乡村振兴背景下农村土地流转问题探析*

李毓梅 ，章宏楼

（江西农业大学，江西 南昌 330000）

随着我国经济发展水平的不断提高以及城镇化进程的持续推进，农村大量劳动力流入第二、三产业，农村大量土地闲置，国家对于“三农”问题也愈发重视，新一轮土地改革势在必行[1]。2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，把土地改革作为乡村振兴战略的重要内容，落实第二轮土地承包到期后再延长30 年的政策。这极大地保证了土地政策的持续实施，有利于促进农业稳步发展，而且为农村土地的“三权分置”提供了必要的制度保障，有利于传统农业模式向规模化、集约化农业生产模式转变，有助于建立健全现代化农业产业体系，集体土地承包期再延长30 年也为下一阶段农村集体土地产权制度的改革打下坚实的基础[2]。农村土地流转有利于提高农业生产效率，促进农村产业结构调整和劳动力转移，是实现乡村产业振兴的重要条件[3]。为实现农业规模化、机械化生产，首先要实现的是土地资源的集中。然而，目前我国土地流转量虽然在逐年增加，土地流转比率也有所上升，但相较于我国农村丰富的土地资源来说，土地流转比例仍然较低。取得如此丰硕成果的同时，在开展土地流转工作中也出现了一系列的问题，严重阻碍了农业的持续稳定发展。基于此，本文通过系统分析土地流转对于农村发展的意义，并根据土地流转现状及问题提出了具有针对性的改进建议，有助于进一步探索更规范、更科学的土地流转方式，助力乡村振兴战略的实施。

1.1 减少农村土地资源浪费，促进土地资源合理利用

土地流转可以将抛荒的土地合理利用起来，减少土地资源浪费的情况。农村地区的劳动力大量流入城镇，农村大部分人口为老人及儿童，缺乏足够的劳动力从事农业生产活动，因此会出现土地大面积抛荒的情况。此外，由于农村土地的再次分配出现了耕地离家很远的情况，随着土地流转政策的开展这些问题得到了较好的解决，土地流转可以促进土地资源合理利用，减少不必要的劳动投入。

1.2 提高农业经营收益，实现农民增收致富

目前，我国农民的收入来源较为单一，在家进行农业活动（例如种植水稻、小麦、花生等粮食或经济作物）和到外地打工赚取工资性收入是农民获取收入的两个主要途径[4]。农户将土地承包经营权流转给生产大户或农业公司，可以推进实现农业的集约化经营和机械化生产，进一步提高农业生产效率，为我国农业的进一步发展奠定基础。此外，农村土地主要通过规模化生产来减少各种成本和提高农作物的品质，以增加农民的经营性收入，促使农业经济得到快速发展，转出方农户在获得土地流转租金的同时，农业公司还为农户提供了大量的工作岗位，使农户获得额外收入；
转入方由于机械化、规模化生产也极大地节约了成本，实现稳步增收[5-6]。

1.3 促进产业调整，提高农村收入

土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业和效益农业、推动农业产业化经营的前提和基础。在国家大力推动农村土地流转的背景下，农村加快土地流转有利于实现土地集中，促进土地经营规模扩张，充分利用土地资源。有意向的农户会积极承包大片土地，根据当地实际情况种植或养殖优势物种，促进当地产业调整。同时，土地流转会吸引大企业到当地投资兴业，带动当地整体经济发展。此外，土地流转还有助于特色产业的出现，能够极大地提高当地知名度，有利于旅游业的发展，为当地带来更大的经济效益。

1.4 改善农村生态环境，实现经济、社会、生态效益统一

在乡村振兴战略背景下，随着土地流转工作的开展，农村农民的收入水平得到一定提高。除此之外，土地流转将掌握在各个农户手中的细碎化的土地集中起来，有助于实现农业的规模化、集约化、机械化生产。农业大户和农业企业会根据当地实际情况采取科学有效的生产方式，例如运用无人机喷洒农药化肥等，相较于人工喷洒，无人机作业时间大幅减少，且农药化肥用量也相对更加科学，在不影响产量的前提下，对农药化肥的使用量进行科学配比，极大地减少了农药化肥投入量，在为农户带来经济效益的同时，减少了对环境的污染，有助于改善农村生态环境，实现经济效益、社会收益、生态效益的统一。

我国农村土地资源丰富，蕴含着巨大的价值，随着土地流转工作的不断推进，我国土地流转量逐年增加。土地流转已成为农业和农村经济发展的新增长点，是城乡规划综合改革实验的重要组成部分。虽然，近年来土地流转取得了一定成效，但也存在着一些亟待解决的问题。

2.1 我国土地流转现状

目前，我国土地流转工作已经推行了一段时间，大量劳动力从农田中解放出来并投入到城镇化建设，为城镇各行各业的发展注入新的活力，大量闲置土地也得到了利用，农业发展水平得到了一定程度的提高。农村土地流转出现了十分明显的区域特征，不同地区农村土地流转比例不同，东部沿海地区相对较高，中、西部地区则较低。随着土地流转工作的推进，土地流转模式得到创新，土地流转逐渐市场化、多元化、规范化。我国广大农村地区土地的经营方式较为分散，在城镇化稳步推进的背景下，农业规模化经营的比例较低，只有个别农户通过土地承包等方式分散种植农作物，在农业闲置土地的利用方面仍有很大的加强空间。

2.2 土地流转中存在的问题

2.2.1 土地流转不规范，缺乏管理

自2003 年3 月土地流转政策实施以来，我国农村土地流转规模逐年增加，但与我国耕地面积13 500万hm2的基数相比，每年平均耕地流转量仅占我国耕地总面积的12.46%~25.41%[7]。农村农民的土地流转大部分是由于农户自身身体状况不佳或常年外出打工对自家田地缺乏时间照料为减少损失而租借给他人，多数为口头约定，没有签订流转合同，流程并不规范。因此，一旦发生纠纷，农民的利益就很难得到保障，此外，大部分农民有着浓厚的恋土情结，这些原因导致部分农户对土地流转产生抗拒心理。因此，农村土地流转的问题在于缺乏管理制度、管理手段、管理程序、管理档案等，缺乏村级组织或基层政府提供的服务，相关部门未能在农村土地流转的管理中发挥应有的作用。

2.2.2 土地流转机制不健全，规模化经营水平较低

土地流转补偿制度和土地项目投资补贴制度尚未健全，政府过度参与地价调控，很多地方缺乏土地流转中介组织，信息流转不畅，土地流转推进速度缓慢。由于土地流转工作的复杂性，一些区、县、镇、村成立了土地流转服务部门，但其管理却只是形式上的[8]，对土地流转合同既不能指导，又不能管理，严重影响了土地流转的规模和效率。由于土地流转周期短、集中度低、流转规模小，无法满足广大农民和农业龙头加工企业的需求，机械化作业和大规模作业更是无从谈起。

2.2.3 大量农村劳动力外流，社会保障体系不健全

随着城镇化和工业化的推进，城市中需要大量青壮劳动力，大多数农村青壮年劳动力为增加家庭收入而进城务工，而留在家中的老人、儿童对土地的使用率低，土地的使用成本又较高，土地流转效益相对较差，因此出现了大面积的土地抛荒现象。此外，农村社会保障体系不健全，农村极度缺乏养老、医疗、社会救助等基本社会保障。现阶段社会保障只能解决农民生存所需的很小部分，农民普遍把土地视为最基本的生活保障，对土地流转存在质疑，导致难以扩大土地流转的规模。

3.1 农村农民认知程度不高、法律意识淡薄、传统思想浓厚

大多数农户法律意识淡薄，对土地流转的各项规章制度和法律法规并不了解，不清楚作为土地转出方或转入方的权利和义务，在出现利益纠纷的时候不懂得运用相关法律法规来保护自身权益。相关部门对土地流转的宣传不到位，农户们没有认识到法律法规在土地流转中的重要性；
国家对推广土地流转工作的准备不充分，基层缺乏大量的专业人员为农户普及相关法规[9]；
各项文件法规到达基层管理机构后没有挨家挨户地宣传文件内容，致使农户对其不重视；
农户的土地流转多数为口头约定，缺乏一定的法律效力，出现纠纷时农户权益易受到损害；
在中国传统思想的影响下，大部分农户有着浓厚的恋土情结。这些原因导致农户对土地流转的积极性不高，严重阻碍了土地流转工作的开展，也制约着农业的发展。

3.2 农村土地流转交易市场不健全

目前，我国土地流转市场缺少相关的中介公司，并且市场信息交流机制不完善，土地转出方和转入方没有相应的信息交换渠道，无法做到及时交流，这就导致转出方在亟需转出土地以减少损失时联系不到相应的承包商，造成土地抛荒，严重浪费了土地资源，对农业发展产生不利影响[10]。于转入方而言，他们需要大量的转入土地来扩大经营规模，但由于市场信息的缺乏而制约了其发展，减缓了我国农业现代化进程。没有完善的土地流转市场，会导致农户仍然采取自发的土地承包经营权交换活动，导致土地的利用效率不高，降低农村的经济收益，不利于乡村振兴战略的实施。

3.3 农村土地流转的利用激励机制和监督管理机制不健全

我国农村地区的土地利用激励机制不健全，对进行粮食种植的农户仅有极少的补贴。而规模化经营的农业大户则会依据当地的土壤情况相应地种植大面积的经济作物，而经济效益相对较低的粮食作物则不会进行种植，出现这种情况主要是因为缺乏监督管理机制。国家进行土地流转的根本目的是推进农业的机械化生产，从而提高生产效率，保障国家粮食安全，提高农民收入，但大面积的经济作物种植与国家出台土地流转政策的目的相违背。所以国家应出台相应的法规以确保粮食作物种植，并进行监督。

3.4 农民土地流转被强制执行

国家在推行土地流转工作时应严格遵循自愿、有偿的原则，国家推行该政策是为了增加农民收入，提高农村土地的利用率。农民有权决定是否进行土地承包经营权的转出，政府只能进行积极的引导，而不能强制执行。但某些基层人员为完成上级安排的任务指标对农民进行胁迫，强制他们进行土地流转，这不仅给农民带来了不可估计的经济损失，严重打击了农民对于土地流转的积极性，降低了政府的公信力，而且完全违背了国家开展土地流转工作的初衷。

4.1 加强法制意识与土地流转宣传工作

政府要加强法制意识的宣传工作，在各个基层开展土地流转普法讲座，加强农民的法制意识，派遣专业人员到农村讲解农民在土地流转过程中可能遇到的问题，为农民讲解如何运用法律手段维护自身权益的实际案例，增强农民对土地流转法律法规的信任度，让农民能够切实了解土地流转法律的重要性，让农户在签订土地流转合同时是有意识的、合法合规的。宣传土地流转可以使农户认识到土地流转对自身的益处和对国家农业发展的作用，从而提高农民参与土地流转的积极性。

4.2 进一步完善土地流转交易市场

充分发挥市场在土地流转中的作用，在流转过程中要合乎政府各项规定，保证交易双方的各项权益，建立健全土地流转的信息交流机制，为土地流转供求双方提供及时、准确的交易信息，从而实现由分散的、零散的、碎片化的土地小农户经营到集约化、规模化、机械化的大户或公司经营模式的转变。由于土地资源是国家发展的重要基础，因此需要建立市场微观控制和国家宏观调控相结合的土地流转管控机制，要根据客观情况及时修改相应的法律法规，以适应不同时期土地流转的市场机制，为农民土地流转提供良好的市场环境及完善的法律法规。

4.3 健全农村保障体系

为确保农村土地流转的进一步推进，必须完善农村社会保障体系。自古以来，农民的各项保障都是依靠土地，在他们的认知中，土地是安身立命的重要保障。由于目前农村社会保障体系不健全，农民更加不愿意将土地流转出去，因此，应建立健全社会保障体系，弱化土地在农民心目中的社会保障功能，做到“医有所治，老有所养，幼有所学”，逐渐地将农民纳入城镇的社会保障体系中，让农民能够放心地参与土地流转，加快农业现代化进程。

4.4 宣传绿色农业

在追求农业发展的同时，也应该注意对自然环境的保护，做到“既要有金山银山，也要有绿水青山”，保护农业生态环境是开展土地流转的前提。政府在引进农业公司时要做出相关规定，对于农田的种植使用要有一个科学的标准，避免出现土地肥力大幅下降的情况，对农业的可持续发展产生不利影响。同时，当地政府要做好相应的监督管理工作，监督企业在生产过程中是否存在为降低生产成本而破坏生态环境的行为。在企业违反相关法规时，要作出相应惩罚并责令改正，严重者取消其对土地的承包经营权。宣传绿色农业、保护农业生态环境需要依靠政府和人民的共同努力。

农业是一个国家生存与发展的基石，在目前形势下，农村进入到了一个快速发展时期，在乡村振兴战略背景下，推进行之有效的土地流转政策对于提高农民收入、促进农业发展具有十分重要的作用。我国在很早以前就开展了一系列的土地革命，并在其中积累了丰富的经验，国家在推行土地流转的过程中要时刻关注农民的利益，牢记“从群众中来到群众中去”的思想，坚持从实际出发，根据客观条件制定不同的政策，带动广大劳动人民共同进步，为中国农业的发展共同助力。

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