行政处罚权下放乡镇街道面临的挑战及对策

周 坚，杜学文

（1.江苏博爱星律师事务所，江苏 常州 213022；
2.中共山西省委党校，太原 030006）

2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了第三次修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》），把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实到法律中。其中第二十四条第一款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”〔1〕新《行政处罚法》已于2021年7月15日起施行，目前各地都在稳步推进基层综合执法体制改革，将包括处罚权在内的行政执法权限和资源向基层延伸下沉，是统筹推进乡镇街道和城乡社区治理现代化的关键环节，也是强化基层治理能力、夯实国家治理根基的必然要求。

理解行政处罚权下放，必须将其置于整个行政执法体制改革中去考察。我国综合行政执法改革起源于1997年城市管理领域相对集中行政处罚权改革试点，其目的是从横向上整合政府职能和行政执法力量，解决城市管理体制中队伍杂乱、多头管理、重复执法、职责不清等弊端。2002年，中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》中正式提出综合行政执法改革，共经历了2002年至2013年期间的“部门或领域内综合执法”、2014年至2017年期间的“跨部门跨领域综合执法”、2018年至今的“区域综合执法”三轮综合执法改革〔2〕。新《行政处罚法》第十八条规定，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”〔1〕，在法律层面正式确认了综合行政执法制度。

横向上整合行政执法力量的综合行政执法改革对规范城市管理乃至推动中国城市化进程发挥了很大的作用，但是它却很难破解基层行政执法的难题。在基层社会治理活动中，乡镇街道承担了大量的行政管理职责，其中很多行政管理职责需要通过行使行政处罚权来实现，但长期以来，行政处罚的实施主体按我国相关法律、法规的规定，一般是县级以上人民政府及其所属部门，虽然乡镇街道直接与行政相对人接触，但却无法行使行政处罚权，实践中一直存在着“看得见的管不了，管得了的看不见”的矛盾。

党和政府已关注到上述基层执法难题，并积极采取措施进行破解。党的十八届三中、四中全会强调，深化行政执法体制改革，着力解决行政机关权责交叉、多头执法问题，积极推进综合行政执法。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》强调，要整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法〔3〕。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移〔4〕。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出，乡镇街道应“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”〔5〕。党的十九届四中全会进一步强调：“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。”〔6〕党的二十大报告也指出，要完善基层综合执法体制机制〔7〕。近年来，国内的一些地区，如北京、上海、江苏和广东等地已成立试点逐步将行政执法权限下放到基层的改革，通常的做法是由当地的人大常委会颁布或者修订《街道办事处条例》或其他地方性法规，将行政处罚权限下放乡镇街道。

从政治学、社会学的角度考察，国家治理最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层〔8〕。乡镇街道处于我国行政管理体制的末梢，具有直面群众、服务民生的重要作用，是国家法治化建设的薄弱环节所在，是我国法治政府建设的“最后一公里”。乡镇街道行政处罚权既有配置的必要性，也有权责一致理论、公共服务理论、坚持以人民为中心理论的基础理论支持〔9〕。新《行政处罚法》将点多面广、基层管理迫切需要的行政执法事项下放给乡镇街道，体现了以人民为中心的执法理念，顺应了近年来“放管服”改革的要求，具有重要的意义。

一方面，有利于维护基层的和谐稳定。乡镇街道承担着管理基层面广事杂的社会事务、服务辖区人民群众等职责，处于行政管理的一线，在行政执法活动中直接面对行政相对人，往往能够在第一时间内发现各类行政违法行为，这些违法行为如果不能及时解决，将会对辖区内的社会秩序、公共环境造成严重的影响。长期以来，对于发生在乡镇街道的行政违法行为的查处，一般是由上级主管部门在基层的派出机构来行使行政处罚权，少数情况下是以行政委托的方式，由主管部门将部分行政处罚权委托给乡镇街道来行使。这种情况下，乡镇街道在面对辖区内诸多违法行为时，虽有管理职责但由于缺乏相应的行政处罚权，往往只能采取批评、教育等柔性的方式进行劝阻，难以对违法行为人和社会公众产生很好的警示作用，从而损害了乡镇街道的公信力〔10〕。新《行政处罚法》将行政处罚权下放至乡镇街道，能够有效破解长期以来基层社会治理中存在的难题，能及化解矛盾和纠纷，有利于实现基层社会的和谐稳定。

另一方面，有利于提高基层社会的治理能力。长期以来，实践中往往片面强调乡镇街道基层政府守土有责，改革过程中责任虽然下移到乡镇街道，但权力往往却未同时随之下放，权责不匹配给乡镇街道社会治理带来了诸多难题，使乡镇街道陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。新《行政处罚法》将行政处罚权下移至乡镇街道，根据行政处罚权的事物本质，行政处罚权下放的同时行政管理、行政检查等行政执法权限一并下放。通过立法赋予乡镇街道行政执法权，顺应了推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的趋势，是实现乡村振兴战略的应有之义。建立权责一致的基层综合行政执法体系有利于提高基层社会管理法治化水平、全面提升基层社会治理的效能，为乡村治理提供了极大的支持，有效破解了乡镇街道在行政执法中长期面临的“有责无权”的难题。

行政处罚权下放至乡镇街道是一项非常复杂的系统工程，它涉及乡镇街道的人、财、物配置等诸多基础性要素，这些要素结合在一起共同构成了行政处罚权下放至乡镇街道后的基础性生态，并直接决定行政处罚权能否成功植入乡镇街道行政执法体制〔11〕。考察近期一些地区行政处罚权下放乡镇街道的实践，可以发现出现了不少新的问题。

（一）基层执法体制机制亟待理顺

行政处罚权下放基层，是一些行政处罚权从县级政府行政主管部门的行政权力链条中分离出来，交由乡镇街道行使，但是由于新《行政处罚法》的相关规定却比较抽象，并没有对如何落地、实际操作进行具体规定。实践中，各地的做法亦不完全相同，承接行政处罚权的乡镇街道面临着执法体制不顺畅的迷惘与困惑。

1.执法与监管的关系亟需理顺。行政处罚是手段而不是目的，行政管理追求的目标是通过科学、严格的监管，从而在事前可以有效地预防行政违法行为的发生。因此，行政监管对维护行政秩序是不可或缺的。新《行政处罚法》规定将行政处罚权下放至乡镇街道，但对于原行业主管部门的行政监督权、行政检查权等行政管理的权限是否也一并随之转移，原行业主管部门是否依旧承担监管的职责并未作出规定，目前也无这方面的权威性指导意见，遂导致实践中出现两种现象：一种现象是，长期以来，我国的行政监管习惯的方式是“以罚代管”，现在行政处罚权划转后，一些地区的行业主管部门由于失去了行使行政处罚的权力，进而直接影响了监管的积极性；
另一种现象是，个别承接下放行政处罚权的乡镇街道综合执法局难以准确地把握处罚和监管的关系，在对待监管问题上，要么束手束脚难有作为，要么包揽一切两个极端。

2.协作配合存在不确定性。行政处罚权下放给乡镇街道后，要使其在乡镇街道行政执法层面有序运行、准确实施，就需要在乡镇街道与县区行业主管执法部门之间建立起完善的协作配合机制。从目前的情况来看，由于缺乏顶层的设计与指导，各地基本都处于探索的阶段，出台的相关规定，其水平也参差不齐，乡镇街道综合执法局与县区行业主管执法部门之间的协调配合存在较大不确定性。一方面，县区行业主管执法部门不能准确、及时地将本行政执法领域相关执法事项的执法依据、执法程序、执法标准、执法文书等资料提供给乡镇街道，尤其是执法依据调整时更不能及时通报乡镇街道综合执法局；
另一方面，乡镇街道综合执法局与县区行业主管执法部门之间尚未建立健全案件移送、信息共享、投诉举报受理告知、执法协助、争议解决等工作协调机制，也会导致协作配合存在不确定性。

（二）基层行政执法能力面临考验

行政处罚权下放之前，不同的政府职能部门都有各自的执法队伍，行政处罚权下放改革后必须解决执法队伍磨合、基层综合执法人员素质提升等诸多问题，当前由于执法环境和执法人员的素质等方面的原因，基层综合行政执法中还面临着诸多困难，需加以重视和解决。

1.基层综合执法人员综合素质有待提高。行政处罚权下放，涉及的部门领域非常广，法律法规众多且处于不断修订完善之中，这对基层行政执法能力提出了很高的要求。目前，不少地方的县区行业主管执法部门的行政执法人员年龄相对偏大，还有一些下沉人员为兼，下沉人员处于不稳定、流动性比较大的状态。有些县区行业主管执法部门的行政处罚权虽然下沉到了乡镇街道，但在业务指导、工作协调、信息共享等方面的业务配套工作未能同步跟上，相应的专业性执法人员亦未下沉，实践中乡镇街道综合执法面临的压力比较大。

2.基层不敢放手执法。行政处罚权下放后，乡镇街道综合执法局基于新《行政处罚法》的授权获得行政处罚权，根据规定应当以自己的名义实施行政处罚，但出于担心自身行政执法业务专业能力不够、对法律法规理解不够精准，为避免作出行政处罚决定后被行政相对人提起行政复议和行政诉讼，不少乡镇街道的综合执法局不敢放开手来执法。

3.基层落实“三项制度”有难度。行政执法领域的行政执法公示、行政执法全过程记录和重大执法决定法制审核这“三项制度”是落实“严格、规范、公正、文明”执法要求的重要措施，且已被吸纳进新《行政处罚法》中。但目前乡镇街道综合执法局的人才和装备普遍不到位，乡镇综合行政执法局中不少干部都是“半路出家”，执法业务并不熟练，某种程度上处于一种“边学边干”的状态，在落实行政执法“三项制度”方面与严格执法的要求还存在着差距。

（三）基层存在逐利性执法的风险

从法理上来看，新《行政处罚法》第二十四条的规定属于一揽子、笼统性的授权，严格来说，不符合“授权明确性”的要求，实践中存在可能会被滥用的风险。“当地实际情况”和“基层管理迫切需要”都是非常不确定的概念，实践中很容易出现“一刀切”下放行政处罚权以及“一放就乱”的情况。长期以来，我国基层社会治理的实践中，地方政府行政部门进行行政执法、实施行政处罚，尚有不少需要规范之处，现在将大量的行政处罚权下放给乡镇街道，如何在资金、技术、执法人员法律素养等方面加以保障和规范是一个值得关注的问题。特别是近期，由于新冠肺炎疫情的反复以及经济下行的影响，我国部分基层政府财政比较紧张，导致一些基层政府可能存在通过滥施行政处罚以解财政燃眉之急的内在冲动，因此，必须警惕逐利性执法现象借行政处罚权下放而死灰复燃。

行政处罚权下放乡镇街道是一个综合的系统性工程，行政处罚权并不能简单地一放了之。乡镇街道能否用好下放的行政处罚权，需要整个基层综合行政执法体制改革相配套，其核心在于整合相关要素，理顺基层综合行政执法体制，建立权责统一、运行顺畅、权威高效的基层综合行政执法体制。

（一）加强地方立法推进基层综合行政执法法治化

新《行政处罚法》第二十四条第一款授权行政处罚权下放乡镇街道，同时在第三款中明确规定：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”〔1〕行政处罚权下放至乡镇街道是回应基层社会治理需求的系统性制度安排，应当“根据当地实际情况”和“基层管理迫切需要”，遵循权力下沉的内在规律，必须因地制宜、因事赋权，不能急于求成，更不能用“运动式”“指标式”方式来强行推进。从行政管理的角度来看，行政处罚权下放至乡镇街道，其本质是行政处罚权纵向上的一种再配置，应当以民主集中制原则为理论基础和行动指南，提出权力法治化、分权合理化、功能适当化、效能最优化要求。行政处罚权下放基层的标准应当由授权决定法定性标准、受权主体适格性标准、权力分配合理性标准、治理效能最优性标准构成〔12〕。

行政处罚权下放过程中如何确保法定职责的履行既不会交叉重叠，也不会出现“真空地带”，对于哪些行政处罚权可以下放或应当下放、行政处罚权下放后行业如何进行行政监管、乡镇街道与县区行业主管部门之间如何分工和业务指导等实践中的突出问题，有地方立法权的地级市人大要制订“乡镇街道综合行政执法条例”，明确行政处罚权下放的原则、范围、程序，并推出本行政区域的乡镇街道行政处罚权清单制度。当前基层较为迫切需要的执法事项主要集中在市容管理、市场监管、农田水利等民生保障方面，这些领域的行政处罚权应当及时下放，而一些专业性技术性较强的处罚事项、垂直管理领域的处罚事项、部分需要跨行政区划进行协调实施的处罚事项暂时不宜下放。同时，要通过地方立法来厘清县区行政主管部门与乡镇街道综合执法局的行政执法权的边界，消除两者之间在执法职责上的模糊、交叉之处，建立健全乡镇街道综合执法局与县区行业主管部门之间的协调机制，建立和完善相互告知、案件移送、联合执法、信息共享以及业务指导等工作制度，并确立对基层行政执法的评议和考核制度。

（二）多措并举全面提升基层执法能力

新《行政处罚法》第二十四条第二款规定：“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”〔1〕

1.加强基层执法人员的业务培训。对于已经下放乡镇街综合执法的相关执法事项，县区行业主管部门不能一放了之，其作为主管部门的职责定位并没有发生根本改变，因此应当在各自下放的执法事项范围内加强对乡镇街道综合执法的业务指导和培训。可以依托跟班培训、专题讲座、研讨交流、业务竞赛等多种形式，增加基层综合执法人员在行政法一般理论、《行政处罚法》《行政强制法》以及行政执法程序、行政执法证据等行政执法业务方面的法律法规知识储备，培养法治思维和法治能力，不断提升乡镇街道综合行政执法人员解决实践中具体问题、开展全科执法的业务能力。同时，乡镇街道综合行政执法局应当组织本单位在编在岗人员，通过业务培训积极申领《行政执法证》，确保全部人员能持执法证执法。

2.进一步加强行政执法“三项制度”的落实。对于已经下放乡镇街道综合执法的执法事项，各乡镇街道综合执法局在行政执法过程中应当严格落实行政执法“三项制度”，做到严格、规范、公正、文明执法。一是落实行政执法公示制度。执法事项公示制度体现了打造“阳光政府”的内在需求，让行政执法在阳光下运行，乡镇街道综合执法局在行政执法过程中，事前、事中、事后三个环节中均应严格贯彻公示制度。二是落实执法全过程记录制度。行政执法全过程要严格落实文字记录、音像记录、记录归档等制度，做到行政执法的全过程留痕和可回溯管理，保障乡镇街道综合行政执法的规范、文明。三是落实重大行政执法决定法制审核制度。要明确法制审核的审核机构、审核范围、审核内容和审核责任等，健全法制审核机构。此外，还要发挥外部法律顾问的作用，聘请精通行政法业务的律师担任法律顾问，充实基层行政执法法制审核力量，规范法制审核工作。

3.制订执法标准化流程。针对乡镇街道综合行政执法的特点，要制定简便、操作性强的综合行政执法办理流程，消除目前乡镇街道综合行政执法实践中普遍存在的标准不一、推诿扯皮的乱象，达到执法队伍、执法规则和执法派遣的统一，从而提高综合行政执法的质量。一是统一基层综合行政执法程序。要以《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等行政法领域法律法规中的程序性规定以及行政执法“三项制度”相关要求为依据，梳理和制订出统一、清晰、明确、操作性强的乡镇街道综合行政执法程序以便于基层行政执法过程中可以对照执行。二是统一基层综合行政执法文书格式。目前，乡镇街道综合执法过程中，由于行政处罚事项是不同行政条线下放的，各条线行政执法文书的格式并不一致，实践中给乡镇街道综合行政执法带来诸多困惑和不便。统一和规范行政执法文书，明确适用范围，明晰执法程序，对于规范执法行为、提升执法水平、维护当事人的合法权益具有重要作用，有助于推进乡镇街道综合行政执法改革工作，能够有效破解“不敢管”“管不好”难题。在统一基层综合行政执法文书工作方面，常州市走在国内前列，2021年常州市依法行政办、市司法局印发了《常州市镇域综合执法格式文书规范指引》，进一步规范当地乡镇街道综合执法行为。三是实现乡镇街道综合行政执法“两个统一”。要贯彻实施财政部、司法部印发的《综合行政执法制式服装和标志管理办法》，统一乡镇街道综合行政执法的标识、制式服装，改变之前乡镇综合行政执法人员着装各自为政，制服式样和颜色五花八门的局面，提高乡镇街道综合行政执法的权威性和公信力。

（三）强化制度建设防止基层逐利性执法

“徒善不足以为政”“财政决定庶政”，行政机关行政执法需要人、财、物等坚实的物质保障，这是行政机关执法的物质基础，且影响执法的积极性和执法效果，应当引起高度的重视。

1.足额保障乡镇街道综合执法人员的编制。要根据事权来科学设置乡镇街道综合执法部门的编制，确保执法力量充足。一方面，通过招录、选调或者将本单位符合条件人员调整至综合行政执法岗位，充实综合行政执法队伍力量，尽快实现乡镇街道“一支队伍管执法”。另一方面，根据2019年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》内容和精神的要求，县区一级政府行政主管部门应当按照“人随事走”的原则，及时向乡镇街道划转相应的执法力量。同时，需要特别指出的是，为提高乡镇街道综合行政执法的质量，全面落实新《行政处罚法》中“法制审核”的要求，乡镇街道综合执法局应当及时、足额配置法制审核人员。根据2018年国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定，原则上负责法制审核的人员不少于本单位执法人员总数的5%。另外，法制审核人员还应当符合新《行政处罚法》第五十八条第二款规定的法制审核人员的资质要求，通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

2.充分保障乡镇街道综合行政执法的财政预算。“财政决定庶政”，基层行政执法需要财力的支持和保障，因此必须在财政上加大对乡镇街道综合执法部门的软硬件投入，充分保证执法所需的经费。同时，对于行政罚款，应当按新《行政处罚法》的规定直接上缴国库，严格采取收支两条线，不得以任何形式直接或间接地向乡镇街道返还罚款收入，从而杜绝基层综合执法部门为弥补经费不足而通过滥罚款来“创收”的冲动。

（四）加强执法监督与考评机制

党的二十大报告指出：“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”〔7〕行政处罚权下放乡镇街道能否真正的落地、能否达到改革预期有效果，这要求必须制订科学合理的监督与考评机制。一方面，应当健全执法考核制度，科学合理设计考核指标体系，将考核结果作为行政执法人员职级调整、交流培训、奖励惩戒的重要依据。另一方面，应当强化对乡镇街道综合执法的监督，通过定期开展案卷评查、执法评估等措施强化内部监督，并通过健全投诉举报、情况通报等监督渠道强化外部监督和社会监督，尤其是要加强对关键岗位、重点环节的专项监督，确保严格规范文明执法落到实处。

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