多元化纠纷解决机制探讨

谭朝舜

湖北民族大学，湖北 恩施 445000

多元化纠纷解决机制研究主题源于20 世纪70年代，西方法学家开始开展的现代ADR（Alternative Dispute Resolution）运动[1]。国家在“十四五”规划中强调要将我国建设成文明和谐的社会主义现代化国家，如何化解纠纷确保和谐成为社会治理的一大热点。认真审视我国当下应对纠纷的模式，呈现的是一种多元化的格局。而各级政府作为社会治理的主体在应对如何化解纠纷，确保社会稳定和谐方面更是下了大力气。据此，笔者将以湖北省E 土家族苗族自治州（以下简称E 州）为例，结合全国解决纠纷的大环境来探讨现行纠纷解决机制。

湖北省E 州是中国最年轻的自治州，通过近40 年的发展，E 州基本建立了完备的纠纷解决机制。

（一）政府主导下的行政解决机制

政府纠纷解决机制主要依托行政机关进行化解，是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，民事纠纷或轻微刑事案件的当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种制度。

该类纠纷解决机制主要包含：一是基层人民政府化解机制。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，该项工作主要由乡镇人民政府和街道办事处的综治维稳办公室、信访办、基层司法所等机构来进行；
二是国家合同管理机关化解机制。我国《民法典》规定，当事人对合同发生争议时，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。国家规定的合同管理机关，是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。工商行政管理机关依申请可对民事主体因合法发生的经济纠纷予以化解；
三是司法行政机关化解机制。公安机关为纠纷化解机制的重要一环。《治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。我国《道路交通安全法》规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。司法局也是矛盾纠纷化解机制中不可或缺的一部分，司法局工作职责中最主要的一项为负责基层法律服务工作；
四是民族宗教委员会关于民族关系事宜的处理，其机构职能之一为研究提出协调全州民族关系的工作建议，协调处理民族关系中的重大事项，参与协调全州社会稳定工作，指导实施和完善民族区域自治制度建设，保障少数民族的合法权益。

行政纠纷解决机制主要调整的是平等民事主体之间的关系，涉及内容主要为经济纠纷和轻微的刑事案件，主要调整方式为调解，无直接强制力。

（二）司法解决机制

司法解决机制主要是指人民法院和人民检察院依据法律法规及本身工作职能，对涉诉案件进行处理的一种模式。人民法院主要是通过判决、裁定或决定的形式对矛盾纠纷予以解决，随着法院一站式建设的持续推进，法院调解也成为解决矛盾纠纷的一个重要方式。人民检察院作为公诉机关，其工作模式主要为提起公诉，在矛盾纠纷化解中起到桥梁作用。司法纠纷解决机制针对的主体涵盖了社会所有主体，特点为严格的程序化，且结果具有强制性。

（三）社会协商解决机制

社会协商解决机制主要依托于人民调解委员会与各类专业调解委员会，以及民间机构进行调解、仲裁或协商。其中调解制度是社会协商解决机制重要组成部分，“以人民调解为基础，人民调解、司法调解、行政调解相互衔接”的大调解工作体系，是全国推进多元化纠纷解决机制改革的有机组成部分。[2]

人民调解委员会目前在全州八个县市已全面铺开，全州共有人民调解委员会2632 个，调解员10184 人。根据2020 年人民调解委员会调解的案件数目（调解案件8779 件，调解成功8447 件，达成协议8453 件，履行协议8434 件，调解协议涉及金额2．13 亿元），可以发现该类调解在纠纷化解中起到了非常大的作用。

各类专业调解委员会在化解专项矛盾纠纷中也起到了至关重要的作用。其中比较有代表的有劳动仲裁委员会、医疗纠纷调解委员会、劳动争议调解委员会、婚姻家庭纠纷人民调解委员会等。各专业调解委员会聘请的调解员多为具有专业背景的人员，在处理特殊纠纷时具有专业性。各类调解委员会以协商和解为主，无强制力。其中特殊的当属劳动仲裁委员会，因为其程序为劳动工伤赔偿诉前必经程序，未经仲裁不能起诉，具有一定的强制力。

（四）特有的相关制度

1．E 州H 县部分地区成立的乡贤道德评审团。该制度利用的是本地区具有威望的人组成专门的评审团，在化解矛盾纠纷时亲民、接地气且后遗症少。

2．E 州E 市沐抚办事处建设的层级矛盾纠纷调处模式。其中第一级为由村组长及具有威望的村民调处纠纷，该项制度中具有威望的村民多为本地宗族具有威望的年长者，在处理纠纷时这部分村民往往可以起到一锤定音的效果。

3．E 州作为全国经验推行的“法律进村和法律便民制度”。该制度在全州普遍建立律师顾问团制度，利用法律工作者对法律的熟悉以及地位的中立性引导村民从法治角度来解决纠纷。该制度创设目的就是当所有的解决纠纷模式不能解决纠纷时，引导群众去走法律路径解决纠纷，从而避免群众走向传统的信访路子。目前，全州共有基层法律服务工作者担任法律顾问1116 人，其中担任村居法律顾问921 人。该项制度为全州维护稳定、改善民生做出了积极贡献。

范愉教授在其2008 年发表的《纠纷解决研究的反思与展望》一文中，提出支持“纠纷解决学”可以成为一种独立或综合的学科的观点，认为该学科的研究内容包括与纠纷及纠纷解决有关的各种要素、过程、规律及问题，其任务是解释“纠纷解决”这一社会现象的成因、规律，根据社会需求探讨建构和改革纠纷解决机制、规范、程序的法律、政策和发展战略，提供解释框架、指导理念及基本原则，并探求一系列实用的技术、规则和方法。结合该理论，笔者认为E 州纠纷化解方式机制的构建已基本完成，存在的主要问题是衔接配合、政策支持、资金注入、教育培训等方面。

（一）行政解决机制存在的主要问题

第一，缺乏强制性，无论是公安机关还是基层人民政府所做的调解不具有及时强制性，不调解就可以起诉，往往让前期所做的工作和努力化为“无用功”；
第二，缺乏严肃性，行政机关从事矛盾纠纷化解的人员良莠不齐，大部分没有法学背景，故在化解纠纷时往往缺乏公正性，有时候不仅不能起到解决纠纷的作用，甚至会加剧矛盾的发生；
第三，缺乏积极性，处理矛盾纠纷往往是吃力不讨好的事情，没有激励措施，只靠热血付出，往往不能持久。

（二）司法解决机制存在的问题

笔者现就职于法院系统，针对该问题将用一组E 州法院系统的数据来进行阐述。

1．案多人少，办案压力大。通过对比近几年案件数的办理，能够发现近年来全州法院案件数持续大幅度上升，案件总数长期位居全省第四，法官人均结案数也是历年大幅上升。

2．伴随案件数量大幅度上升，人均办案数的上升，案件质量相应地并没有随之上升。近几年，全州法院被上级法院改判发回的案件，虽然占比（改发率）有所降低，但总量仍然不少，绝对数仍在增加，说明案件质量还有待进一步提高。同时，从上级法院组织的裁判文书评查情况看，错误文书、有瑕疵的文书数量不少，少数法官办案不细致、责任心不强、法律适用不准确甚至明显错误的问题依然客观存在。

3．司法解决机制需严格遵守程序化。办案周期长，对纠纷解决的及时性存在天然的缺陷。通过研判E 州法院季度结案率，可以发现两级法院的结案率达标主要是在第四季度突击式完成。各县市法院之间结案不均衡的问题仍然客观存在，个别法院季度结案率、年度结案率均没有达到预定目标。特别是第三季度结案过低的情况一直存在，若不加以重视，将影响全年的办案进度。

法院系统解决纠纷的现状可以说是整个司法解决纠纷机制普遍存在的问题，人少案多，办案周期长，质量和效率有待进一步加强。

（三）社会协商解决机制存在的问题

第一，效力问题。社会协商的保障最后往往还是会进入司法程序，除了仲裁裁定决定书生效和调解协议经司法确认后能够直接请求法院予以执行外，其余的所有纠纷解决机制所处理的结果都并不具有直接和强制的拘束力；
第二，人员专业化不够，从事社会协商机制的人员来自各行各业，专业水平、培训程度都存在较大差异；
第三，社会协商解决的运行缺乏程序化和严肃性，社会协商解决机制大多没有法律法规予以规制，从而导致纠纷化解的治理和效率不能予以保障；
第四，存在监督不力的问题，协商纠纷解决机制大多无直接主管部门，从而缺乏有效的监督机制，导致社会协商解决机制的运行容易出现不公平、不公正的现象；
第五，社会协商纠纷解决机制投入不够，尤其是资金保障不到位，大量矛盾纠纷的化解大多依靠的是个人的责任心，过分地强调惩罚机制，而缺乏相应的激励机制，导致纠纷的化解缺乏积极性，经常出现出工不出力，须臾推诿的情况。在E 州特殊的几项机制中，笔者了解到E 市沐抚办事处层级矛盾纠纷在开展初期建立了严格的奖惩制度，尤其是对基层村组个人调处纠纷成功的予以现金奖励，该模式能够带动工作人员的积极性，可加以推广。

（一）构建专业的队伍并加强培训

司法系统招聘工作人员时都会对专业进行限制，其从业人员在专业素养方面已经具备一定的基础。而与之对应的是政府主导下的纠纷解决机制和社会协商机制，其从业人员学历背景不一，专业知识缺乏且无正规的培训机制。笔者认为政府应在这方面加大投入。第一，重点从网格管理员、退休干部（尤其是退休的法官、检察官、警察）、律师、法律工作者及领导职务转非领导岗位人员中选任工作人员。村居应重点从热心、威信高、群众基础好的人员中选拔工作人员，村居调解员与网格管理员、信访联络员等相结合[3]；
第二，构建专业的培训机制，对相关从业人员进行定期轮训，确保在化解纠纷时具有水准线上的专业素养。

（二）加强保障，建立科学的奖惩制度

要想不断完善和加强多元化纠纷解决机制的建设，需要政府、社会、行业等方方面面来加大投入予以保障，除了在人力和物力方面予以保障外，还需建立科学规范的奖惩制度。笔者在E 市沐抚司法所就职时，沐抚办事处在层级矛盾纠纷调处的前提下成立了综治维稳中心，在人力和财力方面进行倾斜，根据纠纷复杂程度分别给做出突出贡献的个人和村居进行现金奖励，大大提高了工作人员的积极性。

（三）机制创新，构建符合地区特色的纠纷化解机制

E 州具有自己独特的历史文化背景。据此笔者有以下几点想法：第一，E 州提出“生态立州、旅游兴州”的发展路径，为了服务这一理念，E 州两级法院积极推进旅游巡回法庭的建设，旅游法庭的建设为E 州特色山水人文的推广提供了法制保障；
第二，挑选有威望、明事理、水平高的人员来构建民间乡贤调解团，这些人员在处理纠纷时具有情况熟悉、有威望的特点，社会后遗症少，可以大大节约化解纠纷成本。

（四）依托信息化建设，对纠纷解决机制多元化进行统筹，推进一站式建设

自《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》颁布以来，法院系统大力推进一站式建设，经过各级人民法院认真组织实施，立案、调解、审判、执行等环节变得更为科学高效，成效颇为显著[4]。笔者认为纠纷化解机制多元化也可以予以参考。一是进行平台建设，成立一个统筹机构，引导当事人迅速选定符合自己情况的纠纷化解机制，让群众少走弯路；
二是依托信息化建设搭建云平台，对应纠纷化解所存在的多元化机制进行分门别类，便于当事人能够迅速选定并对能够网上处理的及时进行化解；
三是要建立协调机制，对于不同的化解机制所得到的成果要予以共享，不能出现一件纠纷经多次程序，结果却没什么改变的情况，避免社会成本浪费。

化解纠纷多元化机制的构建，其目的是为解决社会矛盾，维护社会稳定。E 州本地化解纠纷多元化机制的建设刚刚步入正轨，有自身的特点，也存在很多不足。笔者希望通过自己的梳理能够为E 州化解纠纷多元化机制的建设起到一点启发作用，为全州社会的和谐稳定发挥自己应有的作用。作为一个法治工作者，习近平总书记的要求是“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这是期许，也是所有纠纷化解机制存在的意义。

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