论完善民办高校内部治理结构的现实境遇及实践路径

任莹辉

摘 要：完善民办高校内部治理结构，要着力关注民办高校内部治理的多元治理主体的差异化价值诉求、民办高校的领导体制和运行机制以及内外双重的办学责任。要以政治建设为统领，优化领导体制，加强制度建设，健全工作机制，完善民办高校内部治理结构。

关键词：民办高校；
内部治理结构；
完善

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.051

2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确提出要“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构”。民办高校作为中国高等教育的重要组成部分，在建设高质量教育体系背景下，要完善内部治理结构，实现高质量发展。

1 民办高校内部治理结构的基本内涵

“治理”一词缘起于西方一些管理者和政治家、学者针对政府权威统治失灵的现实而提出的范畴。有学者认为“治理指的是一种由共同的目标支持的活动”。许多国际组织也对“治理”的内涵进行了解读。如联合国开发计划署指出，治理“是一个社会自我组织做出决策并执行决策以取得相互理解和共识并采取行动的方式”。从现有的概念解读可以推知治理具有以下三大特征：一是主体性，治理是一种由主体（包括个人或组织）采取的行动，具有明确的目的及现实目标指向；
二是过程性，治理是主體为了实现目的而持续行动的过程，不是单指某种规则或某种具体活动；
三是调和性，治理的核心是调和差异化的利益诉求，促使形成“意向一致”的共同价值观念及利益关系，并为之积极行动。

治理结构指的是治理体系中各主体层次之间的责权利关系和组织架构，其基本形态由决策、执行、保障、监督等机构组成，表现为章程、政策、程序、关系等。关于高校治理结构，有学者认为是“为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排，以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排”。本文讨论的民办高校内部治理结构，指在民办高校这一特定场域内，治理主体为了实现办学治校目标及高等教育职能，协调内部利益相关方的各种利益关系和诉求而采取的体制安排以及使该体制有效运行的工作机制。

2 完善民办高校内部治理结构的着力点

把民办高校内部治理结构视为一个整体的话，其基本构成要素包括治理主体、体制机制以及治理目标，这三者各有其特点，也是完善民办高校内部治理结构的主要着力点。

2.1 治理主体

目前我国民办高校的创办方式包括个人独资办学、股份合作办学、民营企业投资办学、公办高校转制办学、社会团体办学等，这体现了办学的社会化和市场化特点，也使得民办高校区别于公办高校而带有鲜明的企业法人性质。按照利益相关者理论，校党委、董事会、监事会、教授委员会、行政管理层是民办高校内部五大治理主体。其中，党委属于政治权力，主要由民办高校各级党组织行使职权；
董事会属于资本权力，主要由民办高校的出资者或投资人行使职权；
监事会属于民主权力，主要由民办高校各利益相关者如举办者代表、教职工代表、学生代表等共同行使职权；
教授委员会代表学术权力，由专家、教授等组成的学术委员会等学术组织行使职权；
行政管理层属于行政权力，主要由民办高校的校长、各处处长及学院院长等各层级行政管理人员行使职权。政治、资本、民主、学术、行政五大权力在价值诉求、权力运行等方面各不相同。治理主体多元是民办高校治理结构的特点，多元主体有多元化价值诉求，而凝聚多元治理主体的价值共识是民办高校治理结构完善过程中面临的首要问题。

2.2 体制机制

在领导体制方面，民办高校与公办高校具有显著区别。依据《高等教育法》，我国公办高校普遍实行党委领导下的校长负责制。但作为民办高校办学治校重要法律依据的《中华人民共和国民办教育促进法》没有规定民办高校的领导体制。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》也只是指出“民办学校应当坚持中国共产党的领导”目前，国内多数民办高校实行“董事会领导下的校长负责制”。代表政治权力的党组织在民办高校主要起政治核心和监督保障作用，并在一定程度上参与学校重大事项上的决策及管理过程。代表资本权力的董事会是决策机构，决定学校发展规划、规章制度、经费预决算等重大事项。代表民主权力的监事会是监督机构，负责依法依规对学校办学行为进行监督。代表学术权力的教授委员会是学术机构，对学术事务进行组织和管理。代表行政权力的行政组织属于执行机构，执行学校董事会的决定，负责学校的教育教学和行政管理工作。在“董事会领导下的校长负责制”下，五大权力主体的职责范围相对独立又存在交叉，任一主体权力扩张都有可能导致权力结构失衡，治理结构失序。完善民办高校内部治理结构，就要构建一种多元权力的制度结构和机制安排，使民办高校党委、董事会、监事会、教授委员会、行政管理层等利益相关方权责利清晰，各司其职、各负其责、相互配合。

2.3 治理目标

民办高校作为独立法人，具有独立的财产，承担独立责任。但是，作为教育体系的构成部分，民办高校又具有公司法人所不具有的特性，要遵守教育规律。规律是客观存在、不以人的意志为转移的，只有在遵守规律的前提下才有可能实现治理目标。教育学家潘懋元先生认为教育规律分为内部和外部关系基本规律。遵守外部规律，要求民办高校要承担高等教育的社会责任，为社会发展提供优质的教育资源、输送德智体美劳全面发展的高素质人才，反映在治理目标上则体现为民办高校的办学质量、人才培养质量、社会美誉度不断提升。遵守内部规律，要求民办高校五大权力主体权责利明晰，五大利益相关方的利益诉求得到充分尊重和体现。民办高校内部治理结构完善要达到的目标就是兼顾民办高校的社会责任与内部各治理主体的差异化诉求。

3 完善民办高校内部治理结构的现实境遇

作为学校法人，民办高校区别于公司法人的独特的治理主体、治理目标和体制机制使得其内部治理结构的完善具有更大的特殊性和挑战性。

（1）亟需整合多元主体的价值共识。民办高校的五大权力主体都是内部治理过程中的利益相关者。但是，他们在民办高校内部治理体系中的价值诉求是差异化的。党委作为政治权力代表，其价值诉求是保证民办高校的社会主义办学方向，监督民办高校贯彻执行党的教育方针，实现党对民办教育事业的领导。董事会作为资本权力代表，其价值诉求主要是实现投资回报，追求产权和投资利益最大化。监事会作为民主权力代表，其价值诉求是实现民主治校，要求除了举办者和行政部门以外，普通教职工和学生群体都能参与到共建共治共享的治理过程中。教授委員会作为学术权力代表，其价值诉求是实现专家治校，保证高校学术活动正常有序进行。行政管理层作为行政权力代表，其价值诉求是在职责范围内独立行政，实现学校高效有序运转。五大治理主体的价值诉求各有倾向，而且治理权限大小不一，畸轻畸重，协调性差，甚至容易发生冲突。

（2）亟需构建平衡高效的工作机制。在民办高校内部治理结构中，五大权力主体在差异化的价值诉求下参与学校治理。但是，目前有的民办高校工作运行机制还存在问题，基层党组织负责人很多是退休返聘，党务工作人员及其他教职员工都是聘任制，部分学校甚至没有建立教代会、工会、团代会、学代会制度。董事会牢牢掌握在举办者手中，资本权力一家独大，政治、学术、民主和行政权力集体式微。在工作机制上，党委（常委）会议事规则、重大问题和重要事项的决策程序和决策制度、党政班子沟通协调机制等不健全。有的民办高校即使初步建立了以上工作和决策机制，也存在议事原则和范围不清晰、会议程序和监督机制不规范；
重大问题重要事项决策咨询制度不健全、决策失误纠错改正机制和责任追究制不完备；
党委书记和董事长、校长之间沟通不够等问题，在事务处理中容易出现“一言堂”或者相互推诿的现象。

（3）亟需兼顾内外双重的办学责任。民办高校是我国高等教育的组成部分，首先要承担高等教育的社会责任。我国《高等教育法》规定，设立高等学校应当符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。《民办教育促进法》也明确规定了民办高等教育属于公益性事业。也就是说，根据我国法律规定，包括民办高校在内的我国高等学校的办学行为要以公共利益为出发点，把提供公共服务作为自己的首要目标和基本任务。具体来说，就是民办高校要通过人才培养、科学研究和社会服务，在实现公民受教育权利、提高国民素质、促进社会公平、推动国家发展等方面承担社会责任。但是，民办高校通常都是个人、企业等社会力量投资办学，学校运转过程中的资产和资源都具有资本的性质。不论其投入的产业是公益还是营利性的，资本一旦进入市场就具有逐利性，追求效益最大化是其重要目标。产权、投资回报成为投资方（一般是董事会）的重点关注和诉求。资本的营利化倾向使得民办高校在办学过程中容易忽视教育规律，追求短期效益的回报，影响社会责任的承担。

综上，完善民办高校内部治理结构要直面民办高校内部治理中的矛盾和问题，整合多元主体的价值共识、构建平衡高校的工作机制、兼顾内外双重的办学责任，提升治理效能，实现民办高校高质量发展。

4 完善民办高校内部治理结构的实践路径

民办高校内部治理结构的完善是一项系统工程，涉及多元治理主体的观念冲突、关系均衡、目标实现等。要以政治建设为统领，优化领导体制，加强制度建设，健全工作机制，实现民办高校内部治理结构的完善。

4.1 优化领导体制

完善民办高校内部治理结构，首先要整合多元主体的价值诉求，这与领导体制中对各治理主体的职权范围划分是否清晰密切相关。当前大多数民办高校实行的“董事会领导下的校长负责制”，党委、董事会、监事会、教授委员会、行政管理层五大权力主体的职责与权限有待进一步清晰化。民办高校的领导体制中要坚持校党委政治领导、校董事会事业决策、监事会民主监督、教授委员会专业治学、校行政依法办学，形成党政协调、协同发力的态势。同时，在优化领导体制的过程中，要“明确党组织在学校法人治理结构中的地位，保证党组织在重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。”发挥民办高校党组织的政治核心作用，统筹协调，将多元主体的价值诉求整合到实现民办高校高质量发展的共同愿景中来，统一思想观念和认识，形成治理共同体，实现权力多元结构的动态平衡。

4.2 加强制度建设

优化领导体制使多元治理主体的职权范围更加明晰，使民办高校内部治理各权利主体各安其位。但是，高效的治理是一个动态过程，还需要科学决策、高效运转的内部权力运行机制。各治理主体在重大事项决策、工作执行时要有可依据、可执行的规定、条例或实施方案。民办高校要树立制度意识，在科学规划、深入调研、充分论证后制定完备、可持续、合理的制度体系。首先，要依据国家相关法律和上级教育主管部门发布的规章制度等建立基本制度，如民办高校章程等，使民办学校办学治校、制度建设合规合纪、有章可依。其次，要建立一般工作制度，如校党委与校行政领导班子党政联席会议制度、校党政领导工作碰头会制度、学校董事会日常沟通协商制度、教职工代表大会制度等，保证各治理主体得充分、高效沟通和日常工作的有序运行。再者，要建立具体工作制度，如教授委员会议事规则、相关教学科研管理制度、学生管理规范、人才引进及培养制度等，保证民办高校具体事务的规范化程序化运行。

4.3 健全工作机制

完善民办高校内部治理结构最终要兼顾内外双重的办学责任，实现民办高校高质量发展。民办高校办学治校能否兼顾内外双重办学责任，既与国家政策有关，也与民办高校能否把握国家和时代发展大势，顺势而为提升自身发展实力有关，还与民办高校各大权力主体能否齐心协力，整合多方资源实现发展有关。新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》要求“高校院（系）级以下单位设立党支部，应当与教学、科研、管理、服务等机构相对应。”这为健全民办高校内部治理各大主体的工作机制提供了原则遵循。要建立健全“四双”工作机制，即校领导“双向进入、交叉任职”，党组织的领导班子进入学校董事会和行政管理层，董事会和行政管理层中符合条件的党员可按照党的有关规定进入党组织领导班子，既要承担具体行政工作的领导责任，又要承担的党的建设责任；
院系党政正职“双肩挑”，二级学院院长兼任党总支书记；
教师党支部书记“双带头”，教师党支部书记既要政治强，又要业务精；
学生党支部书记“双引领”，学生党支部书记既要引领学生养成良好的思想政治素质，又要引领学生成长成才，精进学业。“四双”工作机制实现了民办高校内部治理结构中的政治和行政权力的结合，各级党组织负责人同时负责对应层级的业务工作，实现党组织与其他治理主体资源共享、优势互补，更有利于提高治理主体的政治站位，一方面使民办高校的发展与国家和地方经济社会发展同向同行，提升人才培养质量和社会美誉度；
另一方面获得更多社会资源支持，提升民办高校办学效益，实现民办高校社会责任与自身发展效益的良性循环。

完善民办高校内部治理结构关涉到多元治理主体、双重治理目标，要实现从多元诉求到共同行动，这是民办高校在发展过程中面临的一个长期课题。各民办高校要始终牢记办学初心使命，不断完善内部治理结构，实现治理体系和治理能力现代化。

参考文献

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