林影倩 庞明礼
（1.中南财经政法大学 公共管理学院，武汉 430073；
2.中南林业科技大学 商学院，长沙 410004）
脱贫攻坚目标任务完成后，脱贫地区已从集中力量脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴。2021年中共中央 国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，指出“加强脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接，要做好考核机制衔接”[1]。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出“加强党对‘三农’工作的全面领导，健全乡村振兴考核落实机制”[2]。这表明，政府绩效考核是保障巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要手段。可见，健全政府绩效考核机制对于全面推进乡村振兴具有重要意义。
2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求“实行乡村振兴战略目标责任制和考核评价制度”，明确“建立善治乡村”目标[3]。政府绩效考核作为基层政府统筹协调乡村治理的有效工具，在政策实践中却存在普遍性问题。基层政府绩效考核大多是机械的、自上而下的“达标式”考核，“这种结果导向的控制机制，无法对下级的具体行为进行有效监控，下级在事实上获得了行为方式和行政策略运用上的自主性”[4]，被考核者“上有政策、下有对策”，在工作中重数量轻质量，突击完成指标任务，选择性报告绩效，甚至谎报绩效数据的现象时有发生[5]。在管理实践中，无可争议的考核指标是不存在的[6]，组织更关心绩效考核的有效性而非准确性，认为这是在合理权限内灵活使用权力的一种方式[7]。总而言之，简单性逻辑主导的静态化、标准化、统一化、机械化的绩效评估模式，不可避免地带来了评估结果不精准、难利用和绩效评估形式化等一系列不良效应[8]。这些都从本质上反映一个事实：政府绩效是一种社会建构，是一个具体政府在历史文化变迁过程中和对公众基本需要回应中形成、规范和创造的有形与无形后果[9]。这说明，只有以需求为导向将政府绩效置于具体网络环境和政策场域中进行实践和分析，才能将制度优势转化为治理效能，发挥政府绩效考核对于公共政策的推进作用。因此，将政府绩效考核置于推进乡村振兴战略场域中，探索政府绩效考核如何推进乡村振兴，具有理论价值和现实意义。
基于讨论，可将本文的研究问题进一步分解如下：政府绩效考核如何推进乡村振兴？政府绩效考核推进乡村振兴的运行机制是什么？驱动运行机制的多元主体和社会需求如何产生协同效应？为回答上述问题，本文基于政府绩效治理视角，引入经济社会学中的嵌入性理论与赋能理论，对W镇围绕推进乡村振兴的政府绩效考核进行深入剖析，总结出多元主体、生产过程、治理网络维护的政府绩效考核推进乡村振兴的运作路径，通过案例提炼政府绩效考核推进乡村振兴“治理赋能—问责嵌入”的解释性框架，对中国场景下通过政府绩效考核推进乡村振兴的微观运作进行刻画，有助于拓展乡村振兴的研究视角。
政府绩效考核重在强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，提升公共服务能力[10]。然而在具体政策实践中，官僚制模式驱动的政府绩效评估工具应用与政府绩效生成复杂性特质之间难以适应，政府绩效的提升不仅与复杂性应对有关，而且与价值冲突的平衡和调和有关，政府绩效被认为是以价值为中心的需要权衡的“棘手问题”。因此，公共服务组织日益趋向通过外部聚焦的方式来理解和提供高效的公共服务，这些方式的共同点就是对公共服务供给进行治理，而不是管理[11]。由此，治理这一概念被引入政府绩效研究[12]。在新公共治理范式下，系统绩效、关系绩效和公共价值成为公共服务绩效评估新的关注焦点[13]。公共服务合作生产的绩效治理应当重塑多元主体角色和主体间关系，多元主体交互存在的各种内生性协调体系不仅嵌套在组织当中，还嵌入复杂的社会关系网络和既定的社会文化环境中，促使政府与市场、社会、公众之间形成了更加紧密的绩效依赖。因此，从治理的本质内涵出发，可以将政府绩效治理定义为：它是建立在公共价值共识基础上，以满足人民需求为导向，以促进综合绩效高质量发展为目的，通过政府绩效生产关联多元主体参与共同治理的过程。然而，政府绩效治理概念的运用还缺乏明确的实践逻辑路径。已有的政府绩效治理研究仅停留于政府绩效治理基础理论深化和技术治理在政府绩效治理中的应用，如基于公共价值理论，以具体案例呈现地方政府绩效评价的公共价值结构全景图，厘清公共价值结构[14]；
通过技术治理解决政府绩效衍生的治理主体外部化、治理目标简约化、治理过程工具化及治理效果形式化等难题[15]。由此可知，除了夯实理论和探索前沿，还应将政府绩效治理研究置于乡村振兴等具体公共政策场域，从而获取本土化治理经验。
治理赋能与问责嵌入，首先需要厘清政府绩效考核何以通过治理赋能推进乡村振兴的问题，即如何赋能多元主体达成乡村振兴绩效目标共识，如何赋能过程促进乡村综合绩效高质量发展，如何赋能结果使乡村发展满足人民的需求。赋能理论起源于西方国家20世纪60年代的社会学理论，它强调增加个人、团体或社区的控制力，使之有权力和能力采取行动改变或增强现状的过程[16]。赋能涉及个人、组织和社群等多个层面，其目的在于提高被赋能对象的社会参与能力，提升自我效能感和控制感[17]。近年来，赋能理论引入国内，被广泛应用于经济学、社会学与管理学等领域。现阶段国内外学者对赋能理论的分类与实践主要集中于法律赋能、组织赋能、技术赋能、主体赋能、电商赋能、数字化赋能、自媒体赋能以及资本下沉赋能资源释放等[18]。结合乡村振兴的具体情况，一方面，经济、技术、社会、制度、管理等要素赋能可以有效推进乡村振兴；
另一方面，通过政府绩效考核赋能主体、赋能过程和赋能结果，解决以往政府绩效考核中出现“不同行为主体的目标差异”“依靠命令—服从的自上而下的控制机制”[19]以及“具有内向型、单向型、控制取向特点”等问题[20]，让政府绩效考核体系成为推进乡村振兴并有效提升乡村治理能力的突破口。
要想通过政府绩效考核推进乡村振兴，除了通过治理赋能，还需要问责嵌入，“找到政府管理中问题的源头，并追踪问题产生的责任链条，进而以绩效评估结果来追责问效”。我国政府绩效考核长期以来以目标责任制为核心，通过绩效目标管理、绩效执行、绩效结果以及评价反馈等流程，形成始于“目标问效”，终于“无效问责”的考核闭环。在这一过程中，对于责任的认定和追究始终贯穿整个绩效考核全程。因此，厘清问责“为何嵌入以及何以嵌入”政府绩效考核推进乡村振兴的复杂场域，是产生“有效绩效”的保障。Polanyi[21]开创性地将“嵌入”概念引入经济理论。在此基础上，Granovetter[22]进一步提出，人们的社会行为嵌入具体的、既存的社会关系网络当中。Zukin和Dimaggio[23]又将“嵌入性”分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四类。本文所指“问责嵌入”实质是结构嵌入性，即参与政府绩效考核的多元主体在推进绩效目标的过程中，以其之间的嵌入关系为基础，利用技术、激励等多种控制要素嵌入政府绩效考核推进乡村振兴场域中，即主体嵌入、过程嵌入和结果嵌入，促进高质量综合绩效目标的实现，进而推进乡村振兴。
对于乡村振兴的研究，大多数学者从管理学、经济学以及相关交叉学科视角进行规范性与政策倡导性研究，较少从政府绩效治理角度关注乡村振兴。政府绩效考核作为推进乡村振兴的重要推进实现机制，在对赋能理论与嵌入性理论梳理基础上，运用系统的经验案例与理论对话，以厘清“政府绩效考核何以推进乡村振兴”的内在逻辑机理，提高乡村现代化治理水平，对于全面推进乡村振兴具有重要的意义。基于此，本文所收集的实证资料主要来源于笔者2020年12月至2022年1月在W镇实地蹲点调研，本文所采用的方法是深度访谈与参与式观察。2020年W镇所属泸县制定了《全面落实乡村振兴工作责任制实施办法》，2021年12月初泸县被省级层面抽中考核乡村振兴战略实绩。调研期间，笔者实地观察了W镇审计所、财政所、驻村工作队等作为政府绩效考核主导单位推进乡村振兴的运作过程，以及2021年省级层面对W镇乡村振兴战略实绩的考核过程。通过访谈与查阅会议记录资料，笔者研究了2020年以来W镇政府绩效考核的所有组织管理措施以及在乡村振兴战略发展过程中W镇、驻村工作队、村社集体与乡贤能人之间基于政府绩效考核的互动过程，试图以全景式展示W镇政府绩效考核推进乡村振兴的真实面貌。
本文使用个案研究方法对研究问题进行实证探索，选取泸县W镇政府绩效考核有效推进乡村振兴的探索性案例，研究回答“政府绩效考核何以推进乡村振兴”的问题，并以该案例为视窗推动构建“治理赋能—问责嵌入”的解释性框架，尝试完成从“故事”到“理论”的升华。本文之所以选择W镇政府绩效考核推进乡村振兴作为案例，主要基于以下原因：第一，W镇于2020年脱贫摘帽后有4个村被定为省级乡村振兴重点帮扶村，全面启动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接战略行动。第二，通过摸底，W镇各村普遍存在“基础设施公共服务欠账多、村集体经济收入少、村经营主体少、村级班子力量有待加强”等问题，乡村振兴基础薄弱。再加上无特殊资源优势，组织管理滞后，乡村治理的需求压力以及重要性不断凸显，亟待通过具有“指挥棒”作用的政府绩效考核作为工具赋能乡村振兴发展。第三，短短一年时间，W镇不仅解决了摸底中存在的问题，还成为泸县发展乡村振兴示范样本，其所辖红村入选2021年省级美丽乡村示范村，所属泸县从中央和省划拨的乡村振兴整合资金中给予100万元创建支持。同时，2021年省级乡村振兴实绩考核结果显示，W镇群众对乡村振兴的认可度高达97%。第四，W镇属于乡村振兴基础薄弱、无特殊资源禀赋的中西部乡镇，其通过政府绩效考核推进乡村振兴的治理成果对于我国中西部大部分乡镇具有普适性与推广性。
W镇从2020年底开始，通过理顺政府绩效考核运作机制，有效推进了乡村振兴发展。具体做法如下：
1.考核工作组织结构的设置
W镇坐落于湖南湘西西北部，辖11个行政村7个社区，下设4个管理处。为更好地回应通过政府绩效考核推进乡村振兴的“问效需求”，理顺内部运作机制，W镇根据考核要求对参与考核的多元主体、机构进行优化设置，成立了党政班子领导下的乡村振兴工作领导小组，并形成“乡村振兴业务班子+条线部门+管理处”的“三位一体”结构。通过优化考核工作组织结构设置，打造“分工明确、推进有序、管理精准、反应灵活”的考核工作机制，如表1所示。
表1 W镇考核工作组织结构设置
2.多元主体参与绩效考核任务清单的生产
W镇绩效考核任务清单的生产不是“唯上”的考核目标任务分解，而是运用实地观察、访谈和参考过往经验数据等方法，通过自上而下和自下而上双向互动形式，在县政府、W镇党委、村干部、驻村工作队、乡贤能人和村民等多元主体对考核内容和绩效指标达成共识的基础上，生产出绩效考核任务清单，具体过程如图1所示。（1）根据上级乡村振兴实绩考核文件精神，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的发展要求，W镇所属泸县的总体考核规划将各乡镇考核一级指标统一设定为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面实施乡村振兴战略、组织保障。一级指标内容比较全面地将农业农村建设与乡村振兴结合，覆盖了乡镇的主要工作。（2）2021年2月初，W镇党委书记启动走访工作，对18个村（社区）巩固拓展脱贫攻坚实况、经济发展现状与产业资源优势进行深入调研。为了让乡村振兴实绩考核内容更加贴近乡镇实情，镇党委还要求所辖18个村（社区）根据自身发展情况提交各村（社区）的乡村振兴绩效目标清单。（3）根据考核一级指标，结合调研情况和各村提交的绩效目标清单，W镇于2月中下旬召开2次党委扩大会议，目的是分析、研判和部署考核一级指标权重设置、二级指标和三级指标的制定，会议还特别邀请W镇柑橘种植大户、养猪大户、四大企业代表以及乡贤理事会代表等参会讨论，共同确定《W镇乡村振兴实绩考核指导性指标体系》，如表2所示。在前期调研摸底中发现W镇“脱贫户多、监测户多”，因此镇党政领导班子通过协商一致将乡村振兴发展定位侧重于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。具体表现在，一级指标权重设置上与其他脱贫基础较好的乡镇相比，向坚决守住返贫底线工作倾斜，即巩固拓展脱贫攻坚成果占权重45%，全面实施乡村振兴战略占权重40%，组织保障占权重25%；
同时，结合各村（社区）提交的乡村振兴绩效目标清单，综合考核内容的“规定动作”和“特色优势工作”，确定通过了由11个考核二级指标和20个考核三级指标构成的考核体系基本结构。最终出台的W镇考核指标体系从县级层面16个二级指标和34个三级指标共计“21页纸”，精简到W镇的“8页纸”。（4）2月底，镇党委会议上，领导班子以产业发展、美丽乡村建设为重点，在《W镇乡村振兴实绩考核指导性指标体系》基础上，将指标“项目化”，将项目“任务化”，形成《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单（讨论稿）》。（5）为落实镇党委会会议精神，乡村振兴业务小组多次组织驻村工作队、村社集体、企业代表、乡贤能人以及群众代表召开座谈会，对《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单（讨论稿）》进行讨论、修正和确认，最终达成共识，出台《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》。
表2 W镇乡村振兴实绩考核指导性指标体系
图1 多元主体参与绩效考核任务清单的生产过程图
3.协同领导考核过程
协同领导考核的实质是在沟通基础上，协同考核过程中的多元主体价值冲突、协同考核组织过程中管理冲突以及协同考核结果应用中的政府—市场—社会间冲突的管理策略，其载体是多元主体合作生产过程。（1）乡村振兴业务小组根据《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》将绩效任务分为规定动作、发展短板以及发展优势三类，针对三类任务进行区别化考核。“规定动作”是指上级规定或者根据上级文件精神必须完成的绩效目标，W镇通过利用条线部门统一的或者自主搭建数字技术平台进行指标化、数字化、动态化的“定量考核”。比如，“健全防止返贫动态监测和帮扶机制”二级指标可以直接通过全国防返贫监测信息系统获取实时数据进行定量考核。“发展短板”是指有利于乡村振兴及高质量发展但需要攻坚克难的绩效目标，在界定现实、构建政策联盟的基础上，将政策目标与现实情况相结合进行“定性考核”。比如，针对“乡村建设行动”二级指标考核，乡镇要求各村（社区）根据已有建设情况找出发展短板，从而自行给出能够将绩效目标与现实情况相结合的“定性”考核方案，由乡镇审核通过执行。“发展优势”是指具有发展必要性、持续性且优势明显的绩效目标，通过项目监督将“定量”与“定性”相结合进行考核。比如，二级指标乡村产业发展根据农业产业特色下设三级指标，针对“优质湘猪工程”和“柑橘特色产业”，既有对销售量和利润率的定量考核，也有品牌打造和产业潜力的定性考核，在考核项目上做到“兼顾一般”与“突出重点”相结合。（2）根据《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》中对绩效任务的分类考核方式，结合巩固拓展脱贫攻坚成果程度、乡村振兴发展程度以及往年考核排名，将18个村（社区）划分为一、二、三类进行考核，防止考核过程和结果“一刀切”。书记、镇长各自包2个发展较为落后的三类村（社区），进行“重点关注”和“资源倾斜”，其余按实际情况由班子成员包村，搭配业务小组驻村，采取全过程、模板式考核来推进乡村振兴工作，做到保姆式服务，及时协同管理组织过程中的冲突。（3）动态调适实绩考核指标。“调适”包括两个方面：指标的调整和指标的调度。根据任务清单完成进度，由管理处牵头，对标对表任务清单和对应指标，W镇周期性召开“乡村振兴实绩考核指标调度会”，会上审计所负责人通报绩效评价指标测算分析情况，根据指标调度内容邀请以乡贤为首的村庄精英、相关企业代表参加，并对指标进行动态调整：对于乡村振兴的“硬指标”，如阶段性完成情况不佳，相关部门要依据调度机制，形成齐抓共管的工作格局；
对于乡村振兴因地制宜的“软指标”，如进度情况不佳，要正视差距、找出原因、摆正不足。相反，如进度情况较好或超出阶段性指标任务要求，可对相应资源进行适当优先调度。
4.强调考核结果应用
考核结果应用包括三个方面：督查、问责和改进。（1）督查问责贯穿绩效考核整个过程。在确定了《W镇乡村振兴实绩考核指导性指标体系》和《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》后，W镇响应县级层面真抓实干的号召，出台《2021年W镇真抓实干督查问责措施的通知》，其中明确“对考核指标未达标，绩效任务清单未完成，项目推进不及时等乡村振兴实绩考核出现的工作不力问题，镇党委、镇政府及时予以通报批评、约谈、督导、问责。在审计、督查中发现重大突出问题时，要及时上报县委、县政府”，以及“在乡村振兴实绩考核过程中年度绩效考核指标完成情况差、项目效益低的村（社区）以及实绩考核中综合得分靠后的村（社区）在相关专项资金安排、试点示范等事项中予以惩罚”。（2）群众认可度对考核结果有“一票否决”作用。2021年2月召开的W镇党委扩大会议上，乡贤代表集体要求在不加大“群众认可度”指标权重的基础上，增设“群众认可度”指标对考核结果的“一票否决”作用。“一票否决”体现在政策实践中，即“群众对乡村振兴满意度低于90%的村（社区）在所有相关激励措施中不予表扬激励，并进行相应整改”。而“群众满意度不低于90%”的红线设置是省级层面通过第三方评估考核乡村振兴实绩的硬性要求。（3）针对考核过程中出现的重难点问题，结合考核结果，镇党委、镇政府采取会商制度，集中研究具体的解决措施、改进办法，确保管理优化，问题整改到位。
对于不少经济发展滞后、区域发展局限的地区来说，它们面临的乡村振兴任务压力重，治理压力与治理能力之间的非均衡状态可能致使资源匮乏型地区的基层政府陷入“弱势境地”。因此，在发展滞后或无突出发展优势地区，通过政府绩效考核这一基本管理工具推进乡村振兴具有重要意义。根据W镇的实践经验，对政府绩效考核何以推进乡村振兴的运行机制进行系统分析与梳理如下：
1.政府绩效考核推进乡村振兴的运行路径解释
根据W镇案例描述，本文尝试梳理一个“多元主体参与—合作生产—治理网络维护”的政府绩效考核推进乡村振兴的运行路径，如图2所示。传统的政府绩效考核重视自上而下的目标设定、贯彻和完成。案例中，W镇突破以往政府在绩效考核中的绝对主导角色，在对考核工作组织结构进行宏观设置下，形成“县政府—乡镇政府—村社集体—企业代表—乡贤能人以及群众代表”多元主体参与的考核体系，考核过程中多元主体充分沟通，并采取协同领导模式合作生产《W镇乡村振兴实绩考核指导性指标体系》和《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》，进而通过考核结果应用将“督查—问责—改进”嵌入场域网络，不断调适内在冲突，优化运行路径，实现治理网络的有效维护。
图2 政府绩效考核推进乡村振兴的运行路径
2.政府绩效治理何以赋能乡村振兴
赋权强调的是一种“予以无权者权力”的普遍意义，而赋能则在“还权”基础上，为行动主体实现既定目标提供了一种新的渠道、途径和方法。从“赋权”到“赋能”，体现了从赋予“行动资格”到赋予“行动能力”的转变[24]。治理赋能并非简单地赋予某种能力或者增加某种权力，而是在绩效治理过程中实现内生行动能力的赋予。结合W镇的实际，可以总结为政府绩效考核通过治理“赋能主体、赋能过程、赋能结果”来推进乡村振兴战略。
（1）赋能主体：增强多元主体的供给动力
赋能主体指在政府绩效考核中对多主体赋予内生行动能力。具体而言，包括两个方面：一是识别多主体的偏好与需求，二是各主体对绩效指标与绩效考核任务达成共识。W镇“先调研，再列指标，反复讨论”的多元主体合作生产绩效考核任务清单的方式，突破传统政府绩效考核指标和任务的生产程序，意在通过“话语赋权”“程序赋权”“技术赋权”引导“权能归位”给乡镇政府、村社组织、乡贤能人以及村民等多元主体，营造一个多元主体共同参与政府绩效治理的公共空间，引导政府绩效生产环节与社会进行互动，通过协同领导考核过程达成对绩效考核任务和考核方式的共识，使政府绩效生成与绩效结果真正成为推进乡村振兴战略的载体。
“以往行政村都是适应乡镇自上而下的目标管理考核，而这次政府绩效考核中的绩效目标设定是从村（社区）一级开始的，这种自下而上的绩效目标设定不是将乡村振兴发展当作‘行政任务’逐级下派，而是真正考虑到民生和发展实际。”（访谈资料：P村村委会主任，2021年7月）
（2）赋能过程：整合赋能的运作优势
通过政府绩效考核进行治理赋能的关键点并不在于话语、技术、制度等要素的嵌入赋能，而是将考核过程中的各个环节进行优化整合，以提高考核推进乡村振兴的能力。通过自上而下的治理赋能容易造成绩效目标偏离，自下而上的乡镇、村、企业以及乡贤能人的自我赋能又分散化、碎片化，因此，要将两者结合进行整合式赋能，以政府为主导，让公民以及其他利益相关者，通过正式和非正式制度，一同协商并影响政府绩效考核的决策和评估运作。
乡镇政府的统合资源能力是政府绩效考核实施的基础。政府相较于其他主体最大的优势在于具备统合资源的能力。政府绩效考核推进乡村振兴战略需要相应的管理制度、资金统筹以及人力资源等方面的投入，而政府能够通过体制资源投入、各部门的协调安排为乡村振兴发展创造良好的成长环境。因此，政府主导的绩效考核成为推进乡村振兴的重要手段和工具，通过治理优化赋能，推进乡村振兴战略因地制宜发展。
“‘绩效目标’落地还是需要镇政府主导。我们X村规划的‘柑橘特色育苗基地打造’项目上会讨论后，确认转化为‘绩效任务’，镇政府就配套给我们制度、技术和资金的扶持，给种植大户提供培训学习机会，请农技帮扶专家指导，今年我们这个项目非常顺利，还提高了我们村的就业率。”（访谈资料：X村村委会主任，2021年12月）
驻村工作队的信息掌握能力是政府绩效考核推进乡村振兴的关键。驻村工作队作为微型组织和治理工具的双重载体[25]，既要与上级组织、后盾单位互动，又需要与村干部、农户等沟通，对自己村的社会资本、禀赋资源以及发展情况都要有敏锐的感知度，还能通过扩大社会资本、收入赋能等帮助乡镇一级政府解决在推进乡村振兴过程中盲目与无序的问题。即时获取真实有效信息是政府绩效考核价值建构的重要部分，也是有效推进乡村振兴战略的关键。镇政府通过关注和利用驻村工作队准确掌握的发展动态与信息，使目标瞄准更精确，真正做到推进乡村振兴中的“精准施策”。
“‘促进就业’考核二级指标下设‘农村转移就业’三级指标。三级指标确定之前，需要对2020年脱贫摘帽以来脱贫人口务工真实性进行摸底，基于摸底的指标设定和指标考核才有效。这次摸底由我们驻村工作队牵头，主要看实地入户核查是否有脱贫人口务工真实情况与系统信息不符的情况，如果有这种情况需要及时上报。”（访谈资料：C村驻村工作队队长M，2022年1月）
村社集体和乡贤能人的动员能力是治理赋能的保障。虽然政府具有计划统筹能力，但是想要绩效考核更有效、更精准地治理赋能，需要依靠村社集体和乡贤能人配合引导才能实现资源的最优配置与目标效益最大化。村社集体作为村庄治理单元具有很强的协调、引导与组织能力，可以利用“人情”“面子”等社会关系引导村民进行绩效投入和落实绩效目标，乡贤能人还能利用自身社会资源提升目标任务的投入-产出效率。
“绩效目标任务清单中，产业发展的相关目标项目大部分都是借助村集体的名义获得，县政府要做强铁骨猪产业，乡镇也将‘优质湘猪工程’列为‘乡村产业发展’考核内容，对产业发展提出十项技术、七项生产标准等政策要求，这都需要我们村社一级的维护与落实。村社集体通过利用乡贤能人以及有效的生产控制来维护地方的品牌建设与技术落地，以实现政府目标绩效考核中提质争优的目标。”（访谈资料：S村干部，2021年10月）
（3）赋能结果：激发群众满意度的价值
公共价值链是莫尔于2003年提出的，其主要目的是为了描绘公共部门的价值创造过程。从结构上，公共价值链包含三个部分，从投入到产出的过程、从产出到用户满意的过程和从用户满意到结果的过程[26]。W镇绩效考核通过治理赋能主体和整合式赋能过程实现了多元主体间的合作和共同创造，目标绩效的实现一方面推进了目标产出供给与乡村振兴发展需求有效契合，另一方面，共同创造的绩效生产方式也提高了群众对于乡村振兴发展的满意度。从用户满意到结果的过程是价值链中的最后一个环节，突破传统考核结果生产方式即组织生产过程直接形成结果。W镇政府绩效考核结果生产方式是投入、生产和结果通过群众满意度进行衔接，群众不但参与推进乡村振兴目标绩效设定和生成，还扮演乡村振兴发展的评判官。根据存档记录，W镇2021年邀请某学术团体作为第三方评估机构入场对乡村振兴战略的推进进行入户调查4次，每次18个村（社区）群众认可度和满意度均在90%以上。
利用群众对于乡村振兴的认可度和满意度对结果进行赋能，赋能结果聚集成“结果集”。具体表现在，W镇结合群众满意度和认可度指标排名，年底通过会商制度分析整改考核过程中的重难点问题。“结果集”其本质是一个“政策激发器”，让政府明确知道满意度变化与主体、投入、生产、组织管理程序发生变化之间的联系，以及对于推进乡村振兴战略效果的可能影响和优化改进方向，由此可以对于具有优先权的绩效目标任务从结果端进行调适。
“去年年底市州实地考察了群众对乡村振兴认可度，来我们村入户调查，调查结果显示群众认可度非常高。不过，满意和不满意的群众都提了建议，这关系到今年乡村振兴准备如何补短板和强化优势的问题，从另一个角度看也疏导、缓解了一些村民的负面情绪，方便今年工作开展。”（访谈资料：LT村驻村工作队队长，2022年1月）
3.问责何以嵌入政府绩效考核推进乡村振兴场域
基于文献综述与理论基础探讨，政府问责制就是对政府行为以及由此所产生的一切后果都必须和能够追究责任的制度，它充分反映了“以民为本”的理念[27]。坚持问责导向有利于采用问责的惩戒效应实现领导集体的决策改进[28]。政府绩效考核要想助推乡村振兴，还需要通过问责嵌入政府绩效考核推进乡村振兴复杂场域，引导乡村振兴的价值导向。
（1）问责嵌入作用：提升政府绩效考核推进乡村振兴治理效能
“追究责任和惩罚”是问责作为工具属性的体现。乡土社会是“差序格局”的立体网络结构，既有纵向刚性的等级化的“序”，也有横向弹性以自我为中心的“差”[29]。一般意义上事后追究责任并不能从根本上对政策执行过程中出现的“执行失真、执行机械、执行缓慢、执行乏力”问题进行矫正和完善。本文中的“问责嵌入”是以W镇所处治理网络为基础，通过技术和制度对存在于治理网络中的政府绩效考核进行全过程管理和维护，保障多元主体稳定的协作关系，确保制度优势转化为治理效能。
（2）问责以何嵌入：技术治理、项目监管、负激励
问责嵌入需要通过组织管理和技术应用等作为控制和威慑的手段，强化对政府绩效考核的调控，为政府绩效考核能有效推进乡村振兴提供保障。根据上述案例描述，W镇是通过技术治理、项目问责和负激励三个控制要素保障问责嵌入政府绩效考核推进乡村振兴场域。
技术治理作为问责嵌入的控制要素，通过搭建数字技术平台，从数据采集、资源分配、过程管理以及互动回应四个方面将场域内政府、企业和社会有机联结起来，从而促进信息、知识、技术的交流、传递与共享，强化各主体间的互动沟通，缩短传统科层问责的单向链条。从W镇的案例可知，技术治理通过量化和信息技术强化管理过程，将政策目标置于技术程序之下，将法制化、规范化、标准化、技术化等嵌入治理程序中，通过运用不断改进的程序和技术来整合权力体系和利益诉求[31]。比如，通过已经搭建的教育“一单式”系统、医保“一站式”结算大数据分析平台、全国农村危房改造信息管理系统、省社会救助信息管理系统、省居民家庭经济状况信息核对平台等，W镇可以有效监控和精准问责“两不愁三保障”成果的巩固以及绩效目标的实现情况。
“政府绩效考核专门搭建了一个NCC的平台，其中包括考核任务清单、督查考核情况以及群众认可度评价等，并以‘项目台账’形式建立可量化的数据表格、指标体系、完成进度和动态备注等，数字化技术平台实现了乡村振兴绩效评价指标量化，全过程、动态管理和监督，而数据的统筹、更新都由下设的4个管理处来完成。”（访谈资料：W镇副镇长F，2021年12月）
项目制以项目管理为主线，运用非人格化的数字技术平台，能够从前期项目指标制定、中期项目落实、后期项目维护等各个环节对相应的考核指标进度、考核内容以及指标结果进行监督，为利益相关的多元主体提供及时、充分和有效的信息，避免由于信息流动性差导致的政府绩效考核中上下级之间、各部门之间以及政府内外部的信息不同步、不共享和不对称问题，以及由此而出现“因武断、偏袒、腐败、双重标准或非理性的个人判断力”而受到问责的行为，增强考核运行的透明度，强化考核中的问责基础。W镇将考核指标“项目化”，一方面能有效提升政府绩效治理效益，另一方面也能有效避免乡土熟人社会形成的非正式网络削弱制度化约束机制效果，导致问责不到位问题。
“项目都是专项专用，我们能够清楚了解项目进度和资金使用状况，绩效考核指标都是直接到财政所提取相关项目数据，这样实质上强化了信息披露，通过增强政务运行的透明度提升问责主体的参与度。”（访谈资料：W镇财政所所长，2021年12月）
负激励是指组织的行为不符合组织目标或者社会需要的时候，给予其处罚或批评，使这种行为减弱，从而抑制这种行为[31]。负激励是W镇问责制得以落实的重要约束机制，主要包括惩罚机制、所有激励一票否决机制、纪委监察督办机制。W镇制定“相关专项资金安排、试点示范等事项中予以惩罚”和“在所有相关激励措施中不予表扬激励”的规定，明确了问责范围和失责“不符合”需要承担的不利后果，将考核结果与各单位领导政绩和发展资源挂钩，通过威慑强调失责成本，从而强化多元主体的履责动机。W镇对于考核建立了党委督查和纪委监察机制，4个管理处对标对表《W镇实施乡村振兴战略绩效任务清单》和对应指标，对于未按要求完成绩效指标的村（社区）进行通报、调度，对于连续两个月未完成考核指标的村（社区），建立问题线索移交督办机制，同时明确责任部门主体责任，移交镇纪委督办和追责。
“考核排名靠后，不能享受评先评优、资源优待、晋升等各种待遇。这就是我们常说的‘关笼子’，乡镇普遍会进行排名，这种排名是以来年的资源分配作为利益驱动的，没有资源来年怎么好开展工作？”（访谈资料：S村村长，2021年12月）
（3）问责何以嵌入：主体问责、过程问责、结果问责
主体问责是指从源头上对权力运用的多元赋能主体进行约束，提升考核运行效能。案例中，通过技术治理搭建多元主体参与问责的互动平台，利用项目制增强考核运行的透明度，运用负激励加大考核过程中主体违反考核要求的沉没成本以及未完成考核目标的不利风险，强化多元主体的履职动机，促使多元主体提高考核目标达成意识。
过程问责是在整合式赋能机制和双向赋能机制共同赋能基础上，对于政府绩效考核过程进行问责。具体问责方式是，技术治理通过数字技术平台，搭建多元主体参与问责的平台，“将问责核心要素留痕以驱动问责的精准化实现”[32]，从而有效约束问责主体，明确界定问责对象，准确把握问责边界以及规范问责过程，进而保障整合赋能过程最大程度发挥作用。
结果问责并非仅仅是判定绩效目标是否实现以及追究相关责任，还要求根据结果对集中的投入、产出、满意度、结果以及影响等诸方面进行判定，从而进行督查、问责和惩罚。技术治理和项目监督通过增加考核运行的透明度，对考核内容和考核结果进行全过程监督，能够对涉入不同价值、标准的结果集进行精准问责考核，这样才能有效触发结果集中的“政策激发器”，维护和稳定形成于治理网络中的政府绩效考核机制，真正让绩效落地，保障政府绩效考核推进乡村振兴的有效性。
根据“理论基础—现象事实—分析理解—建构框架”的研究思路，笔者试图以事实为基础对现象进行归纳总结，在宏观分析、理解后厘清现象之间的逻辑关联，最后建构起一个“治理赋能—问责嵌入”的解释性框架，如图3所示。这个分析框架旨在回答本文开头提出的“政府绩效考核如何推进乡村振兴”以及“推进乡村振兴的运行机制是什么”的问题。
图3 政府绩效考核推进乡村振兴的“治理赋能—问责嵌入”解释性框架
在政府绩效考核推进乡村振兴的过程中，多元主体以及乡土社会相互联结形成一个由“异质性”主体组成的网络，在梳理出“多元主体参与—合作生产—治理网络维护”政府绩效考核推进乡村振兴运行路径的基础上，通过“话语赋权”“程序赋权”“技术赋权”给予多元主体行政合法性、资金支持，使乡镇政府、村社组织、乡贤能人以及村民等主体在身份话语权上“权能归位”。再利用双向赋能整合在地化、本土性社会资本形成的天然禀赋，将制度优势转化为治理效能。最后赋能结果充分运用群众满意度，并通过结果集形成的“政策激发器”从结果端对政策的有效执行和管理优化进行调适，实现政府绩效考核的公共价值导向，为全面推进乡村振兴指明方向。
本文中的“问责嵌入”并不是简单的“问责制”嵌入政府绩效考核中，而是基于多元主体嵌入关系为基础，将“问责结构”嵌入治理网络。必须强调的是，只有在治理赋能的基础上，问责嵌入才有效果。仅仅通过“治理赋能”无法保障政府绩效考核有序进行，“问责嵌入”需通过控制要素嵌入才能有效保障政府绩效考核走向组织建构的有序状态。“问责嵌入”通过提供专业技术和约束机制链接，立足于搭建技术和项目平台进行再组织化，同时联结场域中的多元主体，合理利用“行政性”“技术性”资源和“社会性”力量进行有效问责。网络治理模式是多元主体共同治理社会的新模式，在治理赋能多元主体、增强主体供给动力基础上，“问责嵌入”才能通过负向激励保障主体“权责能”统一，实现主体性再造。在多主体互动赋能过程，发挥整合赋能运作优势基础上，“问责嵌入”通过技术治理搭建公共价值共识平台，实现资源整合。在公共价值链赋能结果的基础上，“问责嵌入”通过项目监督保证结果集的有效性，从而激发“政策激发器”，为进一步推进乡村振兴夯实基础。
目前全国各乡镇都实行政府绩效考核，但是由于乡镇政府主体存在认知差异，通过政府绩效考核推进乡村振兴成效明显的案例较少。大部分乡镇政府只是适应各种自上而下的目标管理考核体系，围绕上级部署的各种任务不计成本和代价地完成，但完成并不等于效果，制度优势并没有转化为治理效能。整体来看，本文所构建的政府绩效考核推进乡村振兴“治理赋能—问责嵌入”解释性框架为政府绩效治理提供一个可复制推广的一般性框架。但是，在具体场域中应用，还需要注意主体意识差异性问题。主体差异性对政府绩效考核能否推进乡村振兴影响显著，主要表现在两个方面：一是乡镇政府是否有治理意识。“治理赋能—问责嵌入”的实现需要乡镇政府有强烈的“治理意识”和“发展需求”。政府通过治理赋能搭建多元主体参与的公共价值共识平台，与企业、村社集体以及乡贤能人等“理性协商”生产出绩效任务清单。在治理赋能框架下，公众不仅是政府绩效的所有者、利益相关者，而且是绩效的共同生产者。问责嵌入是在治理赋能基础上进行全过程精准问责，需要通过技术治理、项目监督和负激励控制要素嵌入，从而问责主体、问责过程和问责结果，多元主体意识直接影响问责嵌入效果。二是多元主体是否具有合作生产意识。多元主体参与意识和能力对于政府绩效考核推进乡村振兴意义重大。治理赋能主体、过程和结果是相互关联的，主体赋能增强过程赋能的动力，过程赋能提升结果赋能的效能，结果赋能反过来推动和完善过程赋能，过程赋能优化重构主体赋能。政府与社会、公民在信任基础上，合作生产的过程会通过资源的优化配置和协作来提升治理效率。同时，合作过程中存在权力制约和监督，其本质是问责嵌入，能对不同主体的行为规范和行为边界进行约束，使得多元主体各司其职，最终赋能结果。
提升政府绩效治理能力，发挥政府绩效考核的效果，推进乡村振兴战略。在此意义上，W镇政府绩效考核推进乡村振兴的模式，是在乡村既有的组织领导和工作机制的基础上，提升乡村治理水平，为新时代中国乡村振兴提供一个侧面思考。但是，它并不是一个精致的机制，尤其是在标准化政策与地方差异、政策周期与地方治理流动性以及巡视监督与避责问题突出的情况下，该解释性框架不适用于所有的乡镇政府。因此，未来的研究可以从两个方面展开：一方面，扩大案例样本的规模，遵循复制性与相似性原则，通过更多的案例以及将其置入共同富裕、公共服务均等化等其他场域来提炼与检验结果，以提高研究结论的外部有效性，增强解释力；
另一方面，在本文已有解释性框架的基础上，可以对如何优化政府绩效治理和考核机制进行更深层次讨论，以推动理论的深入发展。
注释：
①作者梳理的“多元主体参与—合作生产—治理网络维护”运行路径，是基于对包国宪教授建构PVGPG理论的应用。
猜你喜欢问责绩效考核主体论自然人破产法的适用主体南大法学(2021年3期)2021-08-13医院成本控制与绩效考核的实践活力(2021年4期)2021-07-28监督执纪问责如何“备豫不虞”当代陕西(2019年21期)2019-12-09“滥问责”的6幅画像当代陕西(2019年18期)2019-10-17问题筛子“链”着问责筛子当代陕西(2019年13期)2019-08-20技术创新体系的5个主体中国自行车(2018年9期)2018-10-13在人力资源管理中绩效考核的应用消费导刊(2018年10期)2018-08-20公立医院绩效考核实施探讨消费导刊(2017年24期)2018-01-31对“数字脱贫”要问责领导决策信息(2017年12期)2017-05-17关于遗产保护主体的思考自然与文化遗产研究(2016年2期)2016-05-17扩展阅读文章
推荐阅读文章
恒微文秘网 https://www.sc-bjx.com Copyright © 2015-2024 . 恒微文秘网 版权所有
Powered by 恒微文秘网 © All Rights Reserved. 备案号：蜀ICP备15013507号-1