财政支持乡村振兴的政策工具选择偏好及改进策略——基于2018—2022年的政策文本

侯志峰，李新元

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃兰州 730101）

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，并深入阐释了实施乡村振兴战略的重大决策部署。［1］党的二十大报告进一步提出全面推进乡村振兴。［2］财政是国家治理的基础和重要支柱，是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。［3］财政政策是财政制度的运作载体，是政府政策行为的反映，也是记述政策意图和政策过程的客观凭证。政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证。［4］乡村振兴战略的推动离不开财政的支持。因此，基于政策工具理论，梳理乡村振兴战略中的财政政策，明晰政府对政策工具的使用频率及偏好，探寻政府应用政策工具的内在规律，对财政政策在乡村振兴战略中的落地实施具有重要意义。

政策工具概念方面。陈振明认为政策工具就是政府达成政策目标的手段。［5］薛二勇和周秀平认为政策工具是以实现政策的目标为导向，通过强制性措施和激励性措施的协同促进政策效果达标。［6］政策工具分类也是政策工具理论分析的重要内容，不同的研究者对政策工具内涵的理解有不同之处。Rothwell 和Zegveld 根据政策作用特点，将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。［7］McDonell 和Elmore 根据工具所要获得的目标将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具。［8］赵宏等人基于高等继续教育政策实施中政策引导的现实需要，并参照已有的政策工具分类理论，将政策工具分为强制型工具、激励型工具、引导型工具、能力建设型工具和组织建设型工具。［9］

政策工具在公共政策研究领域得到了广泛应用，顾建光和吴明华论述了公共政策工具论视角，［10］赵筱媛和苏竣分析了科技政策中政策工具的使用，［11］潘丹等人分析了农村集体产权制度改革的政策工具的使用。［12］

近年来，乡村振兴战略的研究日益丰富。原超和黄天梁探析了乡村振兴战略实施的理论基础。［13］部分学者研究支持乡村振兴战略实施的政策选择，主要有财政引导市场参与方面［14］、人才建设方面［15］、国外农村演变的启示方面［16-17］、产业发展方面［18］、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面［19－21］、教育扶贫方面［22］。部分学者将政策工具的研究与乡村振兴战略结合起来。曲纵翔和汪峻宇基于政策工具、战略过程以及参与主体三个维度对选取中央层级乡村振兴政策文献进行量化分析，认为建构全方位政策工具组合格局，细化战略监控和评估内容，加强拓展市场和社会主体的参与，将有利于推进乡村振兴战略的发展与深化。［23］付城和刘媛选取22 份中央一号文件，利用政策文本分析农业现代化政策工具的使用，发现政策工具的使用全面多样，但不平衡。［24］其中供给型政策工具使用偏多，需求型政策工具使用严重不足，工具间缺乏科学组合，系统性不强。建议优化政策工具结构，综合发挥各政策环节作用，完善政策工具与政策要素组合的均衡性，提高政策的一致性和连续性。王春萍等人基于政策工具视角，构建政策目标、政策工具和政策主题特征的三维分析框架，选择文献计量法和内容分析法，研究我国中央部委发布的乡村振兴政策文件中政策工具的使用情况，发现政策工具使用不协调。建议在不同政策目标特点基础上，差异化使用乡村振兴政策工具。［25］

目前，学界对乡村振兴的高质量推进有了一定的研究成果，但鲜有文献研究财政支持乡村振兴的政策工具选择偏好。财政支持乡村振兴的政策工具选择偏好是什么？在明晰政策工具偏好后如何改进偏好，以便更好地促进乡村振兴？本文基于政策工具视角，运用内容分析法选取2018—2022 年中国政府颁布的60 份财政支持乡村振兴发展的文本作为研究对象，构建“政策工具类型—政策工具作用领域—政策工具价值目标”三维分析框架，借鉴McDonell 和Elmore 的分类方法，将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具，结合薛二勇等国内学者的分类方法加入引领型工具对财政支持乡村振兴的政策工具进行分析。系统立体地呈现财政支持乡村振兴的政策工具类型及分布特征，深入剖析财政政策支持乡村振兴的政策工具的发展脉络，为在乡村振兴战略实施中政策工具的选择应用提供科学建议。

（一）研究设计

本文采取内容分析法，以政策工具理论为基础，选取财政支持乡村振兴战略的政策文本，建立一个涵盖“政策工具类型—政策工具作用领域—政策工具价值目标”的立体三维分析框架，尝试对当前我国财政支持乡村振兴政策工具使用情况进行分析。内容分析方法定义为一种系统的、可复制的技术，根据明确的编码规则将许多文字压缩成较少的内容类别，这使得研究人员能够相对容易地以系统的方式筛选大量的数据。［26-27］因此，首先搜集关于财政支持乡村振兴的政策文本，根据内容分析法，运用Excel 将政策文本的内容分解为多个分析单元，然后对单元进行编码，进一步根据既定的分析框架对编码进行频数统计，分析统计数据，总结我国财政支持乡村振兴政策工具的使用偏好，最后提出相关建议。

（二）分析框架

本文为系统立体地呈现财政支持乡村振兴的政策工具类型和分布特征，深入剖析财政支持乡村振兴的政策工具的发展脉络，将政策工具类型维度、政策工具作用领域维度和政策工具价值目标维度简化为X、Y和Z维度，构建三维立体分析框架，如图1所示。

图1 政策文本三维分析框架图

1.X维度：政策工具类型维度。借鉴McDonnell、薛二勇等人政策工具分类方法，结合财政政策支持乡村振兴战略的特点，根据政策工具的最终目的，将财政支持乡村振兴的政策工具划分为命令型工具、系统变革型工具、能力建设型工具、激励型工具和引领型工具。为了更好地揭示乡村振兴战略中财政政策工具发挥的作用与效果，根据每一类政策工具达到的最终目的再次细分，形成次级的政策工具。每一个次级工具的表现形式如表1 所示，根据不同的政策工具类型建立财政政策支持乡村振兴的政策工具类型维度即X维度。

表1 政策工具类型及表现形式

2.Y维度：政策工具作用领域维度。参考《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》等乡村振兴政策中有关财政的各项工作要求，总结财政政策作用的重点领域，建立财政支持乡村振兴的政策工具作用领域维度即Y维度。在财政支持方面《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中提到要发展壮大乡村产业，继续把基础设施建设重点放在农村，健全多元投入保障机制，完善农业支持保护制度，加强农村社会保障体系建设和强化支农资金监督管理等要求。［28］《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》也表明要着力构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制，确保投入保障到位、政策落实到位、机制创新到位、监督管理到位、职能发挥到位。［29］基于上述关于乡村振兴政策文件中对财政的要求，将财政支持乡村振兴的政策工具作用领域划分为基础设施建设、健全投入制度、农业支持保护、群众生活保障、项目资金管理以及支持产业振兴。基础设施建设方面主要包括交通物流设施、农村水利基础设施、农村现代能源体系和乡村信息化基础设施。健全投入制度主要是完善政府投资体制，充分激发社会投资的动力和活力，加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局。农业支持保护是指加大支农投入力度，深化重要农产品收储制度，提高农业风险保障能力。群众生活保障包括加强农村社会保障体系建设和提升农村养老服务能力。项目资金管理主要是落实对涉农资金拨付、物资调配等工作的监督。产业振兴是加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系。

3.Z维度：政策工具价值目标维度。党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。［30］财政是实施乡村振兴战略的基础和重要支柱，从乡村振兴战略的目标角度出发，总结《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中的发展目标，建立财政支持乡村振兴的政策工具价值目标维度即Z维度。从现代农业体系初步构建，农民收入水平进一步提高，脱贫攻坚成果进一步巩固和生态宜居的美丽乡村建设扎实推进等发展目标梳理了农业农村现代化、农民富裕、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、乡村建设四个价值目标。农业农村现代化是指国家粮食安全保障水平进一步提高，现代农业体系初步构建，农业绿色发展全面推进。农民富裕是指农民收入水平进一步提高，农民精神文化生活需求基本得到满足。巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是指脱贫攻坚成果得到进一步巩固。乡村建设是指农村人居环境显著改善，以党组织为核心的农村基层组织建设明显加强。

（一）政策文本选择

本文以2018—2022 年中共中央和各部委颁布的在乡村振兴中与财政政策相关的政策文本作为研究对象。政策文本的筛选原则有三条：一是选择国家层面关于财政支持乡村振兴的相关政策；
二是政策的主要内容需要与乡村振兴和财政政策有关，检索过程中，首先以“乡村振兴”为关键词检索，然后以“财政”为关键词在结果中检索；
三是政策类型主要以法律、法规、规章、通知和意见为主，剔除部分调整人事，缺少政策工具或者政策工具过于单一的政策文件。政策文本的收集平台为北京大学法宝数据库。先对文件进行初步整理，收集符合条件的政策文本，再对收集的文件进行政策工具筛选，选择出符合条件的60 份政策文本，表2 列出了部分体现财政支持乡村振兴的政策文本。

表2 财政支持乡村振兴的部分政策文本

（二）政策文本编码

文本编码是内容分析法重要的一步。对符合条件的政策文本依据“政策编号—政策条款／章节—政策要点”的编码规则进行编码，基于建立的“政策工具类型—政策工具作用领域—政策工具价值目标”的三维框架进一步分析，对财政支持乡村振兴的政策工具进行识别与归类，形成了如表3 所示的内容分析单元编码表，共计152 条。对分析单元编码简化统计，使其易于分类整理。

表3 部分政策文本单元编码表

（一）财政政策工具类型分析

根据内容分析法，将政策文本中选择的财政支持乡村振兴的内容分析单元按照政策工具维度进行收集和统计，形成政策工具维度的偏好图（图2）。

图2 政策工具使用比例图

从中可以看出财政政策支持乡村振兴过程中使用了激励型、系统变革型、引领型、命令型和能力建设型五种政策工具，为乡村战略的实施提供了多元的激励与约束。总体来看，五类政策工具占比排序依次为激励型工具（占比40%）、系统变革型工具（占比36%）、引领型工具（占比12%）、命令型工具（占比7%）和能力建设型工具（占比5%）。具体分析如下：

第一，激励型工具使用最多。激励型工具可以充分调动农民的积极性，激励农民用心地建设和发展家乡。激励型工具的细分类别的使用偏好不同，财政资金投入占比超过82%，金融补贴和税收优惠占比不足18%。其中税收优惠工具占比最少，一方面是因为目前阶段从乡村人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴四大振兴视角出发专门针对乡村振兴的税收优惠较少；
另一方面，目前的乡村振兴阶段主要是对脱贫攻坚成果的巩固和衔接，在一定的时期内要保持税收政策的稳定，所以总体上对脱贫攻坚时期的税收政策做了延续。针对乡村振兴的税收优惠政策文本偏少，导致税收优惠方面占比较少。中国农村地方经济基础薄弱，财政收入规模小，财政自给能力低，在实施乡村振兴战略中，政策强调加大中央政府在乡村振兴战略中的专项财政资金投入，所以财政资金占比最多。乡村振兴过程中还需要通过金融补贴减轻农民可能的债务压力，对激励型工具的具体内容做了补充，进一步提升农民的活力，更加高效地促进乡村振兴战略的实施。

第二，系统变革型工具使用频次第二，且以监督管理为主。系统变革型工具在乡村振兴中体现的是一方面规范资金的使用设置，监管资金使用情况；
另一方面政府要求各个部门协同配合，提高资金的使用效率。其中监督管理这一政策工具使用频率最高，这说明政府在财政支持乡村振兴战略实施中十分重视对资金的监管。对资金的使用进行监督管理，能够促进资金落实到位、使用规范、发挥实效。乡村振兴战略的实施需要多部门协同配合，共同发力。比如农村邮政发展就需要邮政管理、发展和改革、财政、农业农村、商务、文化和旅游、供销合作等多部门协同发展；
又如在巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略中，需要医保、民政、乡村振兴、财政、卫生健康和税银保监等部门协同配合。

第三，引领型工具的使用频次中等，且以引领示范为主。引领示范主要是一方面通过财政的杠杆作用撬动社会资本参与乡村振兴战略；
另一方面通过设立标准建设示范单位，推动示范单位向其他单位分享优秀经验。在引导资金方面，中国人民银行会同银保监会、证监会、国家乡村振兴局等部门联合出台《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，［31］意见指出发挥财政资金的引导和撬动作用，健全政府性融资担保和风险分担机制，提高金融机构开展涉农业务的积极性。在示范奖励方面，国家推进“四好农村路”示范创建由典型示范引领向全域达标发展转变，全面提升本地区“四好农村路”发展水平，中央财政安排项目资金，对欠发达革命老区乡村振兴示范区建设进行补助。政府采购也是促进乡村振兴的重要工具，虽然相较引领示范方面政府采购使用较少，但是政府采购的参与拓宽了农民收入的渠道，增强了农民生产的积极性。例如，财政部、农业农村部、国家乡村振兴局联合出台《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》，对政府采购参与乡村地区的产业发展做了规定。［32］

第四，命令型工具使用频次较少。其中法规管制比预期规划多使用一次。法规管制是对乡村振兴中财政的使用进行规范，保障财政在使用过程中投入到位。如《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五十八条规定国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度。［33］县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。预期规划中对乡村振兴战略做了顶层设计，如《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》中提到推进财政事权和支出责任划分改革，明确和强化各级政府“三农”投入责任，层层传导压力，推动责任落实，促进农业农村优先发展。命令型工具在规范约束财政支持乡村振兴发展中有重要作用，但使用命令型工具太多会增加阻碍，降低效率，太少容易造成不良现象，所以命令型工具的使用应适度。

第五，能力建设型工具使用频次最少。其中公共服务占比约2%，人才培养占比约3%。相较于其他类型的政策工具，能力建设型工具的使用略显不足。公共服务和人才培养是促进乡村高效发展不可或缺的内容，如乡村公路的建设可以提高农产品的流动性、农民进城回家的便捷性。人才资源是宝贵的财富，要促进乡村振兴离不开人才的培养。公共服务能力的提升主要是支持完善乡村公共文化服务体系，如支持农村广场舞的发展。优化农村教育资源，完善农村社会保障体系建设。人才培养方面，国家实施乡村基层组织运转经费保障计划和乡村财会管理“双基”提升计划，支持农村科技人才培养，同时积极拓宽农业高校和涉农公司之间的合作渠道。中央财政继续支持为中西部乡镇卫生院培养本科定向医学生。对符合条件的返乡创业退役军人，按规定纳入创业扶持政策范围。在实施第四轮高校毕业生“三支一扶”计划中，中央财政补助名额向重点帮扶县适当倾斜，并适当放宽专业要求，提高招募本地户籍毕业生比例。

（二）政策工具类型—政策工具作用领域维度分析

以政策工具类型为基础，将政策工具类型与政策工具的作用领域进行整合分析，统计得出政策工具在不同作用领域的分布情况（表4）。

表4 政策工具在政策各作用领域频数分布统计表

第一，财政对乡村振兴不同作用领域的关注度存在明显差异。从财政政策工具在乡村振兴各个作用领域维度的出现频率来看，项目资金管理是政策关注的重点，占比30%；
次之为基础设施建设（25%）、健全投入制度（19%）和农业支持保护（18%）；
而政府发布的政策文件对于群众生活保障（5%）和支持产业振兴（3%）关注较少。

第二，政策工具在不同政策作用领域分配不均衡。命令型工具在健全投入制度、农业支持保护、基础设施建设和项目资金管理方面均有涉及，在群众生活保障和支持产业振兴方面没有分配。这是因为乡村振兴是对脱贫攻坚的衔接，群众生活保障是脱贫攻坚的重点，是乡村振兴的基础，所以命令型工具涉及脱贫攻坚中群众生活的保障，而在乡村振兴阶段主要是通过财政投入帮扶部分因病因灾导致生活困难的群众。产业振兴仅仅涉及政府购买和财政资金投入，这是因为通过财政政策带来更多的支持产业振兴的资金。在支持产业振兴方面，财政部门更多考虑从资金角度扶持产业的发展。系统变革型工具在除了支持产业振兴领域外均有涉及，涉及最多的是项目资金的管理。能力建设型工具在健全投入制度和支持产业振兴方面没有涉及。能力建设主要是提升公共服务能力，人才培养，所以财政政策文件在健全投入制度方面和支持产业振兴方面缺少一定的支撑。激励型工具是财政发挥基本职能的核心工具，在每一个领域都有涉及，这是政府运用财政政策工具深入推进乡村振兴战略实施的体现。引领型工具中缺乏对群众生活保障领域的支持，这是因为群众的生活保障主要依靠政府部门的救助和财政资金的直接投入，保障需要财政资金助力，而不是引领示范。

（三）政策工具类型—政策工具价值目标维度的分析

将财政政策工具类型维度与政策价值目标维度相结合进行编码统计，得到如表5 所示的乡村振兴目标的分布情况。

表5 政策工具在政策价值目标维度频数分布统计表

可以发现：第一，财政在乡村振兴不同价值目标维度存在明显差异。乡村建设是乡村振兴最主要价值目标，占比为38.4%；
其次为农民富裕，占比为27.2%；
再次为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，占比为23.2%；
最少的是农业农村现代化，占比仅为11.2%。第二，不同政策价值目标所使用的政策工具差异较小，均偏好系统变革型和激励型政策工具。表5 的数据显示，四大政策价值目标排名前两位的政策工具始终是系统变革型和激励型政策工具。政策工具的科学选择和应用是乡村振兴战略继续发展的基础。可见，乡村振兴战略前期以建设为基石，有效衔接为重点，不断促进农民富裕。农业农村现代化属于远景谋划，在乡村振兴战略前期涉及较少。

（一）结论

本文基于2018—2022 年60 份财政支持乡村振兴的政策文本，从“政策工具类型—政策工具作用领域一政策工具价值目标”对乡村振兴财政政策工具进行量化分析。分析结果表明：第一，财政支持乡村振兴的工具类型多样，综合使用了激励型、系统变革型、引领型、命令型和能力建设型五种政策工具。但是在财政支持乡村振兴的过程中，政府对政策工具的使用偏好是激励型工具使用最多，系统变革型工具次之，然后是引领型工具、命令型工具，最后是能力建设型工具。第二，从政策工具作用领域看，政策工具在群众生活保障和支持产业振兴的领域作用较少，在健全投入制度、农业支持保护、基础设施建设和项目资金管理这四个方面涉及较多。第三，从政策工具价值目标看，支持巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接和农民富裕的政策工具的使用差异较小，农业农村现代化和乡村建设目标使用的政策工具差异较大，参与乡村建设是政策工具使用最主要的目标。所以，在乡村振兴过程中政府偏好直接性的资金投入，同时政府也特别重视对资金使用情况的监督管理，而且看重财政资金的杠杆作用，还对财政资金的使用做了规划，也提到了乡村振兴过程中人才培养和公共服务提升的政策。

（二）建议

第一，优化政策工具配置，加强政策工具使用的协调。政策工具在促进乡村振兴的过程中，命令型工具设立框架，激励性工具调动资金，系统变革型工具监督，能力建设型工具体现政策实施效果，引领型工具积极引导。目前阶段，政策工具使用不平衡，能力建设型工具偏少。乡村在公共服务能力和乡村振兴人才建设方面偏弱，能力建设型政策工具的使用又相对偏少，不利于乡村振兴战略的长期发展。所以，政府应该重视能力建设型工具的使用，不同地方可以根据自身财政情况适当提升公共服务能力，建立人才发展的长久机制。系统变革型工具由部门合力和监督管理组成，目前使用偏多，为平衡政策工具的使用，政府可以适当减少监督，保持部门合力和管理政策工具使用稳定，让人民更多地参与监督。这也可以充分发挥人民群众的监督作用，提高政府的管理能力，促进治理体系和治理能力现代化。

第二，加大资金使用的公开力度，构建政策工具评估体系，建立事后反馈制度。乡村振兴的建设遍布祖国大地，资金使用公开程度的提升有助于减少政府与公众的信息不对称，从而更好地实施乡村振兴战略，推动经济发展。但是只有较少的地方公开了乡村振兴资金使用情况，如湖南省益阳市赫山区、甘肃省永昌县新城子镇等地。为促进乡村振兴高质量发展，应该根据《中华人民共和国政府信息公开条例》合法公开乡村振兴建设过程中财政资金的使用情况。乡村振兴政策工具的科学合理评估是不断提升后续政策设计科学和有效执行的基础，应当构建“政策设计（包含政策工具）—政策执行—效果评估—反馈改进”的闭环，建立政策工具评估标准，比较乡村振兴政策工具使用的效果，进一步改进完善政策工具设计。

第三，创新激励型政策工具的使用。习近平总书记指出，在乡村全面振兴中，“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感”［34］。目前，激励型政策工具的使用以项目为主，激励市场和社会组织参与，如《中央专项彩票公益金支持欠发达革命老区乡村振兴项目资金管理办法》提到项目资金主要用于统筹实施示范区内必要的农村人居环境整治和公益性基础设施建设、促进脱贫劳动力就业增收、发展农业特色产业等。［35］从乡村治理主体角度出发，激励型政策工具可以从激发农民积极性和增强农民富裕角度出发，适当增加对农民的资金方面激励型政策工具的使用，如增加实际种粮农民补贴，加强对农村种植收益的保险赔付的监管。

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