加强我国冶金矿产资源安全保障的路径建议

张松波 秦洁璇

矿产资源是人类社会文明进步的重要物质基础，是推动国家现代化建设的重要因素。矿产资源安全作为国家总体安全的重要组成部分，在国家安全中占有基础地位，直接关系着国家的经济安全和现代化建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施能源资源安全战略，首次将资源战略与能源战略并列，提升至国家战略层面。2021年11月，中央政治局会议在审议《国家安全战略（2021—2025）》时再次提出能源矿产安全。2022年政府工作报告再次强调确保能源安全，明确要增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，矿产资源在高质量发展中的地位和基础作用愈发显现。新能源产业、战略新兴产业、生态文明建设和民生保障等原材料和产品多来自矿产品，国家发展对矿产资源的刚性需求长期存在并提出了更高要求。

铁矿、锰矿、铬矿、镍矿等矿产资源是我国钢铁工业的重要基础支撑和原料来源，尤其是铁矿资源，是我国钢铁工业的发展之基、生产之要、安全之源，但目前我国矿产资源保障问题仍旧突出，形势仍然严峻。

（一）矿产资源需求大，但“大头在外”态势短期内难以改变

国内矿方面，我国资源禀赋条件总体较差，铁矿等矿产多为需选贫矿，铬矿等资源匮乏，相较国外可直接利用的高品位矿，开发利用成本较高。矿业项目开发包括地质调查、勘查、设计、施工建设、运营等主要环节，投资周期长，所需资金大，进入门槛相对较高。受多因素影响，国内黑色金属采选业固定资产投资及黑色金属地质勘查投入仍然偏低，黑色金属采选业投资信心仍有待提升，国内矿产品生产供应难以满足消费需求。

权益矿方面，我国海外铁矿项目多为2009年之前合作项目，“十三五”期间，境外矿产资源生产基地建设进展比较缓慢，权益矿比例低。目前我国海外投产铁矿权益矿年产量约8000万吨，占全年进口量不足10%，与日本、韩国等国家海外权益矿比例仍有较大差距。全球第三大产钢国日本和第六大产钢国韩国，其铁矿石基本依靠进口，但权益矿量比例均超过50%。

我国作为全球最大的铁矿石消费国，2021年铁矿石消费量约13.7亿吨，占全球消费量比例超过60%，但高度依赖进口，2021年我国铁矿石进口量11.2亿吨，铁矿对外依存度近80%；
锰矿、镍矿进口量分别为2996.8万吨、4354.1万吨，对外依存度均超过80%；
铬矿进口量1492.4万吨，对外依存度近100%。因此，铁矿石等紧缺矿产品“大头在外”的态势没有改变。

（二）矿产资源供应渠道集中，增加供应风险

以铁、锰、铬、镍等为代表的紧缺矿产资源进口来源仍然集中。2021年，我国从澳大利亚和巴西分别进口铁矿石6.9亿吨和2.4亿吨，合计占比82.8%；
锰矿进口集中于南非和澳大利亚，从上述两个国家进口1937.5万吨，占全年进口量的64.7%；
铬矿进口集中于南非，2021年进口量1172.4万吨，占比78.6%；
镍矿进口集中于东南亚菲律宾，2021年进口量3905.8万吨，进口量占比近90%。

（三）矿石价格的大幅波动，影响行业上下游安全稳定运行

全球铁矿石供应中，淡水河谷、力拓、必和必拓、FMG等四大铁矿石生产商铁矿石产量占全球产量超过45%，出口量占全球铁矿石贸易量超过60%，处于绝对主导地位。反观铁矿石需求方，我国是全球最大的铁矿石需求国，消费了全球60%以上的铁矿石，但集中度低，2021年前十位钢铁企业集中度为40%左右，没有铁矿石定价话语权。此外，全球采用的以普氏指数等为基准的铁矿石定价机制，存在采样样本比例小、方法不科学等问题，但却以20%的现货样本量决定了全球80%以上的长协供应价格，叠加疫情、金融等因素，铁矿石价格大幅波动。自2020年以来，铁矿石价格大幅攀升，于2021年5月达到230.59美元/吨（CIOPI）的最高点后，大幅下降至11月的85.8美元/吨，随后又波动上升至2022年3月的162.59美元/吨，截至8月底在100美元/吨左右的水平。价格的大幅波动影响钢铁企业的采购策略及生产组织，不利于企业生产经营。

（四）废钢资源供需长期处于紧平衡状态

自2012年《废钢铁加工行业准入条件》《废钢铁加工行业准入公告管理暂行办法》发布并实施以来，已有九批共585家废钢铁加工企业进入准入名单（除去已撤销的企业），预计年加工处理能力在1.6亿吨左右，在全国范围内基本形成了现代化的废钢铁加工配送体系。2021年，我国钢铁企业废钢单耗约219千克/吨，与全球及欧美发达国家相比，仍存在一定差距，国内废钢资源供应还未达到足够充沛的程度，废钢市场存在阶段性、区域性供需不平衡情况。此外，废钢加工配送体系、增值税优惠及鼓励政策等仍需进一步完善。

为持续深化钢铁行业供给侧结构性改革，切实推动钢铁工业由大到强转变，国家有关部门出台了一系列产业政策，并围绕“碳达峰、碳中和”目标任务和时间节点，推动出台钢铁行业碳达峰行动方案和路线图。整体来看，未来我国钢铁行业将朝着粗钢产能产量压减、钢铁企业兼并重组、流程及炉料结构调整、绿色低碳发展等方向转变。在“双碳”目标和政策引领下，中长期我国钢材需求量将呈缓慢下降态势，但我国工业化城镇化尚未完成，基础原材料及矿产资源刚性需求仍然存在。当前及未来一段时间，铁矿等原料需求量仍将保持高位，提高资源保障能力任重道远。未来，我国冶金矿产品资源保障工作将重点解决“三大”结构性供应问题。

（一）解决来源问题，供应逐步向“外减内增”趋势发展

自2019年以来，我国铁矿石产量保持不断增加，至2021年达到9.8亿吨，2021年进口矿量同比减少3.9%，铁矿石对外依存度有所降低。总体来看，2021年我国铁矿石供应逐步向“外减内增”趋势发展，即铁矿石需求下降、进口矿量减少、国产矿量增加。“基石计划”提出，用2—3个“五年计划”时间，切实改变我国铁资源来源构成，力争到2025年，实现国内矿产量、海外权益矿量均比2020年增加1亿吨。按此目标，“十四五”期间国内矿产量仍保持增加态势，部分进口矿增量被国产矿替代，预计我国铁矿石对外依存度将下降至70%左右。

（二）解决品位问题，高品位矿石需求呈增加趋势

未来我国对高品位低杂质含量铁矿石产品的需求将保持不断增加。烧结矿方面，我国仍以长流程冶炼工艺为主，高炉基本采用“烧结矿+球团矿+块矿”的三元炉料结构，烧结矿配比平均70%左右，远超其它两种入炉铁料。未来我国钢铁行业流程结构调整将是长期的过程，一定时期内长流程工艺仍将占据主导地位，对烧结矿的主要含铁原料高品位低杂质含量粉矿需求较为旺盛。球团矿方面，随着环保约束加码，源头治理不断深入，高炉高比例球团冶炼技术将不断发展，未来国内球团产量将保持不断增加趋势，将促进高品位铁精矿的生产和供应。

（三）解决品种问题，废钢对铁矿石的替代作用逐渐显现

2021年我国废钢资源总量约为2.6亿吨，预计2025年我国废钢资源产生量将达到3.3亿吨以上，再生钢铁原料进口量约1000万吨。预计未来5—15年，我国废钢资源产出将逐步进入快车道，废钢资源将越来越成为铁矿资源的重要补充，废钢对粗钢产量的贡献率将不断提升。

（一）推进矿产资源勘查与储备

一是积极实施矿产资源保障战略，进一步开展基础性地质调查，继续加大铁矿、锰矿等找矿力度，推动地勘单位深化改革与发展，遵循矿业勘查及发展规律，加快矿业权出让收益制度改革和有关政策调整，激活企业探矿积极性，增加国家矿产资源储量，努力形成一批资源储备地，为矿业高质量发展提供坚实的资源基础和内在动力。二是建立矿产资源产品、产能及产地储备的协同储备体系，完善战略矿产资源产能储备和矿产地储备及释放制度，按照不同矿种及不同等级进行划分，制定不同的储备规模和方案，更好应对供应风险，最大限度保障短期、中期和长期的资源安全。完善矿产资源储备管理和协调机制，明确国家储备决策及管理机构，开展矿产资源储备计划制定、品种规模确立、收储及释放等工作。同时，加快战略资源储备立法，对矿产资源储备目标、收储和释放机制、储备资金保障、预警监测机制、管理机构及职责等予以明确界定，保障矿产资源储备工作有序开展。

（二）推动矿产资源绿色高效开发

一是在综合考虑资源禀赋、环境承载力和区域产业布局等因素的基础上，以大型矿业企业集团为基础，建设一批大型资源开发基地，作为保障国家资源安全供应的战略核心区。调整优化矿山结构和布局，实施铁矿等行业规范化管理，提高矿山最低开采规模和最低服务年限标准，引导矿业权整合，促进规模化、集约化、区域化经营，实现产业集聚发展。二是加快矿业税费及有关制度改革，优化矿业营商环境，推动生产矿山转型升级，引导发展废石、尾矿等资源综合利用多元产业，使主辅产业形成有效耦合和联动，提高矿产资源节约集约与综合利用水平。加快矿区地质环境综合治理及安全环保改造，建立基于生态文明要求的矿业绿色发展新模式，促进矿业绿色发展、特色发展、差异化发展、安全高效发展，实现资源开发、环境保护的和谐统一，为钢铁行业可持续发展提供基础的、绿色的资源保障。

（三）加强城市矿产资源循环利用

建立并完善废钢等城市矿产资源的回收利用体系，积极研发、推广应用回收利用工艺技术装备，加快相关回收加工基础设施建设，推动再生资源产业集聚发展，完善落实相关资源的税收优惠等配套政策，加大对废钢、废镍等城市矿产的利用，提高资源回收利用率，从源头减少铁矿等原生矿产资源产品的需求，减轻环境污染，同时有效推动资源循环利用产业高质量发展，并利用城市矿产资源带动相关领域协同发展。

（四）加快国外权益矿产资源开发

依托国家“一带一路”倡议，鼓励企业有效利用“两个市场、两种资源”，参与境外铁矿、锰矿、铬矿、镍矿等矿产资源勘查开发，通过并购、收购、资产重组、租赁经营等方式获取高品质资源，建设海外资源供应基地，提高全球资源配置能力，实现矿产资源供应的多元化。同时，考虑以资源开发、金属冶炼、基础设施建设横纵向产业链一体化模式“走出去”，促进矿业国内外及上下游合作共赢。加大金融及有关配套政策支持力度，建立资源开发基金，促进企业境外权益资源转化为实际产能及产量。

（五）深化矿业国际合作与共同治理

着眼于全球矿产资源安全不可分割的现实，树立全球一体的新型矿产资源安全观，通过采购联盟或集团，广泛开展国际合作，参与全球矿业共同治理，加强与各国矿业市场、政策、标准等领域的对接，参与国际贸易规则的制定，提升我国在全球国际矿业市场的影响力和话语权，确保矿产品国际贸易多元化和稳定可控。

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