强化预算管理盘活财政存量资金的路径

曹静 河北省沧州市运河区财政局

经济全球化背景下，如何加快经济增长速度，成为各地政府关注的核心问题。近年来，各地响应国务院的决策部署，开始进行财政存量资金的盘活，通过上下联动、多措并举，使得财政存量资金规模大幅度减少，财政统筹能力、资金使用效益都得到明显的提升。但在部分地区财政局的财政存量资金盘活中，仍存在不少的问题，需要强化预算管理，通过各种举措减少财政存量资金，实现财政存量资金的有效盘活，促进财政局稳定健康的发展。

（一）财政存量资金概念

所谓财政存量资金，一般是已获得资金但未制定预算安排规划的财政资金，或有预算安排但未支付的财政资金，包括计提各种预算周转金、无须结转的净剩余资金等，额度恰当的财政存量资金可保证相关部门在某一节点上有着充足的资金履行支出义务。但是，若财政存量资金超过规定，就会出现资金闲置的情况。闲置资金对于政府而言，需要承担一定的机会成本。对此，加强对财政资金的管理，将存量资金进行盘活，并用于重点项目及薄弱环节，能够提高资金的使用效益，发挥出财政政策的调结构、稳增长效用。

（二）财政存量资金分类

（1）按资金的存储位置划分：一是存储在国库的存量资金；
二是存储在预算单位资金账户的存量资金；
三是存储在财政专户的存量资金。（2）按资金来源划分：一是在权责发生制下生成的存量资金；
二是本级资金下的存量资金；
三是留底资金形成的存量资金；
四是上级补助形成的存量资金。（3）按资金的形成时间划分：一是结转资金，即2年内的存量资金；
二是结余资金，即超过2年的存量资金。

（一）部门预算资金结余闲置

预算单位领导重预算轻执行的思想根深蒂固。认为财政资金只要是分配给我了就是我的，至于什么时间拨、怎么拨关系都不大，反正今年用不完还可以往下年结转，支配权不改变。财政部门的监督重点在财政资金的使用用途而不是使用年限，也助长了部门单位对财政资金的“私有”观念，单位千方百计上项目、争预算，预算一经批复就大功告成。部分项目因政策、规划、环境等条件发生变化不能按期开工、进度缓慢或结余较大，导致资金滞留沉淀形成存量。而财政局在编制下一年度的预算方案时，也无法确定预算单位上年度的结余准确数据，故多数未列入下年预算，导致预算结余越来越多。

（二）专项转移支付资金闲置

一般情况下，上级政府安排的专项转移支付资金在使用上有重重阻碍，如资金分类分散，未突出重点，使得部分资金因无法使用而闲置；
资金集中用于年底拨付，导致这笔资金沉淀；
资金使用有局限性，专款专用，地方政府的资金使用不够灵活，造成其大量闲置。另外，一个项目需要当地基层、上级部门共同提供资金支持，但如果基层财政财力不足，将很难保证项目的正常实施，而一旦项目出现停滞的情况，上级部门拨付的资金就会形成当年结余，跨年结转后也就形成了存量资金。

（三）财政出借资金沉淀

为了推动地方经济和龙头企业发展，地方财政一般会通过周转金、暂借金等手段出借财政资金，然而由于很多地方不重视资金的回收、清理，导致部分财政出借资金沉淀[2]。

（四）预算编制不合理，执行不规范

提升财政资金的使用效益在很大程度上取决于财政预算编制的质量。受现行预算管理体制影响，很长一段时间以来，预算约束力不足，预算编制成为一种流于形式的工作。财政预算编制过程中，单位及部门未展开调研，使得财政预算无法真实地反映具体情况，预算编制不科学，一些资金既无法按编制用途使用，又不能随意改变用途，导致逐年结转形成存量；
一些单位的预算编制粗放，没有明确相关预算的安排与依据，导致单位拨付资金多于实际需求，形成预算结余；
未实行“三年滚动预算”，在每年编制部门预算时，本该计入上年结余的资金没有按照规定计入预算，预算编制内容不全，导致部门结余不断增加。在预算方案执行上，缺乏相对应的约束机制，个别单位采用各种手段获得资金，但在实际使用时却不重视；
部分单位存在随意调整预算、年中追加预算的情况，造成财政资金结余[2]。

（五）财政资金监管不到位

其一，专户资金监管有待加强。各级政府出于对地方利益的考虑，往往会向上级申请大量专项资金，但在资金使用、管理时却漠不关心。因地方政府缺乏预算自主权，预算法制化程度不够，为了增加可支配资金的数量，一般会违规设立财政专户，导致很多资金结存于专户，脱离出国库的监管。其二，国库在财政收入的管理上有漏洞。由于国库部门管理不到位，一些国有资产的使用收入（有偿）、处置收益等未及时入库，使得预算账户内反映的财政收入不完整、不真实，给财政资金的归集与使用造成一定影响。

（一）缓解政府财力紧张问题

目前，我国经济正处于结构转型升级的关键期，合理有效的财政政策可帮助企业渡过战略调整的危险期，实现良性发展。科学有效的财政政策的内容，都要落实到支出扩大、税收减少等方面，而这又需要财政收入作为支撑。另外，我国财政收入增长速度缓慢。据不完全统计，在2021年上半年，全国财政收入较之去年增长约6.8%，中央和地方财政收入均明显减少。这种情况下，想要有效解决政府财力紧张的问题，必须提高财政存量资金的使用效率。盘活财政存量资金，不仅能提高财政资金的使用效率和效益，还能取代一系列增收政策，在保证税负不变的情况下，积极落实财政政策，集中有限资金用于民生、城建等重要领域。

（二）提高公共财政资金的管理效率

财政资金大量闲置，并不是近几年新出的问题，而是在审计报告中反复提出的老旧问题。在财政收入飞速增长的过去，政府和民众将关注点放在财政增收上，而对于财政资金的结余闲置问题却没有引起重视，长此以往会增加财政存量资金的整改难度。而在财政收入增长缓慢的现如今，国家面临着两难的抉择，即财政“吃紧”、财政资金闲置。大量财政资金的闲置，反映出了政府疏于理财、财政资金管理效率低的现状[3]。通过财政存量资金盘活、过“紧日子”等措施，可倒逼政府重视理财，进而提高财政资金的管理效率。

（三）推动财政预算体制改革

财政资金大量闲置的原因在于，预算编制不合理、执行不到位。现阶段，我国的预算编制仍采用零基预算模式，再加上未精准预测财政收入、未建立“全口径预算”、预算问责机制不完善等，使得财政资金的使用处于无人监管的局面。而财政存量资金的盘活，能发现财政资金管理以及使用上的弊端，了解预算体制的缺陷，督促政府部门改革财政税收体制，并做好预算制度的建设工作，进一步推进预算体制的完善与改革。

（四）提高财政资金效益

在可持续发展理念的落实中，提高财政资金的效益对公共财政而言意义重大。分析目前发现，很多地方在推进经济发展时，一旦出现资金紧缺的情况就会向金融机构发起借贷申请，而且需要支付高额利息。通过盘活财政存量资金，能够提高资金使用效益，发挥出财政资金的实际效用。政府拨付的财政资金，是通过增加支出的手段推进公共事业、社会经济发展的政策行为，在财政形成沉淀闲置后，不仅不利于形成实际支出，更无法发挥出财政资金在社会经济上的积极作用。充分利用财政存量资金，既是对现有财政政策的落地实施，还能为公共服务、城市建设等提供足够的资金支持，释放内在需求的潜力，带动地方经济转型和发展，更好地满足民众需求，实现财政资金使用效益的提升。

（一）明确资金盘活的原则和政策

（1）明确财政存量资金盘活的原则。在盘活财政存量资金的过程中，要遵循以下原则：其一，了解财政资金的存量，分门别类地处理。采用全面调查的方式，摸查各单位、乡镇的资金存量，并合理划分资金类别。其二，上下配合，共同推进。在县市、乡镇同时开展存量资金的盘活工作，让财政局和相关部门都参与其中，不断挤压存量资金的范围和空间[4]。其三，双管齐下，奖惩并举。在存量资金盘活中，可采用提前预防、事中管控、事后监督的方式，多方齐抓共管，以此来盘活现有的财政资金。

（2）明确财政存量资金盘活的政策。其一，统筹安排重点支出的资金。根据《预算法》的要求，由人大审批需要重点支出的财政资金，然而由于审批流程烦琐、复杂，势必会影响财政资金的支出进度、盘活效果。鉴于此，要在重点资金支出规模不变的情况下，结合各科目的支出要求，对它们进行适当的调整。其二，调整地方政府的权限，对于专项项目的资金支付，可适当减少规模；
对于一般性的转移支付，则对其比重进行调整。这样一来，可以很好地发挥出财政局的优势。

（二）建立健全制度保障

在财政存量资金盘活中，财政局要采用各种举措进行，同时建立相关制度给予保障。其一，健全财政存量资金的管理方法。财政局基于国家的政策要求，结合自身情况制定存量资金的管理方法，构建相关制度，明确资金的回收、使用流程，为财政存量资金盘活工作的开展提供政策上的支持。其二，加强宣传落实。财政局要组织除项目负责人、财务部门以外的其他员工，对财政存量资金的相关内容进行学习和掌握，特别是当地或国家的政策，从而提高对这些资金的重视程度。鼓励各部门相互学习，不断革新存量资金的盘活策略。其三，加大约束激励力度。在绩效考核过程中，除了要考核日常工作表现、成果等，还要考核财政存量资金的盘活进度与结果，对于工作表现积极、效果好的部门或单位，给予适当的奖励，进一步提高存量资金的盘活效率。

（三）优化预算编制工作

对于财政存量资金的盘活，可在预算编制上下功夫，优化预算编制，提高工作效率，确保财政资金的拨付、使用到位。实际工作中，可从以下几点入手：其一，对于工程项目，要做好前期的资金储备工作，确保储备、预算制度之间协调一致；
密切关注下拨的资金，保证资金、施工进度最大限度地匹配[5]。对于跨年度的一些项目，结合编制内容进行资金预算，确保资金按年度计划按时发放。其二，把关资金的使用情况。对于正在进行的项目，要根据项目的实施阶段及时拨付资金，以免资金不到位影响项目进度。其三，不断完善和优化预算编制体系，规范基本支出的预算编制，基于定员定额的原则落实项目内，进一步细化预算编制工作，减少财政资金的存量，避免二次分配问题的出现。

（四）规范管理结转结余资金

（1）规范管理预算单位的结转结余资金。重视已进行预算批复，但没有列支的资金。在项目计划时间内，按照资金的原用途加快处理。如果项目支出形成结余资金并出现下述情况要全部上缴。其一，项目基本完成或因某原因提前完工，尚未列支的预算资金。其二，在项目实施期间，因实施方案变更无法继续使用的预算资金。其三，在项目实施过程中，持续2年没有列支的资金。其四，项目竣工后仍未使用的资金。其五，已完工的项目在结算，形成的结余资金。对于已经支付的账款，要动态关注后期账务，在确保其和流程规定相符的基础，对列支科目进行及时快速的调整，严禁出现长时间挂账的情况。

（2）规范管理专项转移结转结余资金。当专项资金转移支付出现结余结转时，如果预算资金没有及时分配到地方、各部门，且结余结转资金超过2年，由财政局收回后统筹使用；
如果结余结转资金不足2年，在不改变资金用途、功能的情况下，可在级别相同的科目下协调使用。对于资金已分配至地方、各部门，结余结转时间超过2年的，视为结余资金处理，由同级别部门收回后另行安排。需要注意，在权责发生制下收回的结余结转资金，要在2年内使用完。

（五）压缩结余结转规模

加强动态监管，形成长效的监管机制。财政局可通过编制财务报表等手段，实时监管财政资金的使用情况。通过对资金存量、增减变化的摸排，形成长效的统计制度。对于长时间“沉睡”、额度大的存量资金，要安排专人进行监管，重点关注资金的使用，逐步削减资金存量，切实发挥财政资金的价值。

综上所述，财政存量资金盘活是促进国家经济转型、提高财政资金效益的重要举措。面对日益变化的国际经济形势，想要有效盘活财政存量资金，缓解经济下行的压力，需要结合实际情况，将财政存量资金的盘活作为一项重要工程，从资金管理、预算管理等方面入手，贯彻落实相关路径，充分调动各方力量，发挥各方作用，减少财政资金的闲置与浪费问题，实现国家经济的转型及可持续发展。

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