洋能源产品价格,构建物美价廉的海洋能源产品价格体系,实现新能源产业发展与经济发展的共赢。此外,要实现海洋能源项目资金使用明细信息公开,落实对相关项目的资金测算,切合投资额度和情况相应予以价格补贴。

5.4 构建海洋能源产业应急保障补贴制度

海洋能源产业依托于海洋生态,受自然条件影响较大,一旦发生自然灾害和意外重大事故,损失往往难以估量,为此必须建立完善的海洋能源产业应急保障补贴制度。首先,要完善自然灾害预警机制,支持海洋监测能力建设。支持开展海洋动态监视监测、海洋观测和预报预警,推动海底观测网、海洋卫星遥感数据应用中心、灾害防御和决策系统建设,构建智慧海洋、透明海洋,将可能发生的灾害影响降至最低。其次,要加强灾害预防和灾害应急处理宣传教育。有关部门要建立企业安全管理台账制度,督促有关企业必须时刻绷紧安全意识红线,建立企业内部的安全应急管理准则,有关部门要定期举行联合安全教育和应急演练,真正扎紧扎牢安全保障这一生命线。

此外,要制定完善的灾害损失报告制度和灾害损失补偿标准,发挥补贴的兜底效能。对于因台风等强灾害造成的海洋能源产业损失应当在一定期限内形成灾害损失详情及时向有关部门报告,同时要根据实际情况拟定灾害损失补偿办法。完善应对自然灾害和重大意外事件物资储备,以满足新常态下的应急物资保障需求为核心,科学规划、稳妥推进应急物资储备网络建设,提升应急物资全过程和信息化管理水平,加快形成高效畅通的救灾物资储备调运管理机制,切实增强抵御自然灾害和重大突发事件的能力。

发展海洋能源产业既是青岛市优化产业结构的战略选择,也是实现海洋资源有序开发利用的必然要求。青岛市具有海洋自然资源优势与制造业基础,在海洋能源产业方面具有广阔的产业发展前景。如何科学、有效利用能源补贴这一制度,成为海洋能源产业发展的必要拷问。在现有法律体系的基础上,青岛市应当结合本地发展需求,探索体系化的海洋能源产业财政补贴制度构建。一方面,强化财政补贴对海洋能源产业发展的制度支撑;另一方面,实现海洋能源开发补贴制度适用的规范化、法治化。最终,实现企业利益与社会公共利益的双赢,为建设全球海洋中心城市添砖加瓦。

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