关于产业政策的国际比较与我国产业政策的选择研究

张亦诺

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200）

一般来说，广义的产业政策分为两种，一种是选择性产业政策，包括产业结构、组织、技术和布局政策，也称作狭义的产业政策；
另一种是功能型产业政策，包括基础设施建设政策、人才与就业政策和制度环境政策。对于这些产业政策的实施，国际上主要分为四大流派：哈佛学派、芝加哥学派、奥地利学派和新制度学派。

（一）产业政策理论基础

哈佛学派认为，政府的规制是必要的、有效的。哈佛学派开创了结构—行为—绩效的研究范式（SCP 范式）。按照这种范式，哈佛学派认为市场结构决定市场行为和市场绩效，所以政府必须对市场结构进行干预和调节，从而提升市场绩效。因此，政府应当实施反垄断政策，运用法律制度限制规范企业间的并购行为，提升竞争的有效性，从而推动技术进步和经济发展。

芝加哥学派与奥地利学派支持自由市场、反对政府干预。芝加哥学派所倡导的新古典经济学遵循理性选择模型，用均衡和最大化的静态分析方法论证了市场的“完美性”。由于市场具有权力分散化的特性，所以是最平等且有效率的组织机制，能够带来市场资源配置最优化，进而否定所有的政府干预行为。但是，芝加哥学派的论断有一个明显的缺陷：现实的社会生活是动态的、是存在偶然因素的、是富有人文性和社会性的，是和经济学中的均衡模型有差距的，现实生活中的人也不全是完全理性的、永恒自利的“经济人”。针对这一点，奥地利学派做出了完全不同的论断。

以米塞斯和哈耶克为首的奥地利学派将人类的意图性行动作为阐述经济学的核心假设。他们认为，由于人类的理性和知识是有限的，所以政府不可能得到市场中最有价值的信息，进而无法实施产业政策。自由市场能够有效应对经济世界所充满的各种不确定性。在市场竞争当中，通过人类意图性行动形成的自发秩序则会有力地促进创新和经济社会的发展。由于政府可以通过自身权威将社会资源集中投入到预先选定的目标，所以如果政府制定的选择性产业政策内容正确、执行规范，那肯定是利于经济发展的，甚至可以实现后发国家在经济上的赶超；
可是一旦产生了方向性失误，浪费也是极其严重的，比如上世纪日本政府鼓励电子行业大力发展信号模拟技术，却未能预料到数字技术革命使数字信号淘汰了模拟信号，最终导致落后和浪费。正如哈耶克在《通往奴役之路》中所说，“在我们竭尽全力自觉地根据一些崇高的理想缔造我们的未来时，我们却在实际上不知不觉地创造出与我们一直为之奋斗的东西截然相反的结果。”。面对无限复杂而又极其多元的产业发展问题，政府应当做出审慎的中道选择，将权力交给市场，通过在市场中锻炼出来的企业家精神来引领经济的发展。

另外，奥地利学派也有内在的矛盾性。比如自由市场和有限政府内在的对立性：自由市场给社会带来的负面影响迫使政府的力量进入市场，使政府的权力得以扩大，不再符合“有限政府”的要求。人类经济行为的无限制扩张改变了人与自然、人与社会和人与自我之间的关系。假如政府退出了市场，那么在市场的主导之下，利己主义、享乐主义、消费主义盛行，贫富分化严重加剧；
人们在金钱和利益的驱使下抛弃了高尚的道德和质朴的情感，被迫地走向一种空虚的、麻木的、毫无意义的生活，走向“异化”（马克思）；
过度制造所产生的环境污染使人与自然的关系不再和谐，挑战着“代际公平与正义”（罗尔斯）；
市场经济创造的文化蚕食和消解民族的共有文化，引导人们走向消费狂欢或者文化颓废。正如卡尔波兰尼所认为的那样，资本主义市场如果不能够被置于社会的有效控制之下，必然会导致人类生存环境和社会成员关系的恶化。只有将市场置于社会的有效控制之下，才能使人与自然、人与社会和人与人的关系重新回到以诚信有序为基础的和谐的社会中来。正是为了遏制完全自由的资本主义带给社会、生态和文明的损害，政府的行为范围和规模才得以扩大。比如，正是由于20 世纪30 年代“大萧条”暴露了市场的无力，美国政府的权力才得以扩张，甚至导致了现代福利制度的产生与发展。而在奥地利学派看来，政府进入市场又降低了资源的配置效率。所以，奥地利学派所主张的“自由市场”+“有限政府”的理论具有天然的内在矛盾性。

新制度学派认为，后发国家可通过产业政策和技术创新实现赶超。正如李斯特在《政治经济学的国民体系》中说，“古典经济学派、庸俗学派等流行学派，都是以一宗很世界主义经济学的立场研究经济问题的，这种学说始终以整个人类社会的整体利益为唯一的研究对象，却根本不考虑不同国家的不同的经济利益，因此对德国来说是不具有指导意义的。”。新制度学派特别强调科学技术在经济发展中的重大作用。在经济全球化、一体化的进程加快的条件下，发展中国家只有获得比较利益，趋利避害，突破技术瓶颈，才能借助政策的“外力”实现国家经济的超常规发展。但是，新制度经济学也有逻辑上的缺陷，例如，政府是否有动机、有能力制定出正确合宜的产业政策？在产业政策的制定和执行过程中是否会有权力的寻租行为？集中了社会大量资源和权力的产业政策本身是否是一场豪赌？万一赌输了该当如何？这些悬而未决的问题都等待着信奉新制度主义的学者们去回答。

（二）美日欧三国产业政策实践

从世界范围来看，由于每个国家都要维护自己的国家利益，实现科技和经济上的突破和跨越式发展，所以几乎所有国家都实行了不同层次和力度的产业政策，其中，发达国家以功能性和普惠性产业政策为主，而发展中国家以选择性产业政策为主。

从美国的隐性产业政策看。美国通过调整供给—需求侧的手段给予技术发展大量补贴，促进关键性技术和产业的发展。比如，美国国防部通过政府购买支持美国的高科技企业研发具有军事和商业潜力双重用途的基础研究和通用技术。

从西欧国家战后的产业政策看。第二次世界大战后，西欧国家主要是功能性产业政策（如补贴研发投资、降低竞争规则、健全基础设施等）鼓励自下而上的创新，并通过政府与企业之间的“公私合作”促进先进制造业的发展。

从日本的发展型产业政策看。作为后发国家成功“逆袭”的典型代表，日本政府大力实施选择性产业政策。综合运用税收政策、金融政策和贸易保护政策等“硬性”措施选择性支持国内战略性产业和“冠军企业”的发展，效果也是喜忧参半。一方面，日本的产业政策的确促进了日本产业向价值链上游的发展，但另一方面，正如芝加哥学派和奥地利学派所批评的那样，日本的产业政策也造成了大量的资源浪费问题、权力寻租问题和“牺牲小企业，过度保护大企业”的不公平问题。比如，日本的煤炭在政府投入了大量的资源后实现了自给自足，却没有料到日后中东石油的大量发现。“与之形成鲜明对比的是取得巨大成功的日本产业，如磁带录音机、游戏机、相机、传真机等都是经过市场竞争脱颖而出的”（小宫隆太郎）。

我国拥有着极为庞大复杂的产业政策体系，选择性和功能性产业政策并存。目前，国内较有影响力的流派是新结构经济学流派。林毅夫的新结构主义经济学借鉴了新制度学派的基本框架，其基本思想是，劳动生产率的提高在一国经济发展中起到至关重要的作用。提高劳动生产率有两个路径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；
二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。而这个过程都需要“有效市场”和“有为政府”的参与基于不同国家不同发展阶段的比较优势特征，林毅夫提出了产业政策的“增长甄别和因势利导”两轨六步法设计方案，其大致思路是：首先通过比较优势理论进行甄别，发掘哪些是具有潜在比较优势的产业；
其次是根据这个产业中降低交易费用的需要，因势利导，改善软硬基础设施，不断提高产业的竞争优势。林毅夫将产业具体划分为追赶型产业、领先型产业、退出型产业、弯道超车型产业和国防安全产业。对于不同类型的产业，林毅夫认为应该实施不一样的产业政策。

但是，新结构经济学也存在着一些缺陷，对于“哈耶克——米塞斯”范式，张伟迎指出，从政府的角度来看，由于人类认知和理性的局限性，政府很难制定出十分正确合适的选择性产业政策。从经验的角度来说，不论是思科还是腾讯，不论是蒸汽机还是激光，不论是日本上个世纪大力发展的模拟信号被数字信号淘汰的事实，还是中国2009年推行的十大产业振兴计划所带来的负面影响，历史和现实向我们多次证明，创新过程具有极大的不确定性，是不可预见的。真正的创新需要的是在市场竞争脱颖而出的企业家而非政府选择性的产业政策。而且，为避免自己的执政合法性受到威胁，政府有动机也有权力去掩盖自己的决策失误，从而“错上加错”，造成更多的资源浪费。

根据比较优势理论选择产业更是有理论上的矛盾。作为一个国家来说，比较优势是动态的，依据比较优势原理，韩国岂不是只能发展泡菜产业，而不适于发展电子等高科技产业，不能说是有利于国家的发展。在实践中，政府并非一个理性的单一行为体，其内在存在着多层博弈。比如中央和地方的关系、上下级官员的关系和同级官员的关系等。首先，从政府官员的角度进行分析。由于政府激励机制与市场不同，政府官员做出成功的产业决策后却没有与此对应的经济收益，失败了反倒可能要承担一定的职业风险（尽管并不总是如此）。所以政府官员在进行决策时可能更加偏好风险厌恶。假如政府官员是不理性的，那么由于产业政策给予政府官员过大的配置资源的权力，权力形成了更大的寻租空间，更容易导致腐败问题，加剧了社会资源的内耗。其次，从中央和地方的关系分析。为了避免追责，有些缺乏政治担当的官员机械执行上级政府的号召或者“跟风”（一味模仿其他地区的做法），比如中央决定发展光伏产业，全国各地都这么做，地区同质化现象严重，最后形成了产能过剩的局面。在这种理论的指导下，我国产业发展取得了成功，也存在着一些问题。我国的产业政策助推了产业规模扩大、推动了产业结构的优化调整和培育帮助了新兴战略性产业的发展，很大程度上实现了赶超的目标。但是，正如国内以张维迎为代表的经济学家所批评的那样，我国的产业发展也出现了地区同质化严重、产能过剩和资源浪费等现象。

对于我国来说，应当辨证吸收学习各个流派的学术观点。一是我们可以通过辨证学习哈佛学派的SCP 范式，认识到反垄断对于提升市场竞争有效性的积极意义，从而进一步健全我国的功能性产业政策体系。二是我们也要学习芝加哥学派和奥地利学派理论中的正确因素和成分，充分意识到市场对资源配置的优越性和政府决策的局限性，推动政策的转变。三是作为发展中国家和后发国家，我国要适应经济新格局，贯彻国家经济发展战略的需要，实现经济上的赶超，就必须要透过新制度经济学（或新结构经济学）的视角实行产业政策。对于我国来说，产业政策的制定其实也并不是奥地利学派所批评的那样“是一场豪赌”，发达国家固然比发展中国家早发展了几百年，但其实也是为后发国家开了路，其经验教训大幅度降低了我国政府决策的试错成本。我国可以充分发挥后发优势，辩证学习甚至辩证模仿发达国家的经济发展道路和产业成长路径，从而制定出相对准确的产业政策。但我们也要清醒地认识到，随着产业的发展，发展型产业政策不可持续的因素在中国也会显现，中国的产业政策总会面临转型的总体趋势。四是在我国当前的发展阶段，政府可以审慎制定小部分选择性产业政策，通过法律制度保障和政策动态测评机制等途径，尽量避免权力的寻租问题。建立健全市场资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，推动社会主义经济体制不断完善，促进社会主义市场经济健康有序发展。

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