面向数字政府的数字档案精准化服务研究*

武亚楠 唐长乐

（上海大学文化遗产与信息管理学院 上海 200444）

数字政府是公共部门统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推动政府数字化转型，实现政府资源形式、运行模式和管理手段的整体数字化，成为更显民主、更为高效、更具活力和更加优质的数字时代服务型政府。习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要“实施国家大数据战略加快建设数字中国”。[1]党的十九届五中全会提出: “加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。[2]数字政府作为数字中国的有机组成部分，在建设数字中国的过程中扮演着重要的作用。数字政府的建设是响应党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，数字政府的治理体系和治理能力的现代化水平也是检验这一成果的重要标准。

习近平总书记强调：“经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案”。而档案工作是“维护党和国家历史真实面貌的重要事业，是党和国家各项建设事业必不可少的环节”。[3]档案部门作为政府基础性的职能部门，也有着“为党管档，为国守史，为民服务”的神圣使命。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确指出要“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”。[4]地方层面，浙江省政府在出台的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》中明确规定“将数字档案馆建设纳入了省大数据发展实施计划和政府数字化转型的总体方案中”，为此浙江省档案馆还专门制定了《政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分：政务服务网电子文件归档数据规范》和《浙江省档案馆政务服务电子档案接收办法》。因此，在数字政府建设中，档案资源、档案工作和档案部门都不能缺位，应明确价值、主动对接、积极融入。在政府数字化转型的大格局下，建设数字政府对档案事业发展提出更高标准，数字档案的资源建设需要更强的指向性与目的性，不仅要考虑档案馆自身业务的需要，更要考虑其在电子政务、数字政府中的定位与作用，要将其纳入数字政府大框架内，统筹规划，一体建设，并为其提供基础支撑。其中面向数字政府的数字档案精准化服务正是发挥档案资源价值、展现档案工作水平、凸显档案部门地位的重要服务方式。

在现有的研究中，学者们大都围绕某一技术方法，例如基于小数据、用户画像来研究档案信息服务的精准化，[5][6][7][8]或者面向特定的档案资源类型，例如数字视频档案资源来研究档案资源的精准化服务，[9]且形成的研究成果主要集中在普通用户的服务层面，较少涉及面向政府的服务，特别是面向数字政府的精准化服务层面。为此，本文将研究的重点放在以数字政府为服务对象的数字档案精准化服务上，以期为数字档案的精准化服务拓宽研究视角，凸显档案服务在数字政府建设和运行中独特地位和价值。

数字档案对数字政府的价值作用日益凸显，有必要对数字政府的特点、数字政府对数字档案的需求以及档案服务在数字政府建设中的作用进行揭示。

1.1 数字政府的特点

数字政府的特点主要体现在四个方面，分别是管理网络化、办公自动化、政务公开化以及运行程序优化。[10]第一，管理网络化。“政府把数字化的信息形成一个规模庞大的信息网络体系，原本分散开来的单体被组建成一张系统的管理网络，避免了管理的死角和盲点，在这个网络中，各种管理资源被整合在一起，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”；
[11]第二，办公自动化。目前，通过办公自动化工程，很多机关建立起了各种纵向和横向的内部信息办公网络，这种办公网络具有很大的优越性，可以使用手机等移动终端来办公，提高了政务办理效率；
第三，政务公开化。数字政府强调政务公开，数字政府的运作建立在公开、透明的基础上，让公众享有充分的知情权，使权利受到社会公众的监督和约束。同时，公众也可通过各种渠道与政府进行互动，参与到政策的制定过程中去，使政府随时听到公众的声音，实现政府与公众的双向互动；
第四，运行程序优化。数字政府运行程序的优化，主要体现在重新调整和简化政府内部的运作方法、重新设计政府内部的组织架构、重新思考政府内部的管理服务等方面。

1.2 数字政府对数字档案的需求

数字政府对数字档案的需求主要体现在三个方面。首先，利用数字档案满足党政领导和机关的日常查档工作。“数字档案是指机关、团体、企事业单位和其他组织以及个人在社会活动中, 通过计算机等电子设备直接形成以数字代码记录的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的历史记录”。[12]通过查档，可以对政府政务起参考补充以及研判的作用；
其次，为数字政府提供数字档案资源，辅助政府科学高效决策。数字政府强调用数据来决策、用数据来服务、用数据来创新，数字档案是具有长远保存价值的档案资源，其中蕴含着重要的数据价值，利用现代信息化技术对数字档案进行挖掘，档案资源要素将充分释放，可提炼出有价值的信息，助力数字政府决策高效化科学化；
再次，借助数字档案助力一站式服务平台建设。数字政府的建设强调构建优质便捷的普惠服务体系，为提升公共服务的效率，致力于构建公共服务平台，实现“一站式”服务，解决人民群众“办事难”“办事慢”等问题，数字档案作为重要的社会信息资源，如民生档案等是关乎公民切身利益的档案，将数字档案资源接入数字政府一站式服务平台可以促进社会公众在事项办理时的便捷化和高效化。

1.3 档案服务在数字政府建设中的作用

目前，档案机构面向数字政府的档案服务，主要是三种方式，第一是传统型的服务，政府向档案机构提出服务要求，档案机构向各政府部门提供所需的纸质档案材料。第二是将档案馆的查档系统接入到各省建立的一站式服务平台中。例如，浙江省档案馆通过政务云，联通省大数据中心，把查档服务平台接入浙江政务服务网和“浙里办”APP，给社会公众查档提供了方便[13]。辽宁省档案馆将“档案查询预约”服务接入“辽事通”APP，公众可以使用手机随时随地查档，档案服务助力“不打烊政府”。[14]第三是将电子档案管理系统与政务协同办公平台进行对接，来助推数字政府建设。例如河南省人民政府印发《河南省数字政府建设总体规划（2020—2022）》，“建立电子档案管理系统”作为统一共享公共支撑体系中一项重要内容被纳入其中。此《规划》明确，全省各地区应建立电子档案管理系统，将电子档案管理系统与省政务协同办公平台对接，推动跨层级、跨地区、跨部门电子档案共享利用，提升政府行政效率和公共服务能力。[15]从服务的三种方式可以看出，档案服务在数字政府中的作用发挥仍停留在较浅层面，没有做到更深层次的针对性服务和主动性服务，而数字政府强调政务办理和政府服务的高效化、便捷化，在此背景下，以数字档案资源为基础，面向数字政府提供精准化的服务，达到“千人千面”的服务格局是档案工作助推数字政府建设的关键一步。

具体而言，面向数字政府的数字档案精准化服务实现过程可以围绕数据收集、需求分析、数据挖掘、服务推送和反馈优化展开（具体见图1）。

图1 面向数字政府的数字档案精准化服务实现过程

2.1 面向数字政府的数字档案精准化服务的含义

面向数字政府的数字档案精准化服务是指档案机构围绕数字政府建设和运行过程中对数字档案资源的需求进行分析挖掘，面向数字政府不同的服务场景适时地构建、优化和调整服务策略，为用户提供精准的数字档案资源和恰当的数字档案服务形式。精准化服务的提供机构既包括各政府机关的档案部门，也包括各级各类综合性的档案馆。面向数字政府的精准化服务与传统的政府服务相比，具有不同的特点，精准化服务的特点主要表现在其个性化、智能化、主动化、高效化。[16]个性化体现在其可以精准分析数字政府的档案需求，提供个性化的服务；
智能化体现在其可以利用智能化技术来对数字政府的活动进行跟踪和分析，智能预测和分析政府的服务需求，进行精准推送；
主动化主要体现在其主动与政府各单位进行对接，主动感知和预测政府隐性的档案需求，对不同政务活动定制专属档案服务；
高效化体现在其可以提升政府各单位查档的效率，减少因检索方式错误而产生的冗余，提升数字政府办事效率。

2.2 面向数字政府的数字档案精准化服务实现过程

具体而言，面向数字政府的数字档案精准化服务实现过程可以围绕数据收集、需求分析、数据挖掘、服务推送和反馈优化展开（具体见图1）。

2.2.1 数据收集

数据收集是档案机构面向数字政府实现数字档案精准化服务的基础。要实现精准化的服务，档案部门需要收集掌握数字政府运行过程中的各类政务办理数据和政务业务管理数据。不同于传统的线下政务服务，数字政府通过在线方式实现政务的办理，在此过程中能产生有助于档案机构后续确定数字档案需求和进行分析挖掘的数据，包括公民在申请办理业务时产生的信息查询和事项办理数据。其中，信息查询通过自动检索匹配并进行推送的方式实现，中间基本不涉及人工，信息查询数据能够在确定公民身份基础上，反映用户的检索习惯、偏好数据、浏览习惯、文件利用情况，这些数据通过嵌入数字政府业务系统的电子归档模块实现收集，电子归档模块是数字档案管理前端控制的体现；
事项办理需要与业务系统数据库进行匹配，再自动对比核实申请者的电子证照信息，确定访问权限后，进行事项的办结和回复。事项办理数据是数字政府整个业务服务流程的体现，既包括反映公民基本情况的数据、也包括反映事项办理过程中的电子证照核对、数字档案申请调用、办理结果回复、数字档案利用效果情况的数据。

2.2.2 需求分析

需求分析是档案机构面向数字政府实现数字档案精准化服务的关键。不同于传统的政府建设模式，数字政府的建设坚持以人民为中心，以服务国家治理现代化为目标，数字政府的建设和运行对档案资源的需求不再满足于层次较低、传统单一的档案查考需求，随着数字形态的档案资源和多样化的数字服务手段的兴起，数字政府建设和运行过程中对档案机构提供便捷、精准和可靠的数字档案资源和服务有着更多的需求和期待。因此，在进行需求分析时，首先档案部门需要发挥主观能动性，从“供给决定需求”向“需求引导供给”的观念转变，主动分析数字政府建设中各个业务部门和政府机构最为突出和迫切的数字档案需求，预测和确定不同部门之间差异化的数字档案需求，明确数字档案精准化服务的方式和内容；
其次档案馆要关注不同政府机构的数字档案需求，梳理和分析不同数字档案来源机构在数字政府建设和运行过程中形成的数字档案资源状况和特点，既要明确数字档案来源机构的服务需求，也要明确不同来源机构之间的跨机构的数字档案需求。

2.2.3 数据挖掘

数据挖掘是档案机构面向数字政府实现数字档案精准化服务的重点。对政府数据进行挖掘，可以发现孤立的数字档案资源中所隐藏的有价值的信息，也可以在数以万计的数字档案资源中寻找事物间的本质联系，辅助政府进行科学的管理和决策，解决数字政府建设中的“堵点”“痛点”“难点”问题。针对政府数据的复杂性特征，在数据挖掘层，可以利用概念描述、关联分析、分类分析、聚类分析、偏差检测等多种类型的方法对政府数据进行分析。例如，针对政务办理数据，面向不同的政务服务场景，利用相关数据挖掘技术发现和总结不同政务办理过程的规律特点，特别是政务办理过程中数字档案利用所形成的隐性关联。针对政务业务管理数据，挖掘与电子文件收集、整理、归档以及数字档案管理流程相关的潜在信息和知识，为进一步完善政务业务文件管理流程，提升政务业务数字档案管理的水平打下坚实基础。

2.2.4 服务推送

服务推送是档案机构面向数字政府实现数字档案精准化服务的核心。数字政府具有实时在线、整体协同、运行高效、安全可控的特点，档案部门的服务不能仅仅局限在数字档案的利用环节，而应将服务延伸至数字政府建设的各个方面。在收集分析数据之后，档案机构可以根据多样化的需求面向不同的数字政府服务和管理场景，提供精准化服务，可以包括政府外部事项在线办理、也包括政府内部业务数字转型。外部事项在线办理中档案机构的精准化服务可以涉及来办人员的电子证照核对服务、办理事项的数字档案调取服务、办毕事项的电子文件归档服务等；
对内业务数字转型中档案机构的精准化服务可以涉及无纸化办公中的电子文件数字认证服务、政务资源共享平台中的数字档案信息共享服务、数字档案的备份保存服务等。在面向数字政府提供精准化服务的过程中，必须要坚持两个原则：一是要对利用需求精准捕捉和精准预测的原则，数字政府的业务涉及范围广、事务多、种类全，对此，在进行精准化服务推送时，不仅要对利用需求进行精准捕捉，也要更进一步的加强潜在需求的精准预测，为各个单位利用需要进行未雨绸缪；
二是要做到及时更新数据的原则，面向数字政府的精准化服务，不仅仅要做到及时提供服务，精准化更体现在服务过程中可以针对具体的情况对服务的内容进行动态调整与更新，做到真正的精准化。

2.2.5 反馈优化

反馈优化是档案机构面向数字政府实现数字档案精准化服务的保证。“档案用户的评价和反馈，是衡量档案部门精准服务质量的重要指标，也是档案部门发展的推动力”。[17]同样，面向数字政府的精准化服务的反馈和优化也是精准化服务不断完善和升级的必要保障。反馈和优化主要包括两个方面：一是通过线上调研的方式向数字政府各个单位发送线上问卷，采集用户对精准化服务的反馈信息，针对不同的反馈信息，对明显不足的方面进行系统化的改进升级并持续优化；
二是利用内部的精准化服务推送平台自动收集用户对精准化服务推送的利用率、对推送信息的浏览时长、对推送信息的采纳度等方面进一步优化精准化服务的方向。同时，在反馈优化的过程中，可以邀请用户参与到优化中来，提出自己的优化建议，监督优化的进程，增强用户与档案机构之间的互动性，从而提升用户的服务体验。

数字档案精准化服务作为一项面向数字政府的系统工程，要推动服务的落地，需要一系列保障策略作为支撑，具体而言，可以从加快数字档案馆（室）建设、推进档案数据共建共享、注重新一代信息技术的应用以及做好法规标准的制定等方面采取措施。

3.1 加快数字档案馆（室）建设作为精准化服务的平台支撑

要想实现面向数字政府的数字档案精准化服务，必须树立“平台思维”，需要加快数字档案馆（室）建设作为实现数字政府与数字档案资源之间的互动和连接，作为精准化服务的平台支撑。从精准化服务的实现过程来说，在对数据进行收集、分析、挖掘的基础上，了解主体的需求与数字档案的特点，针对数字政府中不同的服务主体来提供个性化、智能化、高效化的服务。而数字档案馆（室）作为传统档案馆的升级，具备对数据进行采集捕获、接收存储、访问查询、发布与传播等功能，可以满足在实现精准化服务前期对数据进行充分处理、深入挖掘的要求。从精准化服务实现方式来看，档案机构面向数字政府提供精准化服务，必然需要一个对接平台，将二者联结起来，使精准化服务通过平台实现。目前，浙江省将数字档案馆纳入数字政府大格局中统筹建设，通过电子档案交换系统，实现了与浙江政务服务网和省住建厅、省民政厅、省人社厅等部门12个自建业务系统的对接。[18]因此，数字档案馆（室）在实现精准化服务的过程中有着举足轻重的作用，加快数字档案馆（室）建设作为平台支撑至关重要。

3.2 推进档案数据资源共建共享作为精准化服务的数据支撑

档案数据资源的共建共享是实现面向数字政府的数字档案精准化服务的基石。总的来说，推进档案数据共建共享需要数字政府和档案机构共同努力，二者缺一不可。就数字政府而言，“长期以来，各部门由于缺乏统筹规划、标准规范等的因素，导致各个部门之间的数据难以汇聚共享、业务流程难以整合优化，导致政府内部信息互通共享困难、流程不通”。[19]这也导致了数字政府内部的档案不能及时归档，以及分散在各个部门档案室的情况，阻碍了档案数据的共建共享；
就档案机构而言，虽然各省市已经意识到档案资源共建共享的重要性，加快档案资源共建共享的步伐，例如上海等地推进长三角地区民生档案“异地查档、跨馆服务”，但是要实现全国档案数据共建共享还有很长的路要走。因此政府部门和档案机构需要相互合作，共同推进档案数据共建共享，以海量的政府数据作为保障，盘活数字政府中已有的数据资源，把“死数据”变成“活档案”，打破各部门的“信息孤岛”、“信息烟囱”等现象。另外，还可以经过科学化的技术手段从数据中发现关联、发掘信息，才能向各个部门提供精准化服务，以数据资源共建共享来释放“数字红利”，来享受“精准服务”，从而在更大程度上来促进政府的“精准治理”。

3.3 注重新一代信息技术的应用作为精准化服务的技术支撑

近些年来，各国的信息技术的发展日新月异，大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术大放异彩，数字政府紧跟信息技术发展潮流也是政府主动适应新时代新变化新要求的体现。目前，“数字政府在信息技术的影响下，逐步推进职能融合、技术融合、业务融合与数据融合，提供跨部门、跨地域、跨职能的服务”。[20]在这种情况下档案部门要想提供面向数字政府的精准化的服务，必然需要相应的信息技术来满足对数字政府进行精准化服务的要求。数字档案精准化服务更加强调服务的个性化、精准化以及对于各个服务主体有针对性的独特服务。而这些要求的实现，必然建立在应用新一代信息技术的基础上，例如数据挖掘技术、数据仓储技术、用户画像技术、智能代理技术等新一代信息技术，来助推精准化服务的实现。因此，在面向数字政府的数字档案精准化服务中，档案机构要创新信息技术理念，更新信息技术手段，助推信息技术应用，才能在面向数字政府服务的过程中实现真正的服务精准化。

3.4 做好法规标准的制定作为精准化服务的制度支撑

一切服务的顺利运行，都要以法规标准作为支撑。档案部门要想实现面向数字政府的精准化服务，相应的法规标准作为制度支撑是必不可少的。精准化服务与传统档案服务重要的区别主要表现在精准化服务不是传统的被动服务，不是等待服务对象提出服务需求，精准化服务要对服务主体的档案需求深入挖掘，来提供针对性的有效服务。对服务对象需求的深层次挖掘，必然涉及到数字政府本身的政务流程、政务内容、政务办理等方面，其中必然涉及到政务隐私以及相关保密性文件，在这种情况下，为保障精准化服务的顺利进行，需要制定法规标准，来对服务实现中所涉及到的敏感信息、保密信息以及数据安全进行规范。例如，广东省档案局为了保障数字政府建设中广东政务服务网等系统形成的电子文件顺利归档以及电子档案得到规范管理，与广东省政务服务数据管理局联合印发《广东省政务服务事项电子文件归档和电子档案管理办法》等文件来保障归档以及电子文件管理等问题。[21]因此，要切实做好法规标准的制定作为精准化服务的制度支撑，使面向数字政府的精准化服务得以顺利开展。

面向数字政府的数字档案精准化服务是针对数字政府的运行方式与存在状态的创新服务形式，本文在明确数字政府特点、数字政府对数字档案的需求以及档案服务在数字政府建设中的作用基础上，提出了精准化服务的实现过程以及保障策略，以期凸显档案服务在数字政府建设和运行中的独特地位和价值。当然，面向数字政府的数字档案精准化服务是一项复杂的工程，本文提出的实现过程仅仅是一个初步的设想，还需要进一步细化。本研究仅作为抛砖引玉之用，期待有更多学者和专家关注这一问题，共同推动档案工作融入数字政府建设，发挥数字档案在服务数字政府建设中的独特价值。

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