政府规制工具变迁逻辑及其与政策目标适配路径研究——基于出租车政策的内容分析

李金龙, 乔建伟

(湖南大学 公共管理学院,湖南 长沙 410082)

2020年10月,党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(下文简称“十四五”规划)。“十四五”规划指出,要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合”[1]。“有为政府”与“有效市场”的相互融合,正是解释我国自改革开放以来在经济发展、城市建设、民生保障等方面取得成就的原因[2]。而出租车行业发展及政府规制政策变迁正是在政府与市场关系变动下的直接产物[3]。

近年来,各地方政府实施了一系列出租车行业(含巡游出租汽车、网络预约出租汽车,下文简称巡游车、网约车)深化改革措施,重点聚焦于价格机制、运力规模、准入标准以及两类业态何以实现融合发展等议题,有效消除了行业部分痼疾,一定程度推动了行业规范稳定发展。但政策执行过程中受主客观因素影响会与政策目标产生间隙,从而加剧行业既有困境。譬如:巡游出租车行业“两权合一”(车辆所有权与经营权)政策在部分城市难以推进,司机上访、停运等事件仍时有发生;网约车平台车辆合规进程缓慢,“黑车”泛滥的现实导致政府执法成本剧增且不断消减政府公信力。

新问题的产生亟须理论加以回应。既有研究从公共管理学、法学、经济学等视角出发,总体上围绕两类主题进行探索:其一,以传统巡游出租车为研究对象,聚焦于理论上的规制正当性、困境及政策变革。总体来看,出租车行业改革是网络社会下政策议程设置走向现代化的过程[4]。以互联网技术为基础建设的打车软件可以降低司乘双方信息的不对称性,这导致限制竞争政策缺乏经济学上的正当性,App运营商需要通过完善技术方案及开展游说动员,促进出租车市场竞争政策向自由化变迁[5]。另外,互联网技术创新应当推进行业管理体制改革,调整监管思路、监管内容,构建“政府—平台”双层嵌入式监管以及实现价格监管政策的优化[6]。这类新业态也驱动出租车行业规制部门改变既有的街头官僚角色[7]。

其二,以网约车为研究对象,主张引介国外规制经验及建构适合中国情境的规制模式。在国外案例方面,伦敦交通局实现了由制约网约车发展到合理监管的转变,地方政府在致力于保证产业创新带来社会效益的同时注重规避其负外部性[8]。在国内经验方面,马亮和李延伟对我国近300个地级及以上城市网约车政策文本进行了内容分析[9],巡游车抵制压力、公共交通的互补及挤出效应、交通拥堵状况等变量会对网约车监管政策的出台产生程度不一的影响[10]。还有学者基于模糊集定性比较分析方法对全国34个大中城市的网约车政策进行了分析[11]。总体来看,网约车合法化进程开启的“众创”式制度变革与创新模式需要政府基于公益立场予以有效规制[12]。

总体而言,已有研究从规范或实证分析视角对两类业态的规制正当性、规制效果进行了深入研究,对完善政府规制具有启发意义。然而,从研究内容看,现有研究侧重于宏观规制模式变革及地方规制具象归因,并未充分论证出租车行业政府规制政策效果不佳的成因与内在机制。作为沟通政策制定与执行桥梁的政策工具未得到应有重视,而这恰好有助于分析并解释当前行业改革政策何以频现困境、无法实现既定政策目标;从研究方法看,以政策文献量化方法对规制政策予以研究的成果暂付阙如。鉴于此,本文通过构建“政策目标—政策工具”二维分析框架,运用内容分析法对政策文本进行编码统计,基于统计结果从工具历时变迁及是否与政策目标相匹配等方面加以描述阐发,以期增强对现实困境的解释力、提高规制的科学性及其绩效。

公共政策作为治国理政的手段之一,肩负权威性分配社会价值、协调社会利益关系、缓和社会矛盾的使命。詹姆斯·安德森(James E.Anderson)在界定“政策”概念时,认为政策是有目的的,是由一个或一批行动者为处理某一问题或有关事务而采取的活动过程[13]。缺乏明确目的或目标的公共政策不仅无法解决政府所面临的复杂社会实践,长期发展更会侵蚀公信力。精准设定政策目标取决于是否具有明确的政策价值取向以及就目标内容有无开展充分协商[14]。

政策目标的重要性不言而喻,但在复杂社会环境和层出不穷的政策问题中析出政策目标是一项美好宏愿。政府通常面临多重甚至相互冲突的目标。受制度、技术及资源等因素所限,政府无法及时、全面、完整地获取客体信息,导致其极易产出模糊的政策目标。自政府规制理论创生及发展以来,学者基于公共利益、部门利益立场辩驳政府规制的政策目标:公共利益理论一派认为,政府规制具有弥补市场失灵的正当性,政策目标即为实现公共利益;部门利益或私人利益理论一派则依据公共选择理论,认为政府规制是为受规制行业或可能获益的群体服务的,政策目标是实现利益相关者的效用最大化[15]。在出租车行业政府规制政策分析中,本文主张其政策目标为弥补市场失灵即实现公共利益。市场失灵的各类表征本质上属于政策问题,但“政策问题背后是政策目标群体,目标群体背后是其利益关系,利益关系背后则是社会发展”[16]。换言之,政策客体具有由政策问题上升至社会发展的层次差异性。因此,本文结合出租车行业政策实践,将该行业政府规制政策目标概念化为实现社会发展、促进行业发展、维护司机权益、保障乘客权益等。

一项公共政策会牵涉到政策所要实现的目标以及实现目标所需的手段两个问题[17]。当决策者拥有明确的政策目标后,实现该目标所采用的手段即“政策工具”就成为政策目标与最终政策效果之间的中介桥梁,能够将政策信念成功转化为政策现实。在政策工具研究中,豪利特及拉米什依据政府在提供公共产品或服务中介入程度的高低将政策工具分为自愿性、混合性、强制性3类[18]。其强制性政策工具分类中包含规制工具。进一步而言,依据规制主体、规制工具强度两个维度可将规制工具划分为命令控制型、合作治理型和制度激励型等[19]。安东尼· 奥格斯(Anthony I.Ogus)作为较早对政府规制进行系统分类的学者,在维持传统经济性与社会性规制二分的原则下,开创性将社会性规制具体分为信息规制、标准、事前批准、经济工具、“私的”规制5类;将经济性规制划分为公有制、价格控制、公共特许分配3类[20]。此分类将众多政府规制工具纳入统一谱系,有助于对具体领域政府规制政策形成全面认知。本文采用这一分类,并对其进行如下补充:第一,依据政府对市场交易进行的直接或间接干预,信息工具可细分为交易主体的信息义务、公共机构信息公开制度及信息提供激励制度[21];第二,经济性规制工具分类中,本文以“准入规制”辖属“公共特许分配”,并补充了数量规制,形成涵摄公有制、价格规制、准入规制、数量规制的分类体系。将上述政府规制工具分类应用至出租车行业,形成如表1所示的类目表。

表1 出租车行业政府规制政策工具类目表

张成福认为政策工具或治理工具是政府治理的核心,是政府将实质目标转化为具体的行动路径或机制,没有政策工具将无法实现政府目标[22]。政策工具的自身定义及在政策制定与执行中承担的中介作用已经充分证明,政策工具选择攸关政策目标达成效果。同时,政策工具研究迎来转向,即从注重政策工具类型和特征研究转为注重研究影响政策工具选择的因素、政策工具与政策问题的匹配性、政策工具的运用环境等[23]。而政策目标作为工具选择的先导因素,理应获得首要考量。类型相异的政策工具具有不同功能,但其选择应与政策目标相匹配[24]。基于此,本文构建出租车行业“政策目标—政策工具”分析框架,探究与实现相应政策目标相匹配的政府规制工具簇。

如图1所示,通过对政策目标、政府规制工具的操作化处理,本文构建了公共利益视角的出租车行业政府规制“政策目标—政策工具”分析框架。第一,市场失灵中的外部性指市场可能对交易外的第三方造成影响,降低外部性的主要途径是将外部成本内部化。在出租车政策中,一方面通过费税征收、环境规制如推广新能源汽车降低环境污染;另一方面,采用数量规制防止出租车供过于求挤占城市道路资源,加剧城市交通拥堵。第二,出租车行业的信息不对称。其一是乘客与经营者、驾驶员信息不对称,前者无法预先获知所乘车辆的服务质量及安全信息,这一信息劣势主要通过强制性信息披露、信息公示等信息工具弥补并辅以服务质量标准保障其正当权益;其二是驾驶员与经营者之间信息不对称,驾驶员持有对管理费用收取、个人合法权益保障的知情需求,规制者主要通过职业健康安全标准、格式合同等保障司机合法权益。第三,为满足公众对准公共物品性质的出租车乘车需求,即保证其分配公平,政府通过特许经营形式控制经营权限,经营者需履行既定合同义务,如不得拒载挑客,也必须保证城市边远地区人群获取服务的可及性。第四,市场失灵中的过度竞争易使市场主体追求短期利益,规制者主要通过准入、数量、事前批准等门槛加以防控,维系行业健康规范发展,同时会采用服务质量标准等强制性工具实现组合保障。

图1 公共利益视角的出租车行业政府规制“政策目标—政策工具”匹配关系

总之,在弥补市场失灵的外在表征下,规制者更会考量政策问题背后的客体需求及其利益关系,并通过“主导+辅助”的政策工具选配实现政府规制目标。

1.数据来源

在样本选取上,所用数据来源于北大法宝、中国法律数字图书馆及国务院、交通运输部、住房和城乡建设部等官方网站。在具体收集过程中,以“出租汽车”“传统巡游出租汽车”“网约车”“网络预约出租汽车”为关键词进行搜索,并依据新闻报道、人大代表议案或政协委员提案等回溯政策文本。样本选择主要遵循以下原则:(1)所选样本发文机关均为中央层次,如中共中央、国务院及其部委等;(2)数据截止日期为2018年12月31日;(3)政策文献类型包含法律法规、部门规章及意见、通知等规范性文件,亦涵盖服务规范、行业标准等文件,请示、批复、报告及征求意见稿等不列入采集范围;(4)为保证分析效度,政策文献均须明确体现政府对出租车行业的规制主张。经阅读比对筛选,最终选定有效样本86份。

2.研究方法

政策内容量化分析是对政策文献内容进行语义分析的方法,兼具定性与定量双重特征,通过建立科学有效的类目系统分解政策文献内容,将政策文献中非量化的、非结构化的信息转化为定量数据,据此分析隐藏于政策文献背后的信息,继而发现政策选择及政策变迁的规律[25]。本文以单项政策文本的具体条款为分析单元,依次摘选出政策文本中体现规制工具的话语表述,并基于上述类目表以“政策编号—条款序列号”形成先期预编码。通过协商校准类目体系并确认可涵括政策文本中体现的政策工具后,完成了全部样本编码且形成了内容分析单元编码表(如表2),随后对结果开展了描述性统计分析。

表2 出租车行业政府规制政策文本内容分析单元编码表(部分)

1.出租车行业政策工具的历时变迁

基于编码获得的244条文本论述进行描述性统计显示,社会性规制总数为183 条,经济性规制总数为61条,二者之比为3:1。进一步分析社会性、经济性政策工具的内部结构分布(如表3),在经济性规制工具中,价格规制居首,准入规制次之,数量规制占比较少,公有制工具未在文本中有明确表述。社会性规制工具中,“标准”政策工具最多,对该类政策工具进行内部剖析发现,服务质量与安全规制标准居于首位。经济工具相较标准工具次之,其中频率较高的为“费和税”工具,规制机构对出租车行业缴纳或取消缴纳出租车管理费、个人所得税、养路费等内容实施了较多规定。信息规制工具总数居中,其中以政府信息公告、交易主体履行信息义务为主;“私的”规制或称合同工具在社会性规制中占比最低。

表3 出租车行业政策工具数量及百分比

为便于观察政策工具历时变迁情况,依据改革开放以来政府-市场关系变迁节点(1978 年、1992 年、2013年)及1998年出租车行业改革等重要时点进行分段[3]。通过图2、图3发现,近40年来,出租车行业中经济性、社会性规制工具数量基本呈增长态势,且由于出租车行业关乎乘客人身安全、道路交通安全、社会公共安全,社会性规制工具数量在各阶段呈现明显优势。从它们二者在各阶段的使用比重来看,目前已基本形成“社会性规制工具为主,经济性规制工具为辅”的较稳定选配格局。

图2 出租车行业经济性、社会性规制工具数量变化

图3 出租车行业经济性、社会性规制工具数量占当期总量的比例分布

由一级工具聚焦至二级工具将有利于观测特定工具的变迁情况(如图4、图5)。而将这一分析过程置于具有特定意义的时段中分析,可为解释政策工具变迁逻辑及理解后续“政策目标—政策工具”匹配状况提供一定启发。政策工具数十年变迁深受我国制度背景、政府能力及技术变革影响,但各阶段影响权重不一。

(1)1978~1997年:新旧政策工具重叠期

“制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的”;反之,群体及个人的行为又受到其所处场域的制度逻辑约束[26]。改革开放以来,我国社会经济制度的变迁直接约束着出租车行业政策工具选择。这一阶段,我国市场经济由改革开放后初步萌芽到决定建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。在出租车政策中,首先,经济制度改革得以启动及有限发挥市场作用,导致经济性、社会性规制工具总体数量偏少,行业发展空间较大、态势较好。其次,市场经济丰富了经济性工具使用,该阶段费税工具及产权规制都已得到运用。再次,计划经济遗留及政府能力强势使得决策者在准入、事前批准上关注较多。部门交叉管理及依赖行政审批控制行业准入的行为对行业发展造成阻碍,也为费税工具的较多运用提供了合理解释。最后,培育和规范出租车市场的需求使得服务质量与安全、司机职业健康与安全等标准出现,带有强制含义的标准工具将在后期得到延续运用。

(2)1998~2012年:政策工具运用波峰期

市场经济迅速发展催生了出租车行业过度竞争、秩序紊乱等乱象。1998年,《城市出租汽车管理办法》首次提出在该行业正式实施数量规制并规定出租车经营权可以有偿出让及转让。这一政策在暂不成熟规范的市场中发生扭曲,引发了高价买卖经营权。管理费过高及产权不清晰问题进一步加剧了混乱状况。萨拉蒙认为,工具具备“建构”行动的功能,且工具形成的关系是制度化的而非自由式或暂时性的[27]。制度变迁存在明显的锁入效应及路径依赖特征[28],前期的政策选择将限制未来的工具选项。面对市场失序,具备强大调控能力的政府迅速干预,我国政府于2000 年、2004年、2006年在出租车行业进行了多项清理整顿运动,通过图4、图5可看出,上一阶段运用的经济性规制、社会性规制中的多数工具在此阶段迅速升至“波峰”。

图4 出租车行业经济性规制工具二级工具变化趋势

(3)2013~2018年:政策工具结构调整期

党的十八大以来,党和政府不断推进决策法治化,市场经济及其内在主体越发成熟,“放管服”改革措施相继推进落地,治理理念日益培育和践行,政府行政能力得以逐步提升,政府规制工具迎来结构性调整机遇。其一,政府放权明显,决策者倾向动员市场、社会主体协同发挥信息工具优势。信息工具前期虽也存在,但随着软件招车、网络预约出租汽车等附随的信息存储安全、信用信息公示等问题越发突显,出租车行业中的信息规制工具呈现升温趋势(如图5)。其二,技术变革倒推政府提升治理能力,政策工具得以改革。2016年,以国务院办公厅颁布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》为发端,交通部联合多部门密集发布了网约车、巡游车的多部行政规章,重点对既有的价格、数量等规制工具展开改革。其三,互联网发展彰显政府舆情治理能力有限,刺激了特定政策工具高频使用。网约车、顺风车恶性服务事件经网络舆情扩散,政府迅速要求强化网约车驾驶员背景核查及加强事中事后联合监管,在此背景下,准入规制、服务质量与安全标准、政府信息公告、交易主体信息义务等工具不断升温。

图5 出租车行业社会性规制工具二级工具变化趋势

2.“政策目标—政策工具”匹配结果及其错配表现

基于政策目标维度的政策工具统计结果显示,规制工具所要实现的首要目标是促进行业发展(112条),其次为维护司机权益(52条),实现社会发展(40条)与保障乘客合法权益(40条)目标占比一致。从实现政策目标所选用的政策工具着眼(如图6),并以特定政策工具用于实现的政策目标作为验证(如图7),可对政策目标与政策工具间匹配关系形成较为全面的认知。详言之,为促进行业发展,规制者几乎使用了全部规制工具,其中以事前批准、准入规制、价格规制、经济工具为主。在维护司机权益方面,标准类工具尤其是职业健康与安全标准得到了高频使用,众多政策文本中对出租车驾驶员工作环境、工作时间、车辆安全性能、社会保障权限等做出了明确要求。较标准类工具次之的为经济工具及“私的”规制,即规制者采用费税、补贴工具以及规范巡游车承包合同或网约车劳动合同中的权利及义务关系保障司机正当权益。但值得关注的是,经济工具中的产权规制工具在此处严重缺失。为保障乘客合法权益,标准中的服务质量与安全标准得以大量使用,用以保障巡游车或网约车乘客服务质量及服务过程中享有的正当权益。此外,信息规制工具也为实现这一目标发挥了重要作用,主要强调巡游车和网约车经营者对运价标准、监督投诉渠道、驾驶员信息等进行公示,但在通过政府信息公示、信息提供激励制度保障乘客权益方面的政策仍极为欠缺。最后,为实现社会发展目标,规制者较多选用标准、信息规制及经济工具达成防止环境污染、信息安全、征收费税等目的。

图7 出租车行业各规制工具被用于实现的政策目标百分比分布

基于以上的分析结果并结合“政策目标—政策工具”匹配框架可看出,出租车行业规制工具与政策目标间出现不适配现象,主要表现为3个方面:第一,工具非均衡分配。通过图6可以看出,较多政策工具及其附带的治理资源大量集中于实现促进或规范行业发展的政策目标。作为政府规制的对象,实现行业的规范发展自然是应有之义。但实现行业发展更类似于形式目标,实质目标则是应对行业矛盾积聚爆发的群体性事件或应对突发的恶性服务事件,以解决此类事件背后存在的政策问题。这与变迁过程中特定政策工具的急剧升温现象可相互印证。外部事件的冲击加剧了政策工具及治理资源不断向行业发展目标倾斜,导致其他政策目标实现效果不佳。

图6 出租车行业实现各政策目标所选择的规制工具数量分布

第二,典型工具缺失。部分规制工具拥有较为丰富的内部构成,如经济工具包含费税工具、补贴以及产权规制,信息规制工具也因主体差异可二次区分。但由上述分析可知,决策者在保障司机权益方面,尽管在规范费税征收、发放燃油补贴等着力较多,但如何运用产权规制工具予以保障司机权益有所忽视,其更多被用于应对缓解行业矛盾及平息群体性事件。再者如保障乘客权益目标,根据“目标—工具”匹配框架设定,决策者应以信息规制为主体降低信息不对称,同时采用服务质量与安全标准进一步加以保障。但目前这一模式发生扭曲,并且在信息规制中过于依赖企业自身信息公示,而对政府信息公开共享、个人投诉监督未有足够重视。

第三,政策工具存在结构性矛盾。根据政策工具的历时变迁情况,诸如标准、事前批准、准入规制、数量规制等具有权威性质的政策工具在制度路径依赖下被沿用至今,且在外部因素影响下获得强化。反观之,经济工具及信息规制等具有市场性、自愿性特质的政策工具比重仍偏低。市场经济发展及政府作用的重新认知推动政策工具结构性调整,却同时导致了政策目标逻辑悖论。例如,重在实现环保推进绿色交通工程的环境规制工具与保障司机收入水平的政府燃油补贴之间无法自洽,对政策工具合理性及达成政策目标形成不小冲击。

3.“政策目标—政策工具”错配的成因分析

解析政策目标与政策工具错配的成因,可从两个角度切入:第一,政策目标自身界定模糊或已偏离政策发展实际,从而导致政策工具与之难以匹配;第二,政策目标固然保证了科学性,但政策工具采纳和使用过程中受限于多种因素制约而产生更新滞后、效果消解等症结。具体而言,可从以下因素进行解释。

(1)政策客体属性模糊引致目标瞄准偏差

政策客体是公共政策作用的对象,包括公共政策所要解决的问题及受政策影响的社会成员。模糊的政策客体识别必然产生扭曲的政策问题界定、虚拟的政策目标设定以及空转的政策作用过程,这是对政策执行力的巨大折损。进一步来说,由于政策目标及执行方式不清晰,即使地方政府受到极强的激励,也无法选中适合的工具[29]。在我国出租车行业政府规制过程中,出租车行业属性模糊成为规制政策摇摆的根源,继而影响规制工具的选用。

第一,私人物品与公共物品之争。依据公共物品经典理论,狭义的公共物品即纯公共物品,兼具非排他性与非竞争性;广义的公共物品则在前者范畴外包含俱乐部产品及公共池塘资源[30]。我国出租车属性界定历经广义的公共物品向私人物品的转变:即出租车是“城市公共交通的重要组成部分”“城市交通的组成部分”直至“城市公共交通的补充”。出租车在城市交通体系中角色和属性的变化进一步引发理论界与实务界关于出租车是否存在市场失灵的争论,对政府规制的合理性造成了相当冲击,导致政策目标失准、工具效果阻滞及规制成本升高。

第二,一般需求与个性需求之争。行业属性及其定位变迁直接影响规制者对行业服务对象认知。改革开放之初,初生的出租车行业被归入公共交通范畴,承担城市建设及公用事业服务的责任,满足公众出行的一般需求。近年来,公共汽电车、轨道交通线网布局更加优化,出租车行业转为满足公众个性化出行需求。但因政府规制目标中对公共利益尤其是社会稳定的考量,加之公众对公共客运行业相生的惯习认知,加剧了满足个性需求的行业定位与公共利益目标间的偏差。

(2)政府考核机制失当增加政策目标置换风险

清晰明确、缓急有序的政策目标是科层组织发挥自身优势进行治理的前提。政府需要在明确的政策目标指引下分配人力、物资、财政、信息等资源解决政策问题。但随着新型业态频现、社会复杂性上升,系统共振的风险环境取代分离单一的决策情境,政府面临的政策目标越发多元、交杂甚至模糊。

政策目标可进一步区分为正式目标与实际目标,当处于实际决策情境时,政府会根据任务要求、政绩标准、部门利益等确定实际目标,或与正式目标产生不一致,原初决策目标设定标准也就无法持续执行[31]。换言之,多元的政策目标并非能协调有序地接续实现,其通常由于外部事件等因素导致政府注意力重新分配诱发目标置换行为。在出租车政策中,中央政府通常采用“鼓励”“合理把握”等宏观价值导向的政策话语,并未对环保效益、司机权益、乘客权益等规定作出硬性、可量化的政策指标。反观之,完全可量化的群体性事件频次、司机维权、上访或罢工次数就成为上级政府对基层政策执行者绩效考评的直观凭证,导致地方政府易将非量化目标仅视为中介目标,政策实质或最终目标置换为维护行业和社会稳定。

(3)政策工具冲突催生政策目标逻辑悖论

实践中,规制者囿于制度惯性及对行业新业态的模糊认知会导致政策工具更新滞后从而引发其自身悖论,典型的比如出租车行业规制中的补贴工具。补贴是经济工具之一,用来奖励推动政府所认可的行为,保证生产者的再生产动力。

随着出租车行业定位转换以及网约车新业态出现,该行业的补贴工具陷入悖论:首先,出租车行业燃油补贴对象为巡游出租车,设置高额燃油补贴维护落后产能,这不利于激发行业改革的内生动力,反而形塑了行业的补贴依赖心理,消解政府推行新能源汽车政策的效果。其次,自2016年出租车行业改革以来,各级政府将巡游车行业与网约车行业名义上统归为出租车行业,但又同时对其进行分类管理。在政府对网约车行业强化监管核查、禁止企业大规模补贴的背景下,规制者为巡游车行业提供财政补贴的行为实则进一步建构了不公平的行业竞争环境,限制了正常的市场价格机制运行。最后,财政补贴“必然也会减少政府在民生等公共服务领域的投入”[32],单一行业存在的高额补贴对于社会其他公民享受均等公共服务将形成排挤效应。

(4)规制主体权责模糊导致政策工具结构失衡

出租车行业规制存在权责交叉不明、机构重复设置的问题。规制主体间职责交叉模糊一方面引致规制部门出于部门利益对行业分散执法、多头执法、重复处罚;另一方面针对执法难度大、成本高的违法行为却又容易产生避责动机,使得部分违法行为出现监管真空,黑车泛滥及网约车合规进程缓慢即是佐证。

在现行规制体系下,行政许可、资质核验与一线执法获取的各类信息分属多个规制部门,无法及时、全面实现部门共享。加之出租车行业与公安、网信、工商、财政、税务等部门紧密关联,尚无统一数据转化格式的信息归集共享工程将阻碍部门间信息流通整合流程,降低了规制主体借用信息工具进行宏观决策、违法处置、风险干预的预期效果。

党的十九届五中全会指出,全面深化改革需要将“有效市场”与“有为政府”更好结合。而政府规制的实质即协调政府与市场关系。因此,为实现市场有效、政府有为等目标,必然需要反思政府规制的工具、主体及方式。从这个角度而言,完善政府规制工具的选取、提升其与政策目标之间的匹配度并不仅是对具体政策问题的应答,还在于通过这一方式最终重塑政府市场关系。本文对出租车领域政府规制进行分析,可以发挥“窥斑见豹”之作用。本文依据编码统计结果从政策工具变迁、工具与目标匹配两个方面进行了阐述。主要结论如下:(1)在制度背景、政府能力、技术变革等因素差异性影响下,出租车行业规制工具历经了新旧政策工具重叠期、政策工具运用波峰期、政策工具结构性调整期等阶段,呈现出社会性规制工具占优并稳定成为主体的趋势。(2)因政策客体属性模糊、政府考核机制失当、政策工具冲突、规制主体权责交叉导致政策工具与政策目标间不适配,体现为政策工具非均衡分配、典型工具缺失以及存在结构性矛盾。

通过对政府规制工具变迁逻辑及其与目标错配的分析,可以为改善出租车行业政府规制效果提供重要启示。首先,应坚持政府规制的公共利益立场。一方面,出租车行业政府规制应建立在对行业准确清晰的属性和定位上,唯有秉持提供准公共物品、实现公共利益的价值取向才会催生正确的政策工具选择。另一方面,规制者应在政策制定环节以社会调查、公众听证会、专家论证会等形式畅通表达渠道、关照社会实际,使脱胎于模糊决策环境中的政策目标清晰化并彰显多元主体的价值理念,助推后续公共利益目标的真正实现。

其次,利用综合行政执法体制改革机遇,理顺规制主体间的权责关系。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》要求深化行政执法体制改革,组建交通运输综合执法队伍,整合路政、运政等部门执法职责、队伍,实行统一执法。面对执法体制改革契机,应协调好管理权、审批权与监督权、执法权关系,革除行政执法资源分散的弊端。应处理好政府部门与事业单位业务关系。出租车行业及至交通运输行业规制机构应梳理并分离事业单位承担的过多行政职能,将事业单位目前承担的服务质量信誉考核、资质核验等事务性工作逐步移至行业协会承担,通过合作治理反哺政策工具的创新利用。

再次,交通新业态的出现需要构建与之相匹配的地方政府考核机制。现行出租车行业实行属地管理,需构建更具包容性的绩效考评体系,运行更具温度的容错纠错机制,使其探索符合地方情境的规制模式,有效降低在维稳任务下频发的政策目标置换风险。

最后,构建以信用为基础的新型监管机制,推进政策工具结构性调整,充分发挥政策工具合力。一方面,通过信用监管机制创新激励性或竞争性政策工具使用,即规制者运用公权力参与或引导市场竞争,实现规制效果[33]。新型监管机制需贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节,提升资源分配效率、增强规制透明及提升行业服务质量。另一方面,补全产权规制工具。政府应完善产权制度设计,对关涉车辆产权及经营权的违法违规行为予以惩戒,对经营合同、劳动合同中的欺诈、违法行为施以法律制裁并将惩戒结果纳入社会信用体系,以此保障企业、个体经营者以及司机的合法权益。

猜你喜欢出租车规制工具主动退市规制的德国经验与启示南大法学(2021年4期)2021-03-23波比的工具小太阳画报(2020年11期)2020-12-10乘坐出租车数学小灵通·3-4年级(2020年10期)2020-11-10波比的工具小太阳画报(2020年10期)2020-10-30准备工具：步骤：红领巾·成长(2018年10期)2018-11-19保护与规制：关于文学的刑法刑法论丛(2018年4期)2018-05-21凭什么今古传奇·故事版(2017年24期)2018-02-07“巧用”工具读者(2017年18期)2017-08-29开往春天的深夜出租车山东青年(2016年1期)2016-02-28李书福炮轰出租车汽车观察(2016年3期)2016-02-28