村庄类型、治理资源与第一书记的差异化帮扶研究——基于西部地区四类村庄的典型案例比较

南凯强，刘 璇

（延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000）

20 世纪80 年代以来，中国将扶贫纳入国民发展规划。经过救济式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫等阶段[1]，彻底消除绝对贫困，为世界减贫事业做出表率和贡献。“第一书记制度”是乡村振兴背景下国家主动介入农村以推进农村发展有效的创新机制，国家通过持续选派第一书记，助力乡村建设与全面振兴。

理论界关于第一书记的研究大致分为三个方面：一是第一书记制度的运行逻辑，即以科层结构为出发点，注重制度完善。科层制的核心是向上权力的集中，即上级部门有权设定目标、分配资源、监督和惩罚[2]。研究表明，派出单位的一致性或相似性对第一书记的治理效率影响较大。在政府任职的第一书记有较强获取资源、帮助农村脱贫的能力，而普通部门的派出干部很难获得优势资源[3-5]。同样，第一书记的职位越高，其调动资源的能力也就越强，凭借资源优势和权力，他们可以帮助村庄迅速摆脱贫困[6-7]。

二是关于第一书记制度的实施成效。部分学者认为第一书记为在有限的时间内取得良好政绩，会实施一些短期内可见成效的项目，甚至为政绩而将有限的扶贫资源集中在少数典型村，呈现出运动式和功利性的特点[8]；
部分学者认为第一书记通过整合村庄资源、制定特色发展路线，因地制宜推动村庄建设，为农村基层组织建设、经济发展、产业发展和人民生活水平的提高多方面作出重要贡献[9-11]。

三是围绕第一书记与村干部间的融洽关系来衡量工作绩效。部分学者认为，在精准扶贫背景中第一书记难以融入乡土文化、接受风俗习惯、发挥社会作用[12]，其权利和义务与村干部存在冲突。第一书记肩负上级赋予的巨大责任，但却难以落实，他们所负责的扶贫任务也难以完成[13]；
部分学者认为，选派的第一书记作为外部帮扶力量，与村庄利益牵连甚少，如果能够明确第一书记的任务和原则、正确开展帮扶工作，他们就能成为村干部和村民的领头羊，对村庄的治理脱贫发挥关键作用，帮助村庄实现持续发展。

以往对第一书记帮扶行为的研究大都认为其是科层组织和激励作用下单向作用的结果，而根据村庄类型、村庄资源种类对第一书记的差异化行为关注较少。因此基于现有研究，本文意在阐述以下两个观点：一是村庄类型能反作用于第一书记的帮扶工作；
二是不同村庄对帮扶资源利用的水平参差不齐，因此第一书记在争取、分配帮扶资源时，要考虑不同类型村庄对帮扶资源的利用率，充分体现第一书记帮扶的差异化。

（一）村庄分类

村庄是进行经济活动的基本单位，是村民开展生产经营活动、从事乡村建设、产业发展等多方面的综合体[14-15]，其核心要素包括土地、人口、产业基础、人居环境等[14,16]，这些要素相互影响、相互作用，最终形成村庄的居民就业、农村产业与人口消费结构[17]。村落的功能在一定程度上体现要素的合理性，结构则体现要素的协调性，村落的功能也影响村落的结构，资源、要素、结构和功能之间存在互动反馈功能（图1）。对乡村进行分类以促进乡村建设，进一步加快城乡一体化步伐极其重要[18]，2019 年出台的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》将乡村划分为四类，即集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类（图2）。

图1 村庄资源、要素、结构和功能逻辑图

图2 村庄类型的“目标-效果-问题”导向图

（二）资源种类与帮扶行为

针对帮扶资源种类特点，第一书记将采取差异化帮扶行为。一般来说，第一书记在被选派前职位越高、人脉越广，获取资源的能力就越强。村庄拥有的资源、村干部与第一书记间的关系、村民对村集体的信任度均影响第一书记的帮扶行为。

村庄拥有的资源影响第一书记帮扶行为。村集体所拥有资源的优势，如土地、文化、自然资源、交通等都会影响第一书记在村庄发展过程中的帮扶行为。在第一书记根据村庄资源特点争取帮扶资源时，应考虑资源落地时的风险因素，因为在此期间如果出现问题，不仅会引起村民利益受损，还会导致村民对于第一书记的不信任，影响第一书记的权威及工作的开展。第一书记及村干部给村民带来的利益和福利更多，其在村民心目中的地位也会随之上升，村民对于其信任程度就越高，也有利于相关帮扶工作的开展。

村干部与第一书记的关系影响第一书记帮扶行为。第一书记在深入基层开展扶贫工作中也表现出一些问题。关于扶贫工作组、第一书记深入基层工作环境下，第一书记开展工作很难有效发挥作用[12]；
制约第一书记价值显现是第一书记在基层开展人力资源方面的工作中存在的感受、对接、管理和执行等因素[19]。第一书记的权利和义务被滞空，缺乏行政和财政权力，在村庄只负责简单的统计数据工作[20]。基于此，第一书记需要村干部的支持配合以开展帮扶工作，二者关系越紧密，第一书记开展工作会更通畅，对于村干部诉求增加集体利益，第一书记才会有更大的积极性去申请更多的帮扶资源。

在调研期间发现，由于不同类型村庄具有不同规划，村庄的发展目标和定位也不同[21]，四类村庄所拥有资源禀赋各有不同，第一书记和村干部之间的关系也不相同，进而导致第一书记有选择性地进行帮扶，选择不同的发展模式（图3）。第一书记要推动区域城乡协调发展，扩大中等收入群体，推动高质量教育、医疗卫生等公共服务均等化，推动共同富裕发展进程。就要结合村庄资源特性，因地制宜选择适合村庄的发展道路，增加农村居民收入，壮大集体经济、建立分配机制，促进区域内村庄实现共同富裕。

图3 第一书记与村庄类型发展的内在逻辑

（一）集聚提升类Z 村：一体化发展

集聚提升类村庄具有人口基数大、居住集中、资源丰富、地理位置优越等特点。这些村庄的主要任务是确保粮食安全或建立一个工商业中心，发展目标和重点在于合理利用村庄的优势资源，在结合村庄资源的基础上进一步改善村庄环境、加强创新手段，促进人口、土地、产业等要素的集聚，实现农业、产业一体化的发展[22]。在此类村庄中，第一书记需要结合村庄的区位优势、现有规模、特色资源等条件，因地制宜地为村庄发展争取相应资源、制定对口策略、改善村庄的环境，让更多的资源和政策向这些村庄倾斜，壮大区域经济、使得区域内村庄一体化发展，加快共同富裕进程，让村庄在未来的发展更好，让村民的生活更便捷、更舒心。

Z 村位于Y 区东北30 km 处，交通便利、环境优美，区域面积37.3 km2。Z 村以苗木种植、养殖、运输、旅游业为主导产业，村庄的第一书记接手村里工作后，便向上级领导请示批示资金，改善道路、实施农电网升级改造工程、兴建幼儿园、老年幸福院等措施。一系列的惠民举措实施后，第一书记受到村民的积极赞誉，得到群众的大力支持。

在改善村民生活条件的同时，还要真正让村民获利、让村集体经济发展壮大。2017 年以前，村民收入主要以卖玉米、马铃薯、土豆和外出务工为主，收入不稳定。Z 村将所有的资源和活动资产转换为份额，量化到人，制定“三资”治理和财务管理制度。通过党员优先、干部带头、上门走访等方式动员村民积极参与，最后通过入股分红的方式将村集体土地合理划分。2018 年村民人均纯收入达17 547 元，群众的获得感和幸福感显著增强。Z 村在第一书记的带领下将原483 个分散户合理组合成20 个规模化养殖场，实现规模化、集约化、绿色化；
发展乡村旅游，以产业带动全区旅游，打造民宿体验区，观光采摘区，休闲钓鱼区，玩沙、滑冰、滑雪、游泳区，实现“全季节旅游”。

（二）城郊融合类U 村：农工商融合式发展

城郊融合类村庄具有距城近、受城市影响显著的特点，村庄人口流动频率快，工业和商业用地比率高，农村景观格局水平高。该类村庄主要功能是服务城市，转变常规的农业经营方式、主体结构，改善公共服务基础设施、治理人居环境污染等，推及城乡一体化发展。在此类村庄中，第一书记需要结合村庄实际状况，通过提升耕地质量，实行农地流转，适应农业种植结构等战略，实施果蔬种植，满足城市消费需求；
或者通过开发集体村级建设用地，承包出租或村集体自己开发建设，壮大村集体经济资产，使村民生活富起来、生活品质更高，加快共同富裕进程。

U 村位于Y 区中心，全村共297 户803 人，全村约占地42.67 hm2，下辖2 个村民小组。该村主要以开拓集体资产、盘活集体土地、开发大型项目为主，村民收入来源以股份分红和打工为主。改革前的U 村虽然拥有丰厚的土地资源，但没有政策支持、没有资金投入，村庄始终发展不起来。2006 年，U 村第一书记开始自发创新改革，立志发展壮大集体经济。

U 村村集体经济雄厚、设施较完善，第一书记在村庄发展的过程中帮扶行为较少，主要以争取村庄发展政策、吸引开发商开发村集体资产为主。在改革大浪潮下，村庄进行集体资产改革，改革村集体所有的大酒店、商贸家电市场、商业楼；
建立合作社并制定章程；
修改健全“三资”管理制度；
红利由村民以股份形式实现；
村集体所获20%的利润用于基础设施建设、村民服务和福利，剩余收入给村民再分配，充分实现集体经济改革的“质变”。在第一书记的领导下，村集体盘活集体财产，增加村民收入，建设和谐美丽的新村风。

（三）特色保护类K 村：乡村旅游式发展

特色保护村庄具有历史文化故事、古迹遗址、优美自然景观、特色田园风光，这类村庄主要承担传承和发扬优秀传统文化的重任[22]。通过农用地改造等整治项目发展“景观农业”“绿色农业”“采摘农业”等；
通过改变文化建设用地，保护村庄传统风貌，实现资源价值的创造[14,18]。该类型村庄主要致力改造文化项目、提升交通便利条件、打造旅游品牌、优化人居环境，聚焦地方特色产业和文化产业，培育特色文化小镇，为城市和乡村旅游消费营造发展空间，促进第一、二、三产业融合式发展，这将有助于建立好的互助机制，保护特色资源，提供更多农副产品、文化产品、休闲和娱乐产品[21,23-24]。

K 村位于Y 区东南53 km 处，全村共570 户1 652 人，其中常住居民600 人。村庄面积15 km2，耕地面积459.53 hm2。K 村曾经是一个经济困难、人口空洞、基础困难的落后村。

自第一书记开展工作以来，该村村貌发生巨大变化。一是大力实施区域一体化管理，生产条件明显改善。驻村第一书记及村干部协同做好村庄计划后大力开展基础设施建设，村民幸福感随之提升，第一书记的威望也进一步提升。二是实施老房子改造试点项目，实现居住环境的重大改善。2015 年，村庄对原窑洞进行彻底改造，在保持原有风格基础上将人畜分离、庭院和道路硬化、热水器沐浴等现代化设施引入村庄，村容村貌焕然一新，成为人居环境改善的示范村。三是创新引入景观休闲农业，在产业建设方面取得很大进步。在第一书记的带领下，村干部立足村情实际，通过发展现代农业促进农村产业一体化发展。改变传统种植粮食作物观念，种植更多经济作物或采用双茬种植等手段以提升种植的经济效益。四是探索、发展股份合作经济，实现集体经济大起步。第一书记联合村干部成立农民种植合作社，解决部分村民常年外出打工赚钱将土地撂荒、传统耕种农机化水平低等问题，同时重点建设景观文化墙、民俗展馆、农家乐等项目，将合作社和农户利益绑在一起，不仅推动美丽乡村建设，更为农户增加额外收益。

（四）搬迁撤并类W 村：“集中居住+产业带动”式发展

搬迁撤并类村庄普遍面临生态环境恶劣、资源禀赋差等难题，因此这类村庄的发展重点是解决生态保护、农村发展、农民生活等。目前，该类村存在主体弱化、产业空心、环境污染、资源贫瘠等多方面的问题[25]。第一书记和村干部需要集合相关政策、村庄实际，实施村庄搬迁合并，恢复生态环境，改变农民生计[21,26]。一方面，改善或者解决村庄环境，向绿色化发展，改善废弃地的复垦复用，促进搬迁区生态环境的恢复[24]。另一方面，根据村庄条件和周边环境，寻找适合居民搬迁安置的地区，实现集中居住，促进村庄发展，整合村庄土地，进行土地规模化发展，建设现代化的农业工程，改变发展思路，改善生活环境，提高农民的生活水平，解决贫困问题，加快共同富裕进程。

W 村位于Y 区东南15 km 处，全村现有土地总面积3.44 km2，其中林草地201.8 km2，耕地77.21 hm2，其他土地61.39 hm2，户籍人口145 户402 人。W 村是Y 区南部山区一个典型的空壳村。长期以来，住房条件差，出行、上学困难，中青年劳动力少等问题一直阻碍村子的发展。

鉴于该村发展中存在的问题，2019 年第一书记联动村干部制定决策以促进村庄发展：一是解决集中居住问题。W 村住户较分散，第一书记结合村庄实际向上级部门请示村庄集中居住的费用，建成之后让村民结合自身实际出资选择所需要的房屋。二是解决腰包鼓起来的问题。第一书记和村干部们积极引进现代技术，集中土地打造以山地苹果、设施蔬菜、特色小杂粮种植为核心的现代种植组团，农户通过股份分红来实现增收。三是解决人居环境整改的问题。第一书记结合村民意愿以现有景区为中心，完善配套采摘游乐、餐饮服务等业态；
依托“中国美丽田园”品牌，发展以杏树文化主题观光区、农家民宿体验区和亲子采摘游乐区为主体的乡旅服务产业。这一举措不仅让村庄变得美丽起来，同样促进农民增收。

综上所述，第一书记的帮扶不仅是科层结构及激励单向影响的结果，村庄类型、治理资源及第一书记与村干部之间关系水平的反向作用也十分关键。派人单位及政策虽然对第一书记需要获取何种类型和规模的资源没有规定，但在政策及项目“四到县”之后，地方的发展短板由政府统一规划，第一书记所提供的帮扶资源只是在其中作为较小一部分。因此，第一书记往往根据村庄类型和资源，采取差异化的帮扶行为和发展模式（表1）。

表1 四个案例村庄类型、治理资源与第一书记的帮扶行为

以往对第一书记驻村的差异化帮扶行为大多从派出组织、激励机制两方面展开，而现有研究多从科层组织结构和激励的单向作用入手，因此文章结合以往研究成果与实地调研成果，从村庄类型对第一书记的帮扶行产生的反向作用入手进行研究。

第一，各类村庄的发展逻辑及发展过程各不相同。第一书记要结合村庄分类，有效识别村庄资源和发展方向，规范村庄治理资源，实施有针对性的差别化扶持措施，针对不同类型的村庄提出不同实用的综合治理方法，包括一体化发展、农工商融合式发展、乡村旅游式发展、“集中居住+产业带动”式发展等。

第二，解释不同治理资源与第一书记选择帮扶行为之间的关系。在驻村帮扶期间，第一书记的工作绩效与村民参与积极性紧密相关。在村庄治理的过程中，需要将第一书记的工作绩效、村庄的发展与村民的利益绑在一起，村民才会积极参与，第一书记的帮扶才会取得突出效用。

第三，通过分析村庄类型和资源差异化对帮扶行为的影响，进一步剖析第一书记采取差异化帮扶的行为逻辑。第一书记的帮扶行为受村庄类型、村集体所有资源、第一书记和村级干部间关系状况等因素影响，但在乡村振兴实践中，如何盘活村庄资源、提高村级组织发展能力，仍是第一书记在未来村庄发展中亟须解决的问题。

文章不足：一是选取的西北地区四类村庄的典型个例有一定的局限性，之后可选择其他省份典型案例来对结论进一步补充与验证；
二是所选的案例分析仅在于村庄类型和资源对与帮扶行为的影响，之后可以重点关注选择其他因素对帮扶行为的影响，或者村庄类型和资源对帮扶行为之外的其他方面产生影响的研究。

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